食品安全监管：问责机制优化

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：在这种情形下，与食品安全相关的部门压力较大，各部门为了避免被问责能够紧密协调、共同应对食品安全问题。如《中华人民共和国食品安全法》中规定，要对食品安全监管机构的直接主管及其他责任人员进行记大过、降级、撤职或者开除等处分，还包括主要负责人引咎辞职等规定。

食品安全政策属于一种跨部门政策，涉及的具体部门比较多，每个部门都有相对独立的职责和功能，但这种独立又都不是完全的，各个部门之间相互影响、相互制约，其职能的实现需要其他部门的支持与配合。对食品安全政策的整体效果进行问责尽管有利于考察政策的总体效果，反映政府的整体绩效。但是这种考察本身由于忽略每个具体部门政策产出的具体特点，因而不利于考察整体政策中各个部门的行为，更无法理解跨部门政策问责的内在逻辑困境与现实操作困难。

（一）跨部门问责的意义

1.跨部门问责有利于明确部门间责任

监管部门越多，监管边界模糊地带就越多，既存在重复监管，又存在监管盲点，难以做到无缝衔接，监管责任难以落实。而跨部门问责是一种压力机制，当多元主体无法明确相关责任时，转而通过层层下放指标要求地方政府来完成上级政府期望的目标。同时，下层政府为了能够在竞争的对手中胜出，还有意无意增加目标，甚至达到无法完成的地步，进一步提升了基层政府完成上级目标的压力。问责机制背后其实是压力的转移而并非压力的化解，通过问责制来不断强化对相关部门的压力，进而谋求相关部门的整体配合，进而建立高效的监管模式和灵活的监管体制，不断适应快速变化的食品安全监管环境，推动食品安全问题的有效解决。

2.跨部门问责有利于推动各部门通力合作

当既有体制无法有效明确部门间关系时，问责成为一种重要的补偿机制，能够调动不同部门之间的合作动力。问责是一种公共参与机制，上级政府、公众等外部群体可以根据相关的信息来评价政府工作的效果。在这种情形下，与食品安全相关的部门压力较大，各部门为了避免被问责能够紧密协调、共同应对食品安全问题。

3.跨部门问责有利于落实和下放责任

问责机制相当于上级政府人为设定一定目标，将责任分解和下放到下级政府，并且要求下级政府能够更好地提供公共服务。上级政府确定相对明确的政策目标，通过树立整体目标来获取公众的心理认同与政治支持。同时，将具体的政策执行交给具体政策执行层，元政策层避免与公众的切身利益产生直接关系，也就有效避免了与公众的直接对立和直接冲突。通过分散责任来避免与公众的直接利益冲突，通过对执政风险有效的分解和下放，进而降低自身承担的政治风险。当然，这种政治风险的分解和下放是有一定前提的，也是有一定范围和限度的。中央政策本身需要符合基本的合理性与正当性。可以说，行政问责本身依赖于正式和规范的问责方法、问责程序和问责标准。因而问责方法本身能够比较客观地反映决策过程的真实情况，从而客观公正地评价其结果。

（二）跨部门行政问责的困境

1.明确具体责任的困难

问责制的前提是明确相关部门和人员的责任，但这一前提往往受到很多因素的制约，跨部门政策问责更是如此。在食品监管的相当长的一段时期内，各个部门之间职能相互交叉。郑州曾经出现过市、县两级机构共同监管馒头的案例，这种监管中的问题是监管体制本身的困境，而问责主体无法改变这种多重监管模式，有时候由于无法有效确认食品安全问题的源头，责任划分也就相对困难。比如婴幼儿米粉重金属镉超标的事件，表面上是生产企业或是流动企业的问题，但是根源在于大米原料出现了问题，而大米原料出现问题可能是由环境污染所导致的。在病死猪肉、瘦肉精、三聚氰胺的事件中我们同样可以看到如是的解释。如此复杂过程的背后，如何追究责任成为一个很复杂的问题。

