测绘工程监理的规范与管理措施

1.2.1 测绘工程及其对监理的需求

传统意义的“测绘”是测量与地图制图的总称，是研究陆地、海洋、空间测量和编制印刷地图的理论和方法的一门科学。“测绘学”的现代概念是研究地球和其他实体的与地理空间分布有关的信息的采集、量测、分析、显示、管理和利用的科学和技术。根据“测绘学”的现代定义，测绘工程可以理解成，为满足某种或某些对地理信息采集、量测、分析和利用的需求而开展的专业工作。伴随国民经济的快速持续发展，社会对各种形式的地理信息需求日益增强，测绘工程呈现出“项目规模大，技术含量高，成果形式多，生产组织复杂”的发展趋势。传统的用户和生产方对测绘项目进行管理的模式在相当多的测绘项目中遇到了难以解决的问题，产生了借助社会化的专业机构对测绘工程项目进行监督的需求。这些社会化的专业机构凭借自身的技术和经验在质量管理、进度控制和工程组织协调方面按照业主的授权开展工作，可以较好地保证大型复杂的测绘工程项目顺利开展。近年来，测绘市场对监理的需求呈现出快速增长的势头。

1.2.2 测绘工程监理的概念

测绘工程监理在目前还没有统一的概念，按照监理的性质和所提供服务的内涵可以理解为，提供高智能专业技术服务的监理单位接受业主的委托与授权。按照国家测绘法律法规和测绘工程监理合同的要求所进行的旨在实现测绘项目目标的微观监督管理活动。上述概念包括以下几层意思:

——测绘工程监理的行为主体是监理单位;

——监理单位开展工作需要业主的委托和授权;

——测绘工程监理具有明确的行为依据;

——测绘工程监理的监督活动主要在项目实施阶段;

——测绘工程监理是具有社会服务性质的微观监督行为。

1.2.3 建立测绘工程监理制度的必要性

在计划经济时期，我国的主体测绘工作由国家有关部门统一组织，组建测绘队伍，安排测绘任务，负责项目管理，控制成果的使用范围。利用政治和组织手段，在测绘行业建立了比较完善的项目质量和进度管理模式，并形成了重视质量工作的测绘优良传统。实行社会主义市场经济体制后，社会需求、投资方式、项目管理、职业道德和技术手段发生了重大变化，计划经济时期的项目管理模式已经基本不能适应现代测绘工程管理的需要。近二十年市场经济模式的运行，由于测绘工程项目组织的复杂性，不少问题难以解决，一度造成质量滑坡，投资浪费的情况。如何在新时期为国民经济建设和社会发展提供良好的测绘保障，完善测绘工程项目管理机制势在必行，监理制度就是其中的一项重要内容。

1. 发展社会主义市场经济的需求

随着社会主义市场经济的发展，各种工程建设包括测绘工程出现了投资来源多元化、投资使用有偿化和承包主体市场化的现象，使工程建设参与者的独立地位产生了不断增强的局面，同时带来一些原有市场机制难以解决的问题，如压价竞争、粗制滥造、转包及分包不规范等问题。传统的业主和生产单位二元主体的市场结构，对于大型复杂的测绘工程项目而言，难以解决的问题越来越多。究其原因，这与没有建立适应市场经济发展的管理制度有关。为了建立良好的市场经济秩序，约束测绘项目有关环节的随意性，特别是保证重大测绘工程项目成果质量，建立测绘工程监理制度，势在必行。

2. 投资者对测绘工程监理专业服务的需求

我国经济社会的快速持续发展，对基础地理信息即各种测绘成果的需求不断增强，测绘项目投资规模空前，技术要求越来越高，项目业主直接进行监督管理的难度在加大。特别是随着测绘项目责任制的逐步落实，项目业主承担的投资风险随之增大，使业主越来越感觉到仅凭自身的能力和经验难以完全胜任工程项目管理，产生了借助社会化的智力资源弥补自身不足的需求，将测绘项目的微观管理工作由专业化、社会化的监理单位来承担。引进监理机制，可以使业主从自己不熟悉的、日常的和微观的专业技术管理中解脱出来，专心于必须由自己做出决策的重要事务，让测绘专业知识和实践经验丰富的监理工程师为其提供技术服务。市场细分的客观发展规律和业主的需求，是测绘工程监理产生的直接推动力量。

