加强行为约束和公务员轮岗交流机制

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：然而由于政策部门狭隘立场、部门沟通的不充分以及某些客观条件的不具备等原因，全面共识的理想状态并非常态。中央政府的决策能力取决于决策机制、信息传递能力和信息加工能力等诸多因素制约。伴随着部门分权的加剧，代表不同行政机构利益的集团逐步出现和发展，其中的个别部门为了维护既得利益而拖延政策制定与政策执行，进一步造成了政策碎片化。加强行为约束机制的另外一种形式是加强公务员轮岗交流机制。

就内部责任而言，政策部门内部责任的实现程度是建立在这些部门间共识程度的基础之上的。按照简单共识模型^[61]的假设，只要任一参与者持否定态度，各方都无法达成共识，政策执行方案就无法通过；只有参与各方均接受政策执行的方案才能通过，双方达成共识的过程就是对政策执行方案进行修改的过程。政策部门间的冲突和矛盾，归根结底在于对同一事物有不同的认识或主张，而统一这种不同的看法和主张就是共识达成的过程。针对特定政策任务的责任分担、收益分配、优先程度、资源配置、实施手段等方面，倘若部门间基于外部责任的实现达成全面共识的理想状态，那么一定对政策执行效率大有裨益。然而由于政策部门狭隘立场、部门沟通的不充分以及某些客观条件的不具备等原因，全面共识的理想状态并非常态。

就组织的立场来说，政策部门存在无可根除的理性动机决定了其看待和处理部门间关系的一切立场，即“部门主义”或叫“部门利己主义”，只在乎部门目标，不关注政策目标。在这样的立场之上，各个政策部门有“半封闭”的倾向，“我求你，你别求我”。只讲索取，不讲回报。从组织行为的研究中可知，沟通能使组织成员理解工作组织和其他成员的需要，而进行自我调适达成组织目标。沟通必须同时包括意念的传达与了解。从沟通的过程剖析可知发讯者需将正确信息以适当方式与途径传达到接收者后，再正确地将接收者的意见回馈给发讯者。若沟通过程中出现任何讯息传递的阻碍，如讯息受到噪音干扰，或是发讯者传达的意念无法为接收者所理解，如语言不通的情境，都将使得沟通的效果大打折扣，进而影响沟通双方对于沟通议题的认知程度。最后，一些其他的条件，诸如部门权责界定的清晰、政策资源充足、部门领导间的人际关系、部门间的互动历史等，都会影响政策部门间“共识”程度，进而决定着政策部门间相互承诺程度及落实。

政策部门的外部责任与内部责任的实现存在着一定的联系，因为外部责任包含着对政策部门间关系的管理。在外部责任强度高的情况下，可能会促成适宜的政策部门间关系，这意味着内部责任的实现。然而对于内部责任的实现，权力依赖观点（power-dependence relations）与资源依赖理论（resource dependence theory）均指出：独立程度较高（依赖对方程度较低）的一方通常是具有主导交易的权力的一方，依赖程度较高的一方则因此需配合对方、改变本身的目标或决定。换言之，被依赖者即具备行使改变对方并使其配合被依赖者的权力，并可能因使用此项权力而获得利益的经验，而可能企图利用此一权力（attempt to exploit the power）。当使用因依赖关系所造成的权力而能获得较大利益时，被依赖方极有可能背弃事前约定，产生投机行为。

地方政府的自主性往往具有“独立性”和“依附性”的双重特征。“独立性”是指由于中央政府的放权和市场化改革，赋予了地方政府根据本辖区的情况制定社会经济发展战略，统筹社会经济资源，制定地方性规章、政策等权力，使其拥有了管理辖区内公共事务的独立主体资格与权力。“依附性”则是指地方政府所获得独立性要在国家法律与政策的统一范围内实施，不得跨越边界。^[62]

