食品安全机构整合：优化工作效率的关键

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：机构整合模式也是一种重要途径，当协调机构无法实现有效协调时，推动机构的整合成为一种可以替代的选择。进而减少部门数量，有效整合相关人员，明确相关责任，提升工作效率。破解这一问题最为根本的解决路径是根据食品安全的自然属性合并相关机构，推动大部制改革。我国数次机构改革的核心也就是通过合并同类项的形式来实现部门的整合。

机构整合模式也是一种重要途径，当协调机构无法实现有效协调时，推动机构的整合成为一种可以替代的选择。这种改革往往以大部制的形式体现出来，而且在地方层面和中央层面都有相应的尝试。

（一）地方层面的大部制尝试

在中央层面的改革之前，地方政府也会通过多种形式的改革来推动食品安全问题的有效解决。“许多中央政策促使地方政府主动进行政策创新，这是中国政策制定过程的显著特征。”^[40]在食品安全方面，地方政府也有不少尝试，典型的如2009年广东顺德和陕西渭南食品药品监管体制的改革。在改革过程中一些地方基于当地政经现状的差异，参考“大部门”模式，并结合自身条件，通过“合并同类项”的方式将与食品安全政策相关的工作性质相近、工作职能相关的部门整合成若干个大部门。进而减少部门数量，有效整合相关人员，明确相关责任，提升工作效率。

但是这些地方政府率先推动的改革在中央政府认可之前往往无法取得大规模推广。首先，地方政府的横向改革却带来了纵向的不通畅，由于上级政府未进行机构调整，那么地方政府的改革之后往往出现“一个儿子，几个老子”的局面，使得地方政府自下而上的协同模式遇到了困境。地方政府的改革在减少机构、降低横向协同成本的同时，却大大增加了纵向协同成本，造成纵向协同不畅和运作不畅，往往出现了“下改上不改、改了也白改”的结果。一些地方政府的协同改革往往回到了原点，最后呈现出“上下对口，左右对齐”的结果。其次，地方政府主持的改革往往有一些禁区，比如干部能进不能出，能上不能下成为一些地方政府机构改革的底线。机构调整过程中并未发生裁员的行为，用于人员方面的行政管理的费用和成本也就无法缩减，行政效能也就难以取得实质性提升。最后，不同地方政府对待食品安全的态度差异影响了地方改革动力。以食品流入地和食品流出地地方政府的态度为例，很多食品流出地处于大城市周边或者不发达的中西部地区，食品生产行业占当地产业比重较高，一旦采取过于严厉的政策易引发输入地公众恐慌，因而食品输出地也缺乏食品安全监管，特别是外销食品安全监管的动力，也很难推动相关改革。这些地方改革的动力往往较小，也就谈不上做出实质性的改革举措。当地方层面的大部制改革举步维艰时，元政策层的改革也就呼之欲出了。

（二）中央层面的推动

食品安全的多头监管导致监管体制复杂、领导与责任空白、职责模糊，多部门监管过程中制约难，配合更难。监管的部门越多，部门之间的模糊地带就越多，重复监管和监管盲点并存，很难做到无缝对接，责任追究难以落实。以食品准入为例，除企业登记由工商部门负责外，食品加工企业的市场准入由质检部门负责，有机食品由环保总局有机食品发展总局负责，绿色食品由农业部下属的中国绿色食品发展中心负责认证和最终审批。多个部门都负责的结果是无部门负责，无论是三聚氰胺事件还是瘦肉精事件，都凸显了多部门监管的困境。食品安全治理是一个涉及多个主体的监管活动，不同部门之间隶属关系复杂，在成本与收益之间的不对等的背景下，政策协同问题是政府的问题，也仅仅是停留在字面或者口头上，很难落实到实处。部门的决策行为往往基于本部门和本区域的压力和局部利益，各个部门往往各自为政，合作理念匮乏，基于政策协同视角下的政策协同成为盲点。由于制定过程本身缺少足够的沟通与协调，在实际的执行过程中必然会出现碎片化的格局，最终不利于食品安全的整体性治理。

破解这一问题最为根本的解决路径是根据食品安全的自然属性合并相关机构，推动大部制改革。我国数次机构改革的核心也就是通过合并同类项的形式来实现部门的整合。通过探索实行职能有机统一的大部门体制，有效解决政府长期存在的诸如机构重叠、职能交叉、权责分离、政出多门的问题，实现政府部门的大部制、宽职能、少机构。大部制改革通过内部化的形式来解决相关问题，实现监管成本的降低，提升协同的效果，减少行政层级，解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。

改革开放后，我国多次调整食品安全相关部门的整合，2013年，我国再次推动食品安全监管机构的重组。2013年3月，国家食品药品监督管理总局成立，设司局17个，编制300余人。各地方机构改革大体遵循“6、9、12”的原则，6月底实现省级机构的组建，9月底地方市级机构组建完毕，到2013年12月底，县一级食药监系统组建完毕。中央政府采用“公开目标”的形式来有效推动监管，采用倒逼的模式明确下级的态度，敦促下级按照中央的目标及时跟进。

在中央与地方关系层面，2011年10月10日，国务院办公厅第48号文明确规定，取消工商、质检省级以下垂直管理，改为地方政府分级管理。中央政府的改革也带动了地方政府的改革，而一些地方政府在推动食品安全改革方面迈的步子更大，很多地方政府谋求通过更大的措施带来新突破。典型的如浙江2013年年底的改革方案中，将食品药品监管、工商行政监管部门的职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质检部门的食品案监管职责。也就是说，浙江省除了在省级仍然保留工商局、质监局之外，在市县一级都是二局合一的市场局模式。天津等地探索三局合一模式。2014年7月，天津市将工商、质检和食药监部门整合为天津市市场和质量监督管理委员会，实现了三局合一。湖北、安徽、江苏、上海、山东等多个地方也在进行着类似整合的尝试。这种整合模式避免了食品安全监管的重复投入，也规避了工商、质检等部门在人员划转过程中的难题。而这种模式一旦试验成功，未来可能会在全国范围内普遍推开，工商、质检、食药可能归于统一。

当然，大部制并非万能膏药，食品安全监管部门的合并并不具备普遍性。那些建议食品安全机构合并的政策建议尚未摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的思路，以为合并就能解决所有问题的想法也仅仅是停留在表面。公共产品和服务的类型多种多样，它们所需要的组织规模大小也不同，要想建立一个适合所有服务的组织模式是不合实际的。同时，对于过大规模的组织而言，内部的协调也会成为重要问题。多部门合并之后，人员和技术整合并不到位，扯皮的问题无法得到根本解决，部门内部的协同仍会成为今后改革的关键。

总之，结构性协同更多依赖于组织结构的变革以及组织关系的调整来推动部门间的有效合作。结构性变革是推动政策协同的重要策略，但是目标能否达到却取决于多种相关工具的有效配合。在相关路径之中，改变正式的组织结构相对比较容易，但组织结构背后的观念、行为的调整则是比较困难的事情，忽略制度背后的文化心理则无法有效推动多部门的合作。因而应采用一些基于中国国情的具有中国特色的功能性的协同方式来打破既有的结构，冲击各种正式结构所依赖的各种运行习惯和社会心理，打破体制背后的运作根基，进而推动协同的有效运行。

食品安全机构整合：优化工作效率的关键

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