食品安全生产过程中的全产业链特征催生了监管多部门化，而监管过程中的多部门化特征又使得上级政府明确界定具体相关监管部门及其工作人员在食品安全事件中的责任非常困难。责任的依赖于相关部门的责任十分明确，并且借助于完整的食品安全追溯的技术系统，而这些条件在现有的阶段实现的难度较大。

2.问责规定较为模糊

我国食品安全监管问责法律体系中缺少对食品安全监管部门问责方法和问责形式的系统规定，相关规定往往分散于不同的法律之中。这些规定过于模糊，问责启动的标准并不统一，缺乏可操作性的规定。如《中华人民共和国食品安全法》中规定，要对食品安全监管机构的直接主管及其他责任人员进行记大过、降级、撤职或者开除等处分，还包括主要负责人引咎辞职等规定。^[41]但是诸如“重大事故”“主要负责人”等规定都缺少具体可执行标准，具体执行环节往往困难重重，问责效果也就大打折扣。

3.问责效果有限

由于很难划分多部门合作过程中的某个执行部门的工作效果如何，只能想当然地以过程来评价结果。当问责的信息不对称时，选择性问责的可能性是存在的。这种信息不对称存在于问责主体和问责客体双方之间：一方面，问责客体为了避免或减少责任。有可能故意隐瞒事实发展的真相，夸大成绩、掩盖失误，这时候行政问责往往容易得出有失全面和公正的结论；另一方面，问责主体由于多方面的考虑，往往也不会透露问责的具体标准和具体程序，进而无法获取问责客体的信任。在诸多地方问责实践过程中，存在是否被新闻媒体曝光成为是否问责的标准的现象，这也从另一个侧面反映出了问责本身的尴尬和无奈。

（三）跨部门问责的基本思路

1.明确地方政府负总责

1982年颁布的《中华人民共和国食品安全法（试行）》和1995年发布的《中华人民共和国食品卫生法》初步明确县级地方政府卫生行政部门负责本地区的食品卫生监督工作，但尚未明确规定县级地方政府承担食品安全监管工作。最早在行政工作中提出“地方政府负总责”的是在国务院1991年颁布的《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，此后“地方政府负总责”的适用范围逐渐扩展到其他领域。^[42]在食品安全监管过程中，2004年9月国务院发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》正式提出“地方各级人民政府对当地食品安全负总责”。此后，地方政府在食品安全监管中的责任就一直被明确强调，如2007年7月国务院颁布的《关于加强食品等产品质量安全监督管理的特别规定》、2009年2月颁布的《中华人民共和国食品安全法》中均规定了县级地方人民政府的责任。

地方政府负总责的原因在于：一方面，可以降低对中央政府的关注度，分散中央政府的政策风险；另一方面，地方政府为了完成上级的目标不得不切实履行相关责任，也为地方政府的相互推诿减少了空间。同时，各个地方差异很大，也会给地方政府提供一定的空间。中央政府往往出台相应的指导性意见，至于如何将这种指导性意见落实到实处，中央政府本身并没有特别具体的规定，只要地方政府能够与公众达成一定的平衡，中央政府也就不会明显或者主动干预，而地方政府也就获取了治理的空间。

2.强调对结果问责

以《中华人民共和国食品安全法》为例，这部法律更多强调对市场主体违法后的责任追究，问责多为结果问责，而缺少事前和事中问责。《中华人民共和国食品安全法》第95条规定：“本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。”问责制在确定总目标的前提下，自上而下层层分解目标、逐级落实责任，以目标实现作为最终的考量标准。但是在实现目标的具体过程、途径、方法和手段上，上一级组织不会过多干预。结果问责由于事件已经结束，可以相对比较客观、全面地对政策的制定过程和执行过程进行评估，指陈利弊和优劣，并且根据时间间隔的长短分析政策对政治生活、经济生活、社会生活和自然环境所产生的影响，评价政策产生的预期设想对环境的改进程度。结果评估时政策评估过程有机组成部分，是对政策运行过程进行全方位评估的一种方式，对政策重新决策具有非常重要的指导意义。结果评估由于其获取的信息更具完整性，所处阶段更具独立性，因而其评估结论也更具客观性和科学性。