各个部门在诸多问题上往往代表各自利益，各持己见。政策协同上的不配套更会加剧部门之间的冲突和矛盾。中央政府的决策能力取决于决策机制、信息传递能力和信息加工能力等诸多因素制约。伴随着部门分权的加剧，代表不同行政机构利益的集团逐步出现和发展，其中的个别部门为了维护既得利益而拖延政策制定与政策执行，进一步造成了政策碎片化。

在政府主导型政策协同过程中蕴含着深刻的冲突，刚性程度越高，必然会牺牲不同部门的创新的空间和合作的主动性，协同效果也就大打折扣。尽管可以通过诸如问责、绩效评估等方式来实现下级政府行为的纠偏，但下级政府的伪协同操纵了纠偏过程，在绩效考核中最后脱颖而出的却有可能是一些“江湖大骗”，而问责制度对于这种集体性的违约行为也是凸显无力。这种问题的破解之道貌似在于调动自下而上的公众参与和媒体监督，但是这一路径实则意味着地方政府自治权的增强，而这种增强有可能诱发地方政府各自为政。客观而言，这一矛盾是特定治理模式的内在矛盾，并不能找到一个一劳永逸的应对之道。平衡二者之间的关系是政策协同中的基本难题，如果要解决相关问题，通过明确权力清单的形式，明确政府活动的基本内容、基本标准和基本要求，并以适当的形式向社会公开，允许公众监督，接受公众批评。在上级监督的层面，应当明确理念、增加经费、落实人员，在公众监督的层面，监督应该是开放、有效、低成本的。推动市场在政策协同中的作用，将一些事务性、辅助性、技术性、服务性的事权分流出去，培养市场机制在协同监管中的主动性、积极性，消除上级监督与公众监督之间的紧张关系，从而实现二者监督的无缝衔接，在动态过程中不断调整，寻求治理的平衡点。

加强行为约束机制的另外一种形式是加强公务员轮岗交流机制。在当前的政府机构中，公务员进了一个部门就等于在这个部门中“安家落户”，其福利待遇、身份定位、职业发展都由部门决定。这种境况使公务员在部门间进行流动的成本极高，从而形成“政府内部组织的永久性和稳定性”，“这种永久性会造成政府组织功能失调，并看到政府组织内部的不协调意境带来了许多社会与经济问题”。^[63]这种永久性与稳定性导致决策过程的僵化，构成政府部门间在职责分配上的隔阂与界限，并使政策协调变得难以进行。因此，改革僵化的人事关系也是当前政府部门间整合的途径之一。

突破人事关系桎梏的关键在于促进公务员在政府部门间的流动，建立弹性化的公务员轮岗机制。近年来，轮岗机制在一些政府部门内部的各处室、科室之间得到推行并取得了良好的成效。经过近二十年的探索，在相近职责的部门间，尤其在相同的公共服务领域中，应该促进部门间的公务员轮岗。这种人事制度的变革有利于将公务员从僵化的岗位中脱离出来，促进不同部门间的沟通，从而为“伙伴关系”的建构提供必要的支撑。

在食品安全监管过程中，元政策层谋求通过多种形式来重构食品安全监管的横向和纵向体制，谋求多部门的合作共治来实现食品安全的政策目标。从路径来看，主要包括结构、功能、程序、机制四种维度来有效推动政策协同，形成一种四位一体的结构。但从之前的分析来看，每种手段都有其缺陷和不足，但是与这些有缺陷的手段相对应的是我国食品安全的总体水平在不断提升。之所以食品安全水平有一定的提升，一方面是因为生产者和消费者的食品安全意识都有了一定提升，另外一方面则是政府的协同手段发挥了化学作用，当多种手段共同使用的时候，的确起到了调动食品安全监管积极性的效果。这种四位一体的结构使得各级政府之间的权力、意志、绩效互为促进，形成协同治理的局面，推动协同治理的效果不断改善。

加强行为约束和公务员轮岗交流机制

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