食品安全监管中的运动式管理策略

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：运动式监管成为一种必然的选择，并演化为中国国家治理中的重要技术性手段。并且县级政府之间的竞争也导致食品安全监管政策的区域间协作变得几乎不可能，在食品安全问题没有边界的情况下，极不利于食品安全监管工作的展开。在食品安全治理过程中，由于食品生产经营者主观或者客观上的原因、监督能力的限制、监督技术的限制等原因，食品问题不可能保证百分之百的监管。

（一）运动式监管的意义

当既有的合作机制失灵时，政策执行会出现偏差。运动式监管成为一种必然的选择，并演化为中国国家治理中的重要技术性手段。在地方政府政策执行中，能够对其行为起到激励作用的制度分为政治激励与经济激励两种，并且正是这两种激励制度的错位导致了政策执行的变异。所谓的政治激励是指官员晋升制度和作为官员晋升主要依据的绩效考核制度。政府官员的晋升凭借的是上级政府对下级政府辖区内经济发展状况的相对成绩，即与其他同级政府相比成绩优者胜，这催生了一种“锦标赛”式的官员晋升模式。而官员晋升依据的成绩则主要是国内生产总值的数字化指标，在对地方政府的绩效考核中，与经济发展不直接相关的政策所占的分值较低，并且食品安全等绩效考核的结果也并没有被充分运用，食品安全的“一票否决制”在地方范围内没有得到有效实施，环境保护政绩的好坏难以真正影响县级官员的政治仕途。以经济发展为核心的竞赛式的官员晋升制度使得县级政府不仅具有了明确的经济利益，而经济利益又在体制内部转化成了政治利益，由此为县级政府官员发展经济提供了巨大的激励，而对食品安全保护政策却没有严格执行的动力。并且县级政府之间的竞争也导致食品安全监管政策的区域间协作变得几乎不可能，在食品安全问题没有边界的情况下，极不利于食品安全监管工作的展开。

对县级政府行为起到激励作用的另外一种制度则是财政制度，1994年分税制之后，中国表现出“政治与行政集权，经济分权”的特征，使得地方政府成为独立的利益主体，从而也产生了追逐自身利益的冲动。加之在省级以下地方政府中，对财政的收支并没有作出明确规定，导致其也采取中央与地方相似的划分方式。地方政府也效仿中央政府将财权上移而事权下放，因此省、市级政府都利用各自的权力提高财政集中度。这就导致在中央政府不断聚集财政收入的同时，省、市级政府也在不断加大财政集中程度，而县级政府由于自身权力不足而使得自身财政压力沉重。在这种情况下形成了“财权上收”与“事权下移”的局面，县级财政严重吃紧。县级政府发展经济的热情极度高涨，致力于招商引资，有时甚至是以牺牲环境为代价来实现经济增长。

激励性制度设计的初衷在于激发县级政府的某些行为，并且其在促进经济增长方面的确发挥了巨大的作用。然而与此激励性制度相配套实施的应该是有效的约束性制度，以便为县级政府行为设置一定的边界。对县级政府官员的约束性制度一般包括监督制度、问责制度与司法制度。但就现实来看，约束性制度并未发生有效作用。有效的监督能够防止政府行为的越界，但在对县级政府行为的监督制度安排上，来自上级政府、县级人大以及司法系统的权力性监督会因为监督主体与监督对象之间复杂的权力及利益关系而失去了效用。社会公众在理论上通常被认为是监督政府的最佳主体，因为政府在本质上就应该是对社会负责的。但在中国，在“政治上位的政治与行政一体化”的行政体制下，实际上依然实施着一种政府主导的国家管理形式，导致社会力量难以发挥作用。社会公众缺乏有效的环境保护意愿表达渠道，在政府信息公开制度不健全的情况下难以获取真实的环境信息，而环保组织的力量又过于薄弱，无法起到有效的监督作用。

