完善公众监督机制：加强人大代表在政府决策监督中的作用

作为公共部门，各个政策部门殚精竭虑履行相应政策职责，责无旁贷。因此，对于某些政策部门执行不力、互相推诿与逃避政策责任的行为进行监督及相应的惩戒，也有利于政策部门间的协调合作，从而整体推进政策进程。所以在政策制定中应充分考虑参与的问题，政府内外的力量以监督者的角色如何参与到政策执行过程之中。当然，完善公众监督机制是有效发挥公众监督效能的基础，是实现公众监督规范化的关键，而规范化的核心则是建立一套设计规范且运行良好的公众监督机制。完善的公众监督机制包括公众监督的组织机制、激励机制、协调反馈机制、保障机制、制约机制和沟通机制、实施机制等系统整合的统一整体。为充分实现公众监督应有的功能，实现公众监督对行政权力的合理约束，需要从以下五个方面努力：

（一）完善公众监督组织机制

现代行政的发展过程中非常重视权力的监督和制约，其中一个非常重要的着力点就是加强公众监督。增强公众监督可以有效地还权于民，激发社会活力，建立公开、透明、自主的群体利益表达机制与载体，形成小政府、大社会的模式。新中国成立后特别是改革开放以来，我国政府通过多种途径将部分权力还给社会，已取得一定的成绩。当前工作的着力点是为民间群众自治组织的发展提供制度空间和法律保障。长期以来，我国政府干预市场与社会过多，民间非政府组织发育程度不够，民间组织难以满足社会发展的需要，助力民间组织的发展势在必行。目前影响非政府组织发展的主要原因包括法制保障不够、相关的政府职能目标错位、社会管理机制不健全等问题。因此，要着力培养和发展公众监督的组织机制。在我国，农村村民自治和城市居民自治工作已经全面铺开，公民依法直接行使民主权利，管理自身事务和基层事业，实行自我管理、自我服务、自我教育，这已然成为公民有效参与行政权力监督的重要路径，从而使群众社会权利得到加强，很好地承接和行使政府转移、下放的权力，有效促进了当地公众监督程度的提高。城乡基层群众自治运行以来，对我国基层民主政治起到了巨大的推动作用，但在具体实践中也暴露出一些不足，诸如行政功能过强、自治功能弱化、城市居民参与度不高、农村村民选举中的贿选等问题。因此，当前要进一步明确基层组织的定位，加强对基层组织的指导和教育，实现政府管理与社会自治的良性互动和有效衔接。通过对基层民众自治的鼓励和支持，不断培养和提升社会组织自我管理能力，并使其监督政府的意愿和能力随之加强。

要加强和推动民间政策咨询组织在公众监督中的作用。完善管理机制，鼓励和支持民间咨询机构的发展，建立相应的机制使专家参与规范化，听取和采纳民间研究机构的合理建议。通过建立专家咨询机制和政府决策论证机制，凡是政府重大决策必须经过向专家征询意见，邀请专家参与论证。对专家的选择方式、专家参与的方式等作出明确规定。要加强和推动人大代表在公众监督中的作用。通过政治体制和行政体制的改革，理顺政府与人大之间的关系，明确划分不同政府与人大的职责和权利。可以考虑在人民代表大会下设相应机构，通过相应的机制对政府行为进行监督，强化人大对政府的预算管理和决策监督，向公众和媒体主动公开政府信息，鼓励和支持其对政府决策的监督，进一步完善对政府决策权力的运用进行制约的机制。制定有效的机制法规，对政府决策程序进行规范，通过程序的合理化、法制化保证决策的科学化、民主化，以减少决策行为的随意性。通过建立和推广专家咨询机制、人大质询机制、公众听证机制等，将人大制约、公民参与、专家咨询与论证等整合为政府决策必不可少的监督环节。

（二）创新公众监督激励机制

在我国，公民有权向政府工作提出批评和建议，可以通过申述、控告、举报违法违纪行为，也可以通过信访活动对政府机关及其工作人员的问题进行批评和检举。“监督主体与客体之间的监督与被监督之间的关系，在本质上是两种力量的较量，是两种利益关系作用力的对比。公共行政监督的主体与客体之间的力量对比，决定公共行政监督的实际效果。”^[64]