3. 提高综合效益对测绘工程监理的需求

随着以“3S”技术和计算机技术为代表的高新测绘技术的发展，传统的生产流程被新的工序衔接所替代，以单纯的坐标数据和纸质线画图为代表的传统成果，被“4D”产品为代表的基础地理信息逐步取代，测绘产品的服务领域不断扩大，测绘行业为社会经济发展作出了自己的贡献。但是，新的测绘生产流程，特别是高额投资的复杂的地理信息系统建设，单靠业主单位进行管理监督几乎是不可能的，这对专业的监理单位而言，是相对容易的工作。从对监理单位和监理工程师的基本要求来看，他们对测绘项目中的各种情况较为熟悉，通过对进度、质量等方面的监理，尤其是过程质量控制，协调多种关系，对生产单位监督的同时进行指导，可以较好地避免工程严重拖期和质量低下问题。待具备条件后，监理若能在投资控制管理方面发挥作用，可望进一步提高测绘项目的综合效益。可以展望，实行测绘工程监理制度，有利于提高工程质量，有利于保障项目工期，有利于提高投资效益，是实现测绘工程领域数量与质量、速度与效益有机结合的重要途径。

4. 建立监理制度是加强测绘统一监管的需要

加强测绘统一监管是国家以法定形式确定的管理战略，是由测绘行业管理的特点所决定的。测绘工程监理作为一种测绘业务，自然应在相应法律法规的制约下开展。近年来，随着国民经济对测绘成果需求的不断增大，测绘工程项目投资空前，数字化测绘生产具有较高的科技含量，测绘成果应用越来越广泛，许多投资方引进了监理机制。在需求牵引下，一些与测绘相关的机构进入了测绘工程监理领域。这些监理对测绘项目的质量控制等方面发挥了作用。但由于没有相应机制上的制约和保护，监理发挥的作用受到很大限制，工作形式各不相同，业主和监理方的权利难以保障，甚至存在业主引进监理装门面走形式的现象，重大测绘项目的成果质量仍然难以保证。只有将监理纳入测绘行业管理范畴，制定并实行国家测绘工程监理有关法规和技术规范，实行统一监管，才能保证测绘工程监理健康发展。

1.2.4 测绘工程监理的发展现状

随着市场经济的发展，国民经济各行业对测绘成果的需求日益增强。测绘工程项目规模越来越大，技术先进，工序复杂，由传统的用户和生产方构成的二元市场结构已很难满足发展的要求。国家测绘局对此给予了长时间的关注并进行了积极探索。国家《测绘事业发展的第十个五年计划纲要》指出: “要通过健全法制、法规管理，创造公开、公平、公正、竞争有序的测绘市场，积极探索测绘项目的工程监理制。”2007年《中华人民共和国测绘质量管理条例 (初稿)》已经明确把测绘工程监理作为重要内容列入，可以展望，测绘工程监理机制会尽快推行。国家测绘局组织实施的西部测图重大工程明确提出引进监理制。在需求推动下测绘工程监理已经浮出水面。全国测绘界对监理的研究探讨日益加深，不少重大测绘项目引进监理机制，市场实践不断增加，服务面不断拓宽，收到了很好的效果。

1. 目前从事测绘工程监理工作的机构情况

面对市场需求，探索阶段监理机构的缺位，着眼于未来的监理市场，本着先入为主的心态，一些单位积极行动起来，加入到监理实践中来。这些单位按性质可以分为三类: 省级测绘质监站、测绘生产单位、数据加工公司和地理信息软件公司。应该讲，国家推行监理制度之后，这些单位都不是真正意义上的监理单位。但这些单位和其所开展的监理工作为监理制度的引进积累了经验。总结分析有关情况有利于监理制度的实施和推广。下面尝试评述其各自的优势和不足。