另外一种约束性制度则是问责制度，是针对地方政府食品安全行为中出现问题后的纠偏与惩戒制度。但是当前却存在着政府问责责任不明的问题，导致出现问题不知该向谁问责，一般会选择对企业进行处罚了事。并且即使启动了行政问责也通常是由于问责力度较弱而难以起到威慑作用。在行政问责中通常是出现重大事故才会启动，被问责的官员也大多是基层部门的官员，却很少问责到上级政府官员。司法制度应该是完善食品安全政策执行机制的重要手段，但目前却存在着地方政府干涉司法部门的现象，再加上食品安全案件本身具有的难以取证等特征，使得司法部门不愿意受理食品安全案件，相关问题只能通过行政手段解决。这就难以避免地方政府为了发展经济而故意忽视食品安全监管的现象。

在食品安全治理过程中，由于食品生产经营者主观或者客观上的原因、监督能力的限制、监督技术的限制等原因，食品问题不可能保证百分之百的监管。而在运动式监管过程中往往由领导出面，通过一系列的会议、动员、检查、汇报、督促、评比等活动调动相关部门的积极性。在一定时间内集中行政资源从重、从快、从严地推动食品安全政策的快速推动。这种运动式监管充分体现出了社会主义集中力量办大事的优越性，在食品安全监管中经常被使用，而且取得了一定的效果。比如在2010年，以国家食品药品监督管理局名义开展的专项行动主要有餐饮服务食品安全整顿、针对学校食堂餐饮服务食品安全专项整顿、开展建筑工地食堂餐饮服务食品安全专项整顿、重大活动餐饮服务食品安全监管等活动，^[43]活动内容基本覆盖涉及食品安全的高危行业和高危领域。针对专项领域的运动式协同治理每年都会出现，又如在2011年，国务院在全国范围内陆续组织开展了严厉打击食品非法添加和滥用食品添加剂、“瘦肉精”和“地沟油”专项整治，以及乳制品、食用油、肉类、酒类、保健食品等重点品种综合治理。^[44]

（二）运动式监管的基本特征

1.部门合作性

采用运动式监管的基本目标是通过调动部门间合作关系来实现预期目标，而且各个部门也只有通过密切合作才能顺利完成任务。对于基层政府而言，在日常执法过程中，工商、质检、畜牧、商务、农业及卫生等部门各有各的标准，甚至连执法文书都不同，执法过程中的困难可想而知。运动式监管提供了部门之间的沟通机会，为部门间的合作搭建了桥梁。“这种协作发生在官僚组织内部的集体行动，即政权系统内部打破制度、常规或者专业界限而进行的生产性协作。”^[45]

2.运动式监管的目的在于执行过程中的纠偏

这是一种任务导向型的管理模式，根据一定的目标要求，打破既有的科层体制，调整既有的主体及其相关关系来形成一种新的关系模式。国家通过相应的检查等工作来实现纠偏活动，“不断灵活规范中央—地方关系的边界，协调和引导官僚行为，使得现有体制在不断调节与波动中走下去”^[46]。

3.运动式监管的低成本

运动式监管成本较低，食品监管中的很多问题都是由于法律、体制的不健全所导致的，但是法律和体制的调整不是一蹴而就的，法律和机制的调整涉及部门多、难度大、时间长。因此，运动式监管可以在短期内取得立竿见影的效果。当然，这种效果本身并没有从根本上解决问题，最终会影响部门协同的效果。运动式监管的启动由上级政府或者中央政府决定，至于有哪些部门能够参与到运动式监管的过程中来，则取决于任务要求，期间过程要耗费更多的资源。而很多时候运动式监管能够用最小的成本满足公众的期望，同时也能够部分掩盖体制内部的缺陷与不足。

4.运动式监管有效性

运动式监管是一个资源整合与分配的过程。运动式监管过程中往往先暂时搁置其他问题，通过自上而下军事化动员的方式调动所有资源推动目标的实现。在运动式监管的过程中，往往主要领导负责，有限的人力会停下手头的工作被充实到执法前线，形成了强大的震慑力。各个部门会倾力配合，包括财务等相关部门也会支持配合相关工作。由于短时间内相关部门集中相关资源，的确能够取得良好效果，提升了治理的效率。同时运动式监管成本较低，集中体现了社会主义制度的优越性。而一旦任务结束，运动式监管结构通常会解散，其治理机构也会消失。

