部门协调模式：优化组织合作与食品安全监管

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：部门协调模式主要是指依托于既有的组织结构，通过建立协调部门的形式来推动部门之间的有效合作。卫生部作为综合协调部门的合法性地位受到质疑，从而导致了卫生部对食品安全涉及的中央政府其他部门的协调职能，只能得到有限的发挥甚至难以发挥。食药监局作为一个独立部门负责监管工作，同时承担着食品安全监管的协调工作。

部门协调模式主要是指依托于既有的组织结构，通过建立协调部门的形式来推动部门之间的有效合作。根据协调机构的组织模式，可以分为部门主导的部级协调模式、部级会议模式以及国务院主导的部级协调模式等几种路径。

（一）部门主导的部级协调模式

1.部门主导的部级协调模式的过程

卫生部门是最早负责食品卫生的部门，也一直承担部级之间的协调职责。早在1995年出台的《中华人民共和国食品卫生法》，就已经把食品卫生执法主体划归给卫生行政部门，从而在中央政府内部正式确立了以卫生部门为主导、其他相关部门协调配合的部际协调模式。这种模式在计划经济时代起到了一定作用，但是到了市场经济时期，这种模式的弊端逐步凸显。卫生部作为综合协调部门的合法性地位受到质疑，从而导致了卫生部对食品安全涉及的中央政府其他部门的协调职能，只能得到有限的发挥甚至难以发挥。该体制逐渐受到了食品安全领域的多部门分环节监管模式的挑战，卫生部门的地位逐步变得尴尬，寻求其他部门负责食品安全成为一种必然选择。

借鉴西方发达国家特别是美国食品安全监管部门综合化、集中化的模式，我国于2003年成立了国家食品药品监督管理局，负责食品、保健品、化妆品安全管理的组织协调等职责。食药监局作为一个独立部门负责监管工作，同时承担着食品安全监管的协调工作。食药监局的独立适应了食品安全监管专业化、独立化的要求，但食药监局的协调效果也受到了制约。首先，食药监局权力有限。食药监局既没有标准制定权，也没有实际监督权和执行权，使组织协调成为空话。^[37]其次，食药监局地位较低。由于食药监局级别为副部级，而我国食品安全涉及的部门多达八九个，在传统等级森严的科层体制下，副部级的食药监局很难协调其他几个拥有具体监管权和执行权正部级机构，无疑造成了“小马拉大车”的局面，食药监局也被戏称为“宣传局”“调研局”。最后，食药监局合法性不足。食药监局从成立到被重新并入卫生部经历过多次调整，但是并没有相关的组织法等法律进行确认，相关调整仅仅是通过“定机构、定职能、定编制”的三定方案被赋予了相应的监管职能，对监管职能的表述非常模糊、概括，实际执行过程带来诸多混乱。在这种情况下，食药监局的协调效果较差，其协调职能被严重边缘化，遇到问题不得不寻求更强势机构或更高级别的官员出面解决问题。

在食品安全监管过程中，我国曾经尝试由食品药品监督管理局来承担相应的职责，负责食品安全政策的整体协调工作。但是由于权力有限，最终无法有效实现其最初的制度安排。2008年，中央政府再次调整相关机构，将原卫生部卫生监督局调整为一个新司局——食品安全综合协调与卫生管理局，卫生部重新被确定为食品安全综合协调部门。但是卫生部门依然无法取得强势地位，不得不寻求更高级别的元政策层的解决途径。

2.部门主导的部级协调模式的评价

建立单一部门的监管体系涉及的因素较多，对现有体制的影响较大，且不能从根本上解决部门协同问题。因而在既有的体制下通过建立有效的协调机制，处理好不同部门、不同层级政府之间的关系成为优先政策选择。中央政府各职能部门所获得的协调职责的合法性来自两个方面：一是来自于法律法规的确认，例如《中华人民共和国食品安全法》规定“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责”；二是基于该部门在某一领域具有的专业性和技术性权威，例如财政部在制定国家预算方面的专业权威。虽然卫生部综合协调的地位得到了法律法规的确认，但是其在食品安全领域的专业地位却不断受到挑战，主要体现在：

其一，协调机构本身的法律依据不足。协调机构的设置往往是缺少法律规定的，其机构和职权配置的依据都不足。协调机构的权力来源于“定机构、定职能、定编制”的三定方案，本身缺少法定依据。卫生部门自身在食品检验等方面的专业优势逐步被质量监督部门等相关部门代替。卫生部门同时承担着医疗卫生监管方面的职责，由于医疗卫生监督本身大量牵扯并消耗了卫生部门的监管精力，加之各种职责的交叉和重叠进一步冲击了其他部门配合的积极性。协调权威不足以及其他部门的消极配合甚至冲突导致该体制严重弱化。

其二，协调机构的权威不足。协同过程意味着参与合作的不同部门分工协作，意味着参与协同的各个部门各尽其能，通过自身的权力动用不同的资源，以期达到公共的目标。不同部门在合作的过程中处于不同的位置上，由于其职能不同、能力差异，所以其重要性也不一样。在政策协同的过程中，有的部门处于主导地位，有的部门处于从属地位。这种作用的差异性与能力的不同，使得不同部门在政策协同过程中的地位、声望和影响力不同，而这种不同则影响着甚至在某种程度上决定着政策协同的质量。