省级测绘质检站的职责属政府管理范畴，是受省级测绘行政主管部门的委托和授权，负责本行政区域内行业质量监督管理，进行各种类型的测绘产品质量检验，基础测绘检查验收及行业技术指导等。可以展望，引进测绘工程监理机制后，质检站应按照测绘行政管理部门的授权，对测绘工程监理单位的监理行为实施监督。由于质量检验任务量和经费投入多少等原因，相当一部分质检站在指令性任务和测绘市场项目中有过监理的经历。这类单位从事监理工作的优势是多年来从事的工作在一定程度上与监理相一致，都把质量监督、检查和控制作为自己的职责，按照相应的标准实施质量管理。质检站的主要技术人员都具有丰富的质量监督检查的工作经验和现场处理问题的能力，对从事过程检查经验较多的质检站来说，较易向全程质量监理过渡。但省级测绘质检站人员数量有限，从事一线监理所能调动的人数受限制，部分人员直接动手能力不强，一些质检站对地理信息数据监理不够熟悉。

进入测绘工程监理的测绘单位一般都是甲级测绘生产单位。他们的优势是生产经验比较丰富，对生产操作较为熟练，作业人数较多。特别是所从事的监理项目与以往生产做过的测绘项目相近时，对生产工序比较熟悉，生产单位进场作业初期，针对作业中相关技术技能对作业人员指导有利。但生产单位整体来看人员专业理论知识不是很高，对监督检查的程序了解不深，进入监理角色较慢，现场处理问题能力较差，有时身份错位，把自己作为生产单位内部的检查员角色。

地理信息加工公司和地理信息软件公司。二者既有相近之处，也存在一定区别。数据加工公司，近年来内业对各种地理信息数据加工处理较多，测绘内业工序技术较为熟练，库前数据做得较好。地理信息软件公司的长处是软件开发，多数已经有自己的品牌软件，对测绘项目入库较为熟悉，遇到数据问题比较容易得到处理，特别是测绘工程采用自己公司提供的商业软件进行数据检查更有别人不具备的条件。这两类公司的共性是缺乏测绘生产经验，特别是没有测绘外业工作经验，部分人员缺少测绘行业吃苦耐劳的精神，人员结构较为单一，多是计算机专业的年轻技术人员，协调能力差，现场处理问题困难。

2. 目前测绘工程监理所承担的工作

引进监理机制的测绘项目包括两类: 第一类是单纯的测绘项目，一般投资额在百万元以上，如大中城市各种比例尺数字化地形图测绘、区域性正射影像图、大规模的地籍调查(包括权属调查、地籍测量和土地利用现状调查等) 和各种基础地理信息系统建设; 第二类是重大建设工程项目中处于配套专业的工程测量监理，如公路交通、水利枢纽、跨江大桥、超高层建筑等，这类监理一般都存在于工程建设总体监理项目之中。由于第二类监理作为一项重要内容已经列入相应专业的工程建设监理中，且内容相对单一，因此，本书以第一类监理为主。到目前为止，少部分项目，监理单位或主要监理人员以个人身份参与了方案论证和招投标阶段的一些工作，从事该项工作的监理单位多数是省级测绘质检站。绝大多数测绘工程监理局限于测绘工程施工阶段，且只是进行质量控制和进度统计，为业主提供项目进展有关信息和建议，在一定程度上承担了施工阶段的有关各方的协调工作。监理介入前期投资控制的案例极少。