首先，要建立健全举报激励机制，强化对举报人的保护、奖励和惩罚等。要积极拓宽举报渠道，积极创造良好的举报条件。我国政府已经明确举报人的权利义务，要进一步规范受理举报的机关的职责和程序，完善群众举报的体系和网络，建立并健全便利、安全、高效的举报机制。可以规定在处理举报材料过程中，鼓励实名举报，举报内容一经查实，一方面要对违法违纪人员依法处罚，另一方面则应对其在严格保密的前提下对举报人员予以奖励，对于大案要案适当增加奖励的数额，从精神上进行鼓励，从物质上增加其保障。严肃查处并严厉打击报复举报人的行为，对故意诬告陷害他人的举报者，一经查实，给予处罚。要进一步落实申诉、控告案件的可行机制，对于一些申诉、控告案件不能够让其石沉大海，用法律形式明确案件的处理方式、处理期限和结果。建立健全受理群众举报违纪违法行为的工作机制，确定公民的批评和建议权利的实现地位和效力、政府对批评建议的答复要求，以及对批评建议者的保障机制等。

其次，要强化举报受理机关查处的权力。我国现有的举报机关要接受上级党政机关的监管，这就导致其对上级机关的监督不敢进行监管，对同级机关的监督缺失足够的权威。因此，整合现有的举报受理机关，建立全国统一的举报受理体系，增加其相应的职权，提升其必要的法律地位。进一步强化举报受理的技术，继续规范原有的举报箱、举报电话、信访举报等途径，同时积极拓展网络举报，将网下举报与网上举报相结合，充分利用网络、媒体等新兴技术，丰富完善网络监督的新渠道。

最后，要扩大舆论监督的权力，保持舆论监督部门的独立性。对于舆论监督来说，要丰富舆论民意表达机制，保障舆论的权力。西方资本主义国家称社会舆论为第四种权力，可见其重要性。我国是社会主义国家，但也完全可以充分发挥舆论监督的正确导向作用。目前，首先要加快新闻立法，确立新闻舆论监督的地位，将媒体的权力、义务和责任，舆论监督的范围、对象、基本原则等通过法律的形式固定下来，将其纳入法治化轨道。为了确保舆论监督的权威性，要减少对舆论监督的行政干预，在坚持正确舆论监督导向和维护稳定大局的前提下，要保证新闻媒体对重大案件的采访权和报道权。通过法律保护这些权利，任何部门和个人不得干扰，以保证其真实性和公正性。要求新闻单位对舆论监督的报道实行独立负责制，通过立法对新闻职业道德提出明确的规范，要求舆论监督必须把社会效益放在首位，并完善失实报道惩戒赔偿机制。建立反腐败新闻发布机制，通过各种舆论媒介，开设廉政专栏或专题节目。适时通报反腐倡廉工作情况，对热点问题进行引导，并为群众参与反腐监督提供舆论阵地。

（三）创新公众监督协调机制

加强公众监督，促进政府机关廉政勤政建设并不是单一机构的单一政策所能影响乃至决定的。我国已经建成若干监督机制，但各种机制之间互相独立、互补沟通难以形成合力，必须建立监督体系的协调机制，才能充分发挥公共行政监督的整体功能，取得良好的监督效果。需要从宏观上建立监督整合机制，各监督部门之间应建立联系机制，对这种协调机构的性质、组成、运作规则和具体工作方式等作出明文规定，以使其工作规范化。改革和完善我国政府决策机制是一个长期的工作，就近期而言，以下工作应优先考虑。首先，对不同的监督机制进行统一规范，协调现有监督主体的目标、监督机构和监督过程，统一规范监督程序，可建立由政府统一领导，各监督部门参加的监督协调委员会，对各监督主体进行综合指导和协调。其次，建立全国统一的监督情报信息网，打破信息单独使用的局面，实现监督信息的全国联网和全国共享，实现情报准确与技术全面客观的提供，强化信息的辅助作用。再次，目前中国行政监督主体较多，而且大都有其相对独立的责任范围，出现了九龙不治水的局面，需要整合不同的监督部门，使得不同部门能够在受理、调查、移送、处理等方面能互相配合。最后，要使公众监督机制形成有机整体，从而使整个行政监督系统更加有序地运行，以便调动更广泛的力量来解决难题，发挥公共行政监督整体效能。

