食品安全监管的绩效评估

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：（一）食品安全绩效评估中国的政策协同过程是一个自上而下协同的过程。在这个过程中，绩效评估也是推动下层官员政策协同的一个重要工具，是衡量下层官员协同效果的一个重要标准，在中国的政策协同过程中处于重要的地位。在中国，绩效评估的意义则具有更深层的意义，上级政府在指标安排和权重设定中承担重要角色。

（一）食品安全绩效评估

中国的政策协同过程是一个自上而下协同的过程。在这个过程中，绩效评估也是推动下层官员政策协同的一个重要工具，是衡量下层官员协同效果的一个重要标准，在中国的政策协同过程中处于重要的地位。“2012年国务院颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》中，首次明确将食品安全纳入地方绩效考核范围，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。《决定》规定，对于发生重大食品安全事故的地方，在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。”^[49]这一决定首次明确了乡（镇）政府和街道办事处要将食品安全工作列为重要职责内容，食品安全正式纳入到绩效评估的范围中来。绩效评估在政策协同的重要性为何如此突出？

中国绩效评估吸收和借鉴了西方的“新公共管理”的理念和方法，新公共管理理论的倡导者主张的主要目的是希望能够借鉴私人企业的量化管理模式来实现操作标准的客观化和可操作化，进而实现公共管理效率的提升与成本的降低。在整个过程中，上级试图只扮演裁判的角色，上级政府通过建立评估标准来有效实现优秀官员的晋升和问题官员的惩戒甚至退出。

在中国，绩效评估的意义则具有更深层的意义，上级政府在指标安排和权重设定中承担重要角色。绩效评估系统便成为一种主要模式，对于上级政府而言，绩效评估成为有效引导、规范和评价下级政府行为的利器。而对于下级政府而言，绩效评估系统提供了一个相对更为客观和规范的评价机制，形成了强大的激励作用。绩效是对之前政治效忠模式的调整，在传统运作模式之中，对执行主体的评价并不是来自于法律而是依赖于道德上的忠诚，当元政策层需要实现一种协同之时，则迫切需要维持和巩固下级对上级的认同，这种认同来源于维系上级的权力地位和科层制度的秩序，而保障这种秩序的除了法律与正式制度，最重要体现为下级对上级的忠诚。这种忠诚既表现在一些舆论上的宣传，表现为通过强化意识形态等方面的教育来强化这种模式的合理性，更表现在实际行动中的执行强度与执行力度以及执行方式。这种忠诚会带来有效的秩序，但也会产生极大的惰性，下级官员不愿意改革。这种效忠可能发生下级和上级利益的冲突和矛盾，在所谓的大局意识和忠诚态度的影响下，服从上级似乎成了一个必要的选择。而绩效评估的出现使得这种效忠也要依赖于良好的绩效，以及对这种绩效的包装和宣传，绩效也就成为一个重要的指标。在政治晋升这个舞台上，所有渴望晋升的官员必须成为一个优秀的演员，能够将自身的业绩通过各种途径展示给公众以及拥有任命权的上级，在中国的体制和模式下，后者的关注与认同具有更大的意义。所以伴随着经济建设，制度之间的信任与效忠之间的大量行为也就昭然若揭。

（二）食品安全绩效评估的问题

1.指标设计的冲突性

为了考核的全面化和科学化，指标设定往往是面面俱到的，包括经济、社会、人口与环境等指标，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组曾提出的发展指标、职能指标、潜力指标三类共三十三项具体指标。^[50]这种看似全面的统计指标其实内含着很多冲突，比如食品安全与经济发展就存在一定矛盾。在既有的评价体系中，高速的经济发展有助于官员的晋升，当晋升成为官员的主要目标时，地方政府有可能因为经济发展而放松对食品安全政策的管制。在实际的执行过程中，地方政府及其官员往往面临着多重目标与多重角色的博弈，进而在执行过程中优先选择那些权重较大的指标。

2.执行过程的资源约束

政府绩效评估是一项系统性工程，需要有必要的人力与物力的支持，“对于基层政府而言，基层政府的财力困难，权力弱化，部分基层政权成为所谓的‘悬浮型’政权”^[51]。而面对资源约束的困境时，基层政府缺少必要的资源支撑，完成任务的可能性也就大打折扣。

3.评估主体的局限性

现行绩效评估的评价主体多为上级政府。尽管政府外部主体设计了多种评价机制和评价模式，但是毫无疑问，上级政府的评价约束和控制了下级官员的职位晋升和财政分配，上级政府仍是最为重要的评价主体。

4.指标设计的不合理性

面对公众不断增长的需求，上级政府也往往提出一些过高的要求目标。在现实过程中，问题的解决依赖于体制的优化、法制的改善、经济的发展、技术的进步等外部环境的因素。尽管上级对绩效的要求，对于基层政府而言往往是超出自身能力，由于缺少相应的沟通机制，加之经费、考核完全掌握在上级政府手中，即使目标设置本身不科学，下级政府也是敢怒不敢言。政府的层层加压带来的是基层官员的层层抵制。在这种情况下，即使参与各方主体拥有合作的动机和意愿，也无法转化为实际行动。