3. 监理作用与效果

从众多引进监理机制的测绘项目的进展和结果来看，监理发挥了重要的作用，总体而言监理效果明显。专业技术人员专职从事测绘工程微观监督管理工作的作用得到了体现，这些监理人员基本能够站在第三方公正立场上，运用自己所掌握的知识和专业经验从事测绘工程监理工作，在工程进度控制和质量控制方面发挥了很大的作用。特别是监理通过工序控制和工序成果检查质量把关，针对生产单位存在的质量问题进行指导，使测绘工程项目的质量得到保证，很少出现返工或较大反复的案例。但由于测绘工程监理工作尚处于尝试阶段，对照建设监理的一般规定，将了解到的不同监理项目优缺点相互对比，实事求是地说，除了包括过程检查在内的质量检查外，共性的东西不多，有的距离业主的要求还存在一定的差距。个别项目，由于业主和监理单位共同作用的原因，存在着在项目管理机制上走过场的现象。

4. 监理工作中存在的问题

市场经济环境和法制环境是监理产生和发展的基本条件。伴随市场经济体制的建立和不断完善，我国经济持续高速发展，国民经济建设和民众生活对测绘成果的需求不断增长，及时详尽准确提供测绘成果的要求催生了测绘工程监理。在市场需求的促动下，测绘工程监理越来越普遍地被引进并发挥了相当程度的作用。但在测绘工程监理法制环境还没有建立的情况下，现有的测绘工程监理仅处于试行和摸索阶段，从操作层面上讲存在很多困难和问题。加之测绘市场供给相对大于需求，竞争激烈，测绘工程监理在相当程度上没有体现出应有的主体地位。在工作中遇到的困难较多，归纳起来有以下几个方面。

(1) 行政法规技术规范缺位问题

缺乏行政法规和技术规范的支撑，这是测绘工程监理最大的困难。没有法律法规的支撑，测绘工程监理的定位不够明确，什么样的测绘项目需引进监理，符合什么条件的单位可以从事监理工作，从事监理工作的人员标准是什么，依据什么技术规范开展监理工作，监理的权利和责任如何认定，监理费用按什么标准收取。这些问题是监理试行中的最大问题，也是政府部门和各界最关注的问题，是监理遇到的所有原则问题的根源。

(2) 业主给监理创造的工作环境问题

部分项目业主不能以平等主体的身份对待监理单位，影响监理作用的发挥。部分业主对监理单位的要求与其在测绘工程中所授予的权限不符，对监理单位所能发挥的作用缺少权利保障。业主对生产作业队伍的选用程序和招投标的效果如何对项目目标的实现非常重要，如果作业队伍力量薄弱，监理单位无法改变，将使监理工作很难令人满意。多数测绘项目监理介入之前，技术方案已经确定，但往往技术规定不够具体，作业过程中技术设计需要多次补充修改，而监理只能提出建议，业主组织解决不够及时，使得监理难以处理，进而影响整个项目目标的实现。在测绘技术层面上看，控制测量和数据格式方面存在较多问题，且不是监理单位可以确定的，需要业主单位在立项和准备阶段认真对待。在生产组织中，有时生产单位在业主的要求下，质量和进度很难兼顾。在业主催促进度，监理侧重质量的矛盾情况下，生产单位往往只能赶进度应付。造成监理无所适从又难以解决问题，使监理工作处于非常被动的局面。

(3) 从事监理业务的单位存在的问题

目前，从事测绘工程监理工作的单位普遍与真正意义上的监理单位应具备的条件还有一定的差距。在组织管理上还没有达到专业化的程度，缺少监理经验。从事监理的人员对国家测绘法律法规、监理的定位、监理的行为准则和处理问题的方式方法不是很清楚，监理人员对监理知识掌握太少。参与监理的人员构成不够合理，年龄结构和专业结构满足不了工作需要，职业道德和专业知识参差不齐，少部分综合能力低下。这些问题的存在，可导致监理工作不到位，使业主失望，进而以不满意的态度对待监理单位，从而导致合作双方彼此不满意。

◎习题和思考题

1. 什么是工程监理? 工程监理具有哪些性质?

2. 工程监理的目的什么?

3. 工程监理的依据是什么? 它有何作用?

4. 试述工程监理实施的原则和程序。

5. 现阶段我国的工程建设中推行了哪些工程管理制度?

6. 简述测绘工程监理的概念。简述建立测绘工程监理制度的必要性。