（四）创新公众监督反馈机制

良好的公众监督还需要公众监督反馈机制。公众监督是一项伟大的事业，对社会经济的发展和维护社会公正、公平、正义有着重要的实践意义，全社会都应该行动起来，积极推动公众监督的发展，对公众监督的各个环节予以支持和积极回应。但我们发现，公众监督在相当多的时候是孤单的，让英雄流血又流泪的事时有发生。回应机制的缺乏是造成公众监督环境不良的重要因素。这主要包括三个方面：第一，国家机关及有关部门应树立起尊重民意的意识，主动做好民意的收集和整理工作。要真正深入群众，了解群众爱什么、恨什么、想什么、要什么，关注群众对政府及其公务人员的态度与评价。对收集到的民意信息要及时进行分析与整理，善于从中发现有效信息，为进一步决策和开展工作打下群众基础。第二，国家机关及有关部门在接到公众监督表示后，应迅速进行反馈，及时核实处理相关问题，对公民表达的情况属实的，政府部门应尽量利用现代传媒即刻作出反应。同时在舆论和行动上表示支持，尽量压缩从公民提出监督到政府作出反应的时间，提升反馈的速度，提高政府办事效率，树立高效政府的良好形象。值得指出的是，国家机关及相关检察部门要慎重对待公众监督中的部分错误和偏差，允许有不够准确的监督信息存在，保护公民的监督积极性。

（五）健全公共行政监督法制保障机制

公共行政监督是一种法制监督，这不仅意味着公共行政监督是对行政机关依法行政情况的监督，也意味着公共行政监督应依法进行。公民依法行使宪法和法律规定的监督权是一项正义的活动，应当积极予以鼓励，对监督者自身的合法权益，包括人身安全、财产安全和工作环境都要切实加强保护。我国诸多法律都对这些权利进行了明确的规定，但在现实过程中对公民行政监督的保障往往不是非常理想，侵犯公民行政监督的行为屡见不鲜。对此，我国仍然要进一步加快行政监督立法进程，制定一系列专门监督法律、法规。这些法律法规既要对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。只有完善监督法制，才能为践行行政监督提供基本的规范程序和保障。要以广泛的公众监督为基础，以权威的法制监督为后盾，构建强大而统一的公众监督体系。

人民群众是权力监督的主体，人民群众的监督是社会主义本质的体现和民主监督制度的基础，同时更是整个权力监督体系的动力来源。^[65]公众监督要产生真正的效力，成为制衡行政权力的有效手段，可以考虑跟现有的人大制度进行整合。首先，要改进人民代表选举机制，公众要在人大代表提名方面被赋予更大的权力。改变一些公民心目中选举是一种形式、走过场的思想观念，在选举过程中考虑建立非对抗性的竞争机制，探索候选人之间的公开竞选竞聘。进一步强化差额选举，选择出具有参政议政能力同时具备良好道德的代表充当民意维护的代言人，积极尝试逐步实施公开演讲或电视辩论，使公民对候选人有更感性的了解，进而在选举活动中作出自己的选择。逐步引入人大代表专职化，保障人大代表有足够的时间和精力进行监督。要在各级人大中建立人民监督委员会，使公民能够通过权威性机构来实现以权利监督制约权力。要建立和改进人民代表联系选区和选民的机制及人民代表的监督罢免机制，使人大代表真正成为本选区和选民的代言人，如果选民对代表产生不信任，选民就可以提议罢免。其次，要完善监督评价机制。实行群众评议机关机制，加强公民对政府机关及其工作人员的工作评价考核，确保公众监督的针对性。如何问责，除行政系统内部设有引咎辞职、末位淘汰等机制外，公众有权对政府的承诺进行绩效检查。可以考虑建立公民义务监督员和报告员机制，建立各级政府与公民保持经常联系和信息反馈反腐等重点问题恳谈会机制，使公众监督评价机制具体落实。建立和推行听证制度，在制定有关人民群众切身利益的公共政策时，要广泛听取并征求人民群众的意见，并不断细化听证的范围、程序、方式。

总之，地方政府部门间政策执行过程中的协调合作实现，要压制或引导政策部门的理性动机。具体说来，一方面要准确、清晰、合理地确定部门之间的职责分工，按照理性科层制的要求增强行政领导者和行政工作人员依法行政的观念和能力；另一方面，应建立完善的行政协调机制，并以法律制度形式对各个政府部门间的沟通协调行为进行明确规定，使各部门互相支持配合的责任和义务法定化。