（三）食品安全绩效评估的执行困境

1.选择性执行

在资源的约束和既有体制的制约下，要保证同时实现这些标准既不可能也不现实。绩效考评的一个不足就是只重视结果而非过程。这种管理模式在应用于经济发展等能够用行政发包程度高、同时横向竞争比较高的领域，地方政府拥有较大的积极性去实现相应目标。但是由于食品安全政策无法在官员晋升中产生较大影响，地方政府也就缺少足够的动力来执行相应的政策。对于类似的政策，往往更加依赖于规则的完善与有效执行，但是这一模式对自由裁量权的追求却冲击了这种稳定程度。对于地方政府而言，如何将指标分类并且选择便成为地方政府的基本思考。地方政府将这些目标大体上分为三类：其一，基本指标，是指那些要求完成但是没有硬性要求的指标；其二，道德指标，是指那些诸如忠诚、信仰等价值指标；其三，硬指标，是指那些必须完成的指标，这些指标往往对于官员的职位、晋升有重要影响。在绩效考核中，达到前两个指标是获取晋升的必要条件而非充分条件，对于地方政府而言，要想获取更大程度的晋升，则必须要在一些特殊指标上满足相关的要求，如果无法达到相关要求，甚至可能会触发相应的一票否决制，这些项目一般包括经济发展、计划生育、社会稳定等指标。因此，对于地方政府而言，在执行目标时就需要一些安排，如果在一些基本指标上不达标，并不一定会受到指责或制裁。但是如果在硬指标上不达标则可能影响个人的晋升，如果因为硬指标不达标有可能导致转岗或者降级，影响个人的收入和奖励，也直接影响了今后的晋升机会，所以对于地方政府而言硬指标是至关重要的。

2.虚假配合

中央不断增加压力背后反映的是中央政府无法充分确保能够调动基层按照上层的命令行事。由于政策目标往往包含着多个相互冲突的多个目标，而且政策目标损害了政策对象的利益，这个时候地方政府也就缺少了协同的动力。

对评估客体而言，如何在评估过程中提供对自己更加有利的数据成为重要的行为目标。当评估客体自身的公共价值信仰不够坚定时，往往出现拒绝提供真实数据的情况，甚至利用各种途径来干扰评估过程，那么评估结果的公正性也就大打折扣。尽管有一些检查活动来推动评估，但是上级也难免陷入各种被加工过的信息之中，并且根据这些错误的信息作出错误的决策。上级政府的检查有时只是检查基层的汇报结果，即使是深入基层进行实地调查，但是检查之前地方政府已经层层动员，在检查过程中也由当地官员陪同，检查的对象、内容已经被提前安排，检查过程已经安排周到细致。在这种精心安排之下，上级官员往往很难发现问题，检查结论也就符合基层官员的设计。

随着食品安全监管的重要性越来越强，并且已经与官员的考核、晋升挂钩，这使得地方政府官员有意愿推动食品安全治理。但是食品安全监管的成本巨大，在信息不对称的情况下弄虚作假显得更容易。在政府主导的模式下，由于地方官员拥有统计数据上的信息优势，并可能缺少独立的监督机制，地方官员拥有通过数字造假的冲动。当官员的考评压力增大时，地方政府数字造假的可能性就增大。“将官员晋升与绩效指标相挂钩的干部考核制度的确造成了反向激励，使官员倾向于在数字上造假。”^[52]

3.评估失灵

面对着不断强化的监管要求，基层官员的服务意愿受到一定的冲击，部分官员将工作的重点放在撰写文件来应付检查，并不是真正考虑如何真正解决相关问题。绩效评估强化了官员对数字的承诺，却诱导官员将数字这一软指标变成了硬指标，其行为脱离了公众的真实需求，也大大背离了元政策层的期望。问责制同绩效评估制度的相互绑架，量化的问责最终也只能处理个别的责任人，特别是对于一些与经济发展无关的部门就更无法通过数字来考察官员，官员工作成绩无法量化，晋升标准不明晰。这既无法从根本上发现问题的真相，也无法从制度上解决相关问题。

在地方层面，对上级表现为采用体制外的方式取悦或者应对上级部门的命令和检查。为了应对上级之命令和检查，下级政府往往选择将各种事项进行先后排序，选择那些执行成本较低、见效快的政策。而对那些成本高、难度大的事项，地方政府的策略则是相互观望、抱团取暖，底线则是不发生群体性事件，对待其他部门的合作要求采取“不挑头、不掉队”的策略，都希望能够“搭便车”，食品安全在多种目标博弈后就被纳入了“嘴上重要、手中次要、忙时不要”的领域。由于食品安全问题难以在官员中产生较大的激励作用，这也是追求“集中力量干大事”的“行政发包制”的软肋。而运行到一定阶段，官员的主要目标集中于“大事不出，中事不多，小事不断”的被动监管状态。

政府绩效评估在中国的广泛推广有其客观性，面对传统评估模式体现出的诸多弊端与不足，尽管绩效评估制度的内生性偏差和环境性偏差影响了这一制度本身的适用性，推广绩效评估仍成为中央政府的有效选择。对于上级政府而言，绩效评估成为有效引导、规范和评价下级政府行为的利器，而对于下级政府而言，绩效评估系统提供了一个相对更为客观和规范的评价机制，形成了强大的激励作用。

食品安全监管的绩效评估

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