（三）运动式监管的弊端

1.纠偏机制表现为政治权力对行政权力的干预

在运动式监管的过程中，行政领域因为不断受到侵蚀，行政组织权威和结构的运行原则被打破。政治权威往往凌驾于技术、知识和事实之上，行政机构不得不暂时放弃本部门目标，常态化的制度、结构、权威及其合理性往往被打破。“运行机制上依托执政党在革命年代获取的强大政治合法性，以政治上的意识形态宣传和行政上的组织网络化渗透，调动或集中各种社会资源达成治理目的。”^[47]非常态化的运作模式反而加剧了行政领域伪协同的意愿，运动式监管的频繁出现，正好说明了高度分化的科层结构对中国政策执行的影响极大。而运动的短暂性、高成本也使其不可能持久和全面展开。^[48]

2.运动式监管催生形式主义

运动式开始的时候，监管部门充分利用各种资源和渠道进行宣传，但是由于这种运动本身需要耗费大量的成本和精力，缺少制度化保证的运动式监管往往难以持续，而运动式监管弱化的时候，一些非法的食品生产活动往往死灰复燃。运动式监管的频繁使用本身反映出整治效果的低效，无法通过制度化的长效机制来保障效果的长效。在具体的操作过程中，往往借助行政系统来尽可能调动社会资源，表现为宏大的规模和这一模式有效打破了僵化体制的束缚。但是在具体操作过程中，运动式监管需要大量的成本，这也就决定了政府活动本身难以持续。在运动式监管的过程中，上级一般将运动式监管过程中的成绩作为官员考核与升迁的重要依据。在运动式监管面前，政府官员的其他事务的重要性降低，甚至被搁置。在运动式监管过程中，上级政府的目标变得单一而且明确，官员考核变得简单而有效，所以在运动式监管过程中，下级政府也出现了“比、学、赶、帮、超”的高涨热情。所谓“上有所好，下必甚焉”，而为了满足上级的偏好，下级的浮夸和隐瞒之风的积极性也就被充分激发出来。

在基层调研时，也能感受到这种运动式监管模式给基层公务员带来的诸多困惑，地方官员普遍感到类似工作的形式化。那么为何地方政府和基层官员都感到这些工作可能不会取得群众满意的效果，但是依然投入大量的时间和精力去继续推行相关工作？这种现象的根源在于运动式监管的运行依据并不是社会公众的满意度，而是在上级检查和下级应对之间寻求契合，围绕这种契合的核心是上级政府衡量指标的达成而非基层民众的满足。

3.运动式监管不利于法理权威的形成

在中国，在不断检查与评价过程中，个人的魅力不断提升，但法理权威的培养却被忽略。运动式监管所带来的竞争性效果持续性有限，运动式监管也为地方政府官员的竞争提供了一个良好的平台，但运动式监管往往是一次性的活动，发生在特定的时间和特定的背景之下。如果竞赛的目标无法得到实现，那么竞赛的效果也就大大削弱。

政府主导状态下的上下级是控制与被控制的关系，下级在与上级的关系中处于高义务低权利的状态，这种状态抑制了下层政府与上层政府之间的互动。为了应对上级之命令和检查，下级政府往往选择将各种事项进行先后排序，选择那些执行成本较低、见效快的政策。而对那些成本高、难度大的事项，地方政府的策略则是相互观望、抱团取暖。在地方层面，对上级表现为采用体制外的方式取悦或者应对上级部门的命令和检查，最低要求则是不发生群体性事件，食品安全在多种目标博弈后就被纳入了“嘴上重要、手中次要、忙时不要”的领域。

4.运动式监管的反复性

运动式监管依然是政府机构最为依赖的一种形式。在改革开放之前，运动式监管大多用于意识形态的灌输与教化，而改革开放之后，运动式监管则被拓展到了诸如食品安全等多种政治和社会领域。中央政府的决策能力是有限的，但是这并不意味着地方各级政府拥有相应的能力，并不意味着能够将相应职能分解和下放到地方政府。地方政府在决策动机、决策信息、决策能力与决策结构等方面的限制，使得地方政府相比中央政府而言缺少处理相关问题的能力，其结果会导致宏观政策协同的失灵，最后形成权力再度集中的压力。

食品安全监管中的运动式管理策略

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