当前中国政府部门间关系存在“权责壁垒”，主要是由“机制调整”不到位造成的，但是当前学界侧重于体制研究的气氛无形中掩盖了“机制调整”滞后的问题。^[66]长期以来，中国政府进行精简，直至建立“大部制”，都是要改革现行的行政体制。“大部制”在于通过部门机构的合并、政府职能的整合调整，试图解决职能交叉、部门争利、推诿扯皮、配合不力等问题。但仅仅通过组织结构的改革是无法消除部门间的不协调问题的，部门间的一些协调机制必须发挥作用。

【注释】

[1]狄尔·S.莱特概括了政府间关系的五大显著特征，另外四种特征分别是：政府间关系是多方位的关系，政府间关系实际上是各政府中官员之间的关系，政府间关系是一种持续的、灵活的动态关系，在政府间关系中，公务员起的作用越来越重要。具体内容参见［美］R.J.斯蒂尔曼：《公共行政学》，李方等译，中国社会科学出版社，1988年，第252～254页。

[2]参见陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年，第213～219页。

[3]习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》，新华网，http：//news.xinhuanet．com/food/2014－09/29/c_127048252.htm。

[4]Hardin，Russell，Collective Action，Baltimore：Johns Hopkins University Press，1982，p.37.

[5]［美］道格拉斯·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店，2003年，第1页。

[6]［美］罗伯特·达尔：《谁统治：一个美国城市的民主和权力》，范春辉、张宇译，江苏人民出版社，2011年，第101页。

[7]参见王兆华、雷家骕：《主要发达国家食品安全监管体系研究》，《中国软科学》，2004年第7期。

[8]参见蒋绚：《集权还是分权：美国食品安全监管纵向权力分配研究与启示》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2015年第1期。

[9]See Gore，Albert，Creating a Government That Works Better and Costs Less：Report of the National Performance Review，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1993，p.48.

[10]Christopher Pollitt，Joined-up Government：A Survey，Political Studier Review，2003（1），p.35.

[11]［美］弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2013年，第205页。

[12]［美］拉塞尔·林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社，2002年，第3页。

[13]参见解亚红：《“协同政府”：新公共管理改革的新阶段》，《中国行政管理》，2004年第5期。

[14]参见［美］罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦克尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，李玲玲等译，北京大学出版社，2007年，第40～44页。

[15]AFDD，State Food Safety Resource Survey，New York，PA：AFDO，2009.

[16]O’Toole，Laurence J，Treating Networks Seriously：Practical and Research-Based Agemdas in Public Administration，Public Administration Review，1997［57（1）］：45-52.

[17]See O’Toole，Laurence J and Kenneth J Meier，Modeling the Impact of Public Management：Implication of Structural Context，Journal of Public Administration Research and Theory，1999［9（4）］：505-526.

[18]金东日：《行政与现代化：以中韩两国为例》，天津人民出版社，2004年，第31页。

[19]参见金东日：《中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心》，《学海》，2008年第2期。

[20]刘亚平：《中国食品监管体制：改革与挑战》，《华中师范大学学报》，2009年第7期。

[21]See Lyman，Miller，Politics inside the Ring Road：On Source and Comparisons，in Carol Lee Hamrin，Suisheng Zhao，Decision-making in Deng’s China：perspectives from insiders，Sharpe，M.E.Inc，1995，p.227.

[22]［美］菲利普·库珀：《合同制治理》，竺乾威、卢毅、陈卓霞译，复旦大学出版社，2007年，第12页。

[23]Francis Fukuyama，Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalisation of Democracy，Farrar，Straus and Giroux，2014，p.13.

[24]周志忍、蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架》，《公共行政评论》，2013年第1期。

[25]［美］詹姆斯·威尔逊：《官僚机构——政府机构的作为及其原因》，孙艳等译，生活·读书·新知三联书店，2006年，第415页。

[26]张康之：《作为一种新型社会治理模式的服务行政——现实诉求、理论定位及研究取向》，《学习论坛》，2006年第5期。

[27]荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社，1998年，第7页。

[28]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期。

[29]参见徐湘林：《中国的转型危机与国家治理：历史比较的视角》，《复旦政治学评论》，2011年第1期。

[30]Dickson Bruce，Wealth into Power：The Communist Party’s Embrace of China’s Private Sector，New York：Cambridge University Press，2008，p.248.