事实上，由于问责的权力掌握在地方政府手中，除非食品安全事件比较重大并引发上级政府关注后，问责才容易启动。一旦出现重大食品安全事件，公众关注度迅速提升，甚至情绪激动。一旦问责程序启动，往往会带给公众一种事态已经得到有效控制的印象。因此，政府快速启动问责程序往往体现高层政府的态度，更能够安抚民心，将公众的关注的重点引导到事件的处理上。但这种问责关注的重点停留于领导者的个人责任而忽视了体制问题，问责最终流于形式，成为“马后炮式”监管。

3.责任与权力的分离

问责制强化了地方政府的责任，而忽略了责任的划分。责任的划分包括中央与地方之间的纵向责任划分，也包括部门与部门间、地方与地方间的横向责任划分。比如在2004年的“阜阳劣质奶粉事件”中，问题奶粉并非产自阜阳，但是阜阳市市长受行政记大过处分，分管工商的副市长受党内警告处分。客观而言，在食品安全监管中，包括政府、企业在内的各方主体所承担的都是一种有限责任，这种有限责任并不能够简单地以大小、主次、权重一概论之，需要依据具体情况判定。所谓“政府负总责”，并不是说政府要把所有的责任都揽过来，这样既不客观，也容易使政府工作陷入被动。完善食品安全责任体系，就是要梳理清楚各方应该承担的有限责任和具体责任。从现实来看，地方政府距离当地公众更近，更加了解和熟悉当地情况，也更加便于管理，因此由他们来负责是合适的。尽管地方政府本身并不是政策的制定者，但是来自科层制内部的层级压力和行政问责主体本身的行政权力赋予了问责主体获取信息的快捷性和准确性，他们可以通过相关渠道获取政策制定和政策执行过程中的第一手信息，进而也就可以开展有针对性的问责。同时，问责制从本质上也是通过建立一个目标体系来衡量和判断下级政府政策执行效果的优劣，并且根据执行的效果来对相关人员进行奖惩。这些目标在实践中为下级政府设置了遵守或者追逐的目标，只要照章办事就万事大吉，其结果是下级政府未必有动力去超越这些目标，从长远来看，反而失去了创新的意愿和能力。上级将责任下压并不必然带来下级的服从，反而受到下级的抵制，下级会认为“上级解决不了的问题就压给下级，我下级有办法吗？”当责权关系不够明确时，不出事成为基层政府的目标，执行前极力回避，执行过程中“撒胡椒面”，但求面面俱到，一旦出现问题则极力掩饰，通过种种途径逃避责任。行政系统内部各个主体都是一个系统的有机组成部分，上级不能单纯使用压力来要求下级，不能够单纯从形式上说每个主体都参与到政策协同过程中，更多需要从结果上强调主体之间的实际协同关系和协同效果。应该充分调动每个参与主体的积极性，保证每个参与主体各司其职、各负其责。

总之，源于食品安全涉及的产业链很长，一方面食品监管职责相互交织，另一方面又存在大量监管空白。面临如此复杂的监管局面，很难将责任明确落实到某个部门或者某个个人，长期的部门分割又造成了监管困难，整体监管职能低下。既有的问责模式并没有触及体制问题，也就无法从根本上解决食品安全问题，但是问责的确改变了地方官员的生态环境，迫使官员改变行为逻辑和行为模式，客观上对于实现食品监管的上下协调、左右整合与内外合作的共治局面起到了良好的推动作用。

食品安全监管：问责机制优化

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