尽管每一个部委都代表一个纵向的业务管理系统，但是部委可以分为“部”“委”“局”三个级别，尽管每个专业化的部门都希望能够获得“部”的地位，但是改革开放之后我国一直限制“部”数量的增长，这一方面可以控制政府规模，以谋求更好的协调能力。但是当政策目标高于任何一个单一部委，单一部委既不可能掌握相关信息，也不可能掌握所有的资源。组织中的各部门之间存在相互依赖关系，但是同级部门之间的地位依然是不均等的。组织之间的权力、资金、物质、信息的流动都有一定的方向。在这种情况下，如果该部门的存在和运行上依赖其他部门的程度越高，其地位就相对较低，地位低的政府部门要求地位高的部门予以配合往往难以实现。在中央层面，2008年公布的《中华人民共和国食品安全法》中，为了控制机构的数量，国家食品药品监督管理局被设置为副部级单位。尽管食药监局成立后做了大量工作，诸如组织实施“食品药品放心工程”、推动成立“食品安全委员会”等工作。但是在等级森严的科层管理体制下食药监局本身缺少权威，国家食药监局无法协调、监管平级和其他更高等级的部门，特别是与卫生部门的关系较为模糊。相关研究也证实了普通省和直辖市一级政府的影响力大小的排序：处于“强影响力”组的是财政和公安部门，处于“中等偏强影响力组”的是人事、税务、发展改革部门，处于“中等强度影响力组”的是城乡规划、教育、劳动保障、工商管理部门，处于“弱影响力组”的是卫生行政部门和其他。^[38]由此可见，尽管被赋予了相关职权，但期望弱影响力的卫生部门等食品相关部门去协调其他强势部门无疑是非常困难。

其三，协调机构权责不明。负责协调部门既然需要成为一个政策协同中的主导部门，也需要承担相应责任。由于食品安全政策的跨部门特征，部门之间难以区分相应责任，但是在具体政策实践中，责任的确定却非常困难。在食品安全的多部门监管时期，诸如地沟油的归属问题就引发部门之间的广泛争议。如工商部门认为自己只能查无证无照经营行为。小作坊对地沟油进行初加工，需要由质监部门发放生产许可证，因而质监部门作为“前置许可部门”，应当牵头查处小作坊。但质监部门则认为自己对于地沟油的管理没有职责，质监部门也不可能给地沟油炼制作坊发放食品生产或工业生产许可证。

（二）部级会议协调模式

部级联席会议的召开需要履行基本程序，一般由召集单位负责请示，在请示内容中说明会议的基本事项，包括会议名称、召集单位、成员单位、工作任务与规则等相关事项，经相关部门同意后报国务院审批。在部级联席会议中，若由国务院领导同志牵头，则名称中一般冠以“国务院”字样，否则则命名为“部际联席会议”。

部级会议的设立使任何部门协调事项都求助于该机构，客观上增加了部门间自主协调的惰性，在某些情况下，加固了部门间的藩篱。部级会议的设立同时也削弱了相关政策部门的责任意识，这些机构虽然可以通过内部监督各政策部门的责任落实，但是对于外部监督，部级会议就成为对相关政策部门责任追究一道屏障。

（三）国务院主导的部级协调模式

当部门主导模式难以为继时，国务院主导成为替代选择。国家最初尝试将协调功能安排在相关部委。2007年7月，国家成立国务院产品质量和食品安全领导小组，领导小组办公室设在质检总局，承担领导小组的日常工作。领导小组主要解决两个问题：“一是就监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，遇到交叉问题只能由一个部门负责，其他部门退出；二是就无人管理的盲区进行明确的分工，确定哪个部门负责哪些尚无人监管的盲区。”^[39]

2010年2月6日，国务院设立国务院食品安全委员会办公室（简称“国务院食品安全办”），国务院食品安全委员会被确定为副部级单位，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作，承担食品安全的协调工作。在国务院38个议事机构中，单独设置的单位仅有国务院食品安全委员会、中央编制委员会和国务院扶贫开发领导小组。通过提升级别、设置单独机构、明确相关职责的形式来推动食品安全政策协同的有效运行，食品安全委员会成为正式的跨部门协调议事机构，负责食品的安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。2013年3月10日，我国新组建国家食品药品监督管理总局，国务院食品安全委员会办公室被撤销。

各省基本参照了中央的模式，如广东省曾经在2004年设立广东食品安全委员会，但该机构2008年在机构改革过程中被撤销。2011年，广东省又重新设立食品安全委员会，由常务副省长担任委员会主任，五位副省长担任委员。这种类似委员会、领导小组的模式，对权力运作的空间进行重构，同时也有效打击到了一些伪协同网络，使得非正式的运作思路暴露在正式的规则面前而无所遁形，从而打破了非正式网络赖以存在的空间。

部门协调模式：优化组织合作与食品安全监管

相关推荐