[31]竺乾威：《地方政府大部制改革：组织结构角度的分析》，《中国行政管理》，2014年第4期。

[32]参见《最严食品安全法力争年内完成修订》，新华网，http：//news.xinhuanet．com/health/2013-06/17/c_124867070.htm。

[33]参见《全国人大常委会审议食品安全法修订草案二审稿》，新华网，http：//china.cnr.cn/news/20141223/t20141223_517183424．shtml。

[34]参见徐景和：《食品安全综合协调与实务》，中国劳动社会保障出版社，2010年。

[35]参见《卫生部全面启动食品标准清理工作》，《食品工业科技》，2013年第5期。

[36]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第271～272页。

[37]参见王伟、曹丽媛：《食品安全治理中的部际协调问题》，《中共中央党校学报》，2014年第6期。

[38]参见傅雨飞：《我国政府部门影响力的非均衡分布及其成因研究——来自不同地区公务员的调查》，《中国行政管理》，2014年第8期。

[39]张晓涛、孙长学：《我国食品安全监管体制：现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析》，《经济体制改革》，2008年第1期。

[40]Heilmann，S.，From Local Experiments to National Policy Process，The China Journal，2008（59）：1-30.

[41]参见《中华人民共和国食品安全法》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/flfg/2009-02/28/content_1246367.htm。

[42]参见周汉华：《地方政府负总责制度评析》，《国家行政学院学报》，2009年第3期。

[43]参见王柏琴：《加强餐饮服务食品安全监管制度建设》，载《中国食品药品监督管理年鉴》，2011年，第60页。

[44]参见《破解重点难点问题与构建长效机制相结合——国务院食品安全办负责人解读〈国务院关于加强食品安全工作的决定〉》，求是理论网，http：//www.qstheory.cn/wz/zcjd/201207/t20120704_16 8036.htm。

[45]冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011年第1期。

[46]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期。

[47]唐皇凤：《常态社会与运动式治理》，《开放时代》，2007年第3期。

[48]参见周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》，2011年第5期。

[49]《国务院食品安全办负责人解读〈国务院关于加强食品安全工作的决定〉》，新华网，http：//news.xinhuanet．com/yuqing/2012-07/04/c_123367078.htm。

[50]参见桑助来：《政府绩效评估体系浮出水面》，《瞭望新闻周刊》，2004年第29期。

[51]周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》，2006年第3期。

[52]Oliver，S.M，Officials make statistics and statistics make officials：Campbell’s Law and the CCP cadre evaluation system，APSA 2014 Annual Meeting Paper，Washington，DC.2014.

[53]张翔：《新中国“部际协调”六十年：过程、困境与对策探索》，《云南社会科学》，2012年第4期。

[54]《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_22130.htm.

[55]参见［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第16页。

[56]参见王佳欣：《基于多中心视角的旅游公共服务供给机制研究》，2012年天津大学博士研究生毕业论文，第3页。

[57]［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第114页。

[58]Robert D.Behn，Peter A.Kant，Strategies for Avoiding the Pitfalls of Performance Contracting，Public Productivity & Management Review，1999，22（4）：470-489.

[59]Behn，R.D，Rethinking Democratic Accountability，Washington，D.C.：Brookings Institution Press，2001.

[60]参见敬乂嘉：《合作治理——再造公共服务的逻辑》，天津人民出版社，2009年，第162页。

[61]“简单共识模型”参见陈玲：《制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架》，清华大学出版社，2011年，第53页。

[62]参见沈德理：《非均衡格局中的地方自主性——对海南经济特区（1988—2002）发展的实证研究》，中国社会科学出版社，2004年，第290页。

[63]［美］盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社，2001年，第10页。

[64]宋世明：《体制转轨期加强公共行政监督的路径选择》，《理论探讨》，2001年第5期。

[65]参见李晓广：《论当代中国权力监督体系》，《中国特色社会主义研究》，2005年第1期。

[66]参见张翔：《新中国“部际协调”六十年：过程、困境与对策探索》，《云南社会科学》，2012年第4期。