政府主导的政策协同存在的不足点

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：总之，以政府为主导型政策协同过程中政府利用对资源拥有强力的控制，在短期内迅速整合和集中大量资源，权力不受民意等硬性约束。当然，比较以政府为主导型政策协同与市场主导型政策协同的差异，并不是比较某种体制更加优越。毫无疑问，在中国目前的背景之下，政府主导型政策协同模式适应了环境的需求并体现出了强大的生命力，在一些方面体现出了极大优势。

西方国家的政策协同为我国政策协同提供理论营养和视角的借鉴，但是中国政策协同与西方政策协同的背景是不同的。西方政策协同往往是自发式协同，机构设置相对较为规范，协同的依据在于法律与市场的有效监督与严格规范。而在中国，政策协同可能会面临强制性的压力，协同压力要远远高于自发式协同。同时作为一个后发式国家，中国必须要通过自身的行为来证实协同效果比西方国家还要好，这无疑大大提升了政策协同的难度。尽管面临多重挑战，但中国政策协同过程进行得相对比较平稳，中国政策协同领域近三十年的历史已经形成了一系列的思路，政策协同过程中的高额成本在渐进改革过程中得到了比较妥善的解决。

总之，以政府为主导型政策协同过程中政府利用对资源拥有强力的控制，在短期内迅速整合和集中大量资源，权力不受民意等硬性约束。这种模式可以有效降低交易成本，以政府决策取代市场决策，但这也可能造成权力的滥用和贪污腐败等行为。有效的权力加上有效的市场是中国模式的核心竞争力，但是这一模式对元政策层的开明、强势与明智，以及高层的正确判断与坚决执行的依赖，可能陷入“集权”的惯性。毫无疑问，这种体制本身是有一定的风险的，一旦元政策层出现问题则纠错的成本会非常巨大。

当然，比较以政府为主导型政策协同与市场主导型政策协同的差异，并不是比较某种体制更加优越。即使某种体制真的比另外一种体制优越，那也不代表这一体制真的适应另外一个环境。不同国家往往会同时兼有不同的外部变量，即使在一个国家内部不同时期也存在着一定差异。伪协同现象是世界各国的普遍现象，甚至威尔达夫斯基的成名作《执行》所揭示的也是联邦政府的伟大项目最终梦断奥克兰的事实。徐湘林认为，社会转型面临着五个方面的平衡，即变革与秩序的关系、意识形态的改造和延续性的关系、市场化与民主化互动关系、社会结构性转型与政治结构性调试之间的关系，以及制度创新与效能之间的关系。^[29]在这些方面，以政府为主导的模式在推动形式上的伪协同方面更为有效。

毫无疑问，在中国目前的背景之下，政府主导型政策协同模式适应了环境的需求并体现出了强大的生命力，在一些方面体现出了极大优势。这种模式的优势在于韧性、弹性、适应性和持久性。迪克森（Dickson）认为：“只要中国不发生无法预见的社会与经济危机，中国共产党有限的调适便可能足以无限期地保持其权力统治。”^[30]当然，这种政策协同模式有其弊端，对于跨部门治理的问题，单纯通过政府主导型政策协同是无法有效调动参与主体的积极性的，更无法保证政策协同的效果。良好的协同过程需要一个运行规范、监督有效的日常监管机制，需要一个规范合理的制度来保证其有效运行。从食品安全的协同过程来看，政策协同的难度较大。利益群体从社会蔓延到政府，诸多既有机制也阻碍了协同过程。持续的协同失灵无法适应新的环境的需要，无法满足公民的期望，也影响了政府的公信力，冲击了既有体制的稳定性。

1.元政策层的有限理性

由于中央政府要处理的事务较多，往往会优先选择一些重要问题，但中央政府认为的重要问题与地方政府认为的重要问题往往是不一致的，或者排序是不同的。如果中央政府的排序与地方政府的排序达成一致，往往需要一些地方上的问题升级、演化成为一些重要问题，出现了一些严重后果。当下的中国正处于社会转型期，各种问题和矛盾依然存在，而法制建设仍然相对滞后。在这种情况下，元政策层有可能陷入众多的信息中难以自拔，甚至被错误的信息所误导。这就意味着很多问题无法从源头上被发现，从萌芽阶段处理，问题在多元主体的相互推诿中不断升级，最终形成一些重大问题才引发中央政府的重视，而这已经造成相当严重的损失。

2.法律的权威受到抑制

依托于强制力，政府主导下政策协同行为往往能使危机在很短时间出现较大转机。在这个决策过程中，党和政府在整个决策体系中居于核心地位，往往要以上级对下级的权力控制和下级对上级的绝对服从为代价，法制权威明显不足。这种协同行为缺少法律基础，政府与社会之间缺少相应的法律制衡，政府内部也缺少相应的法律约束。在食品安全监管过程中，法律的地位比较模糊，不能够给地方政府带来一个稳定预期，上级与下级政府形成各种博弈方案，下级政府倾向于通过选择性执法来进行应对。上级选择个案式的政策处理方式往往刺激了地方政府的机会主义倾向，这进一步强化了协同过程的人治特征。

3.忽略政策协同过程中的程序合理性

上级政府对下级政府的考核呈现出“政治锦标赛”的模式，这一模式是根据下级政府的相对业绩而非绝对业绩来进行排名，进而根据排名来给予奖励或惩罚。这一模式也在一定程度上限制了政府部门之间的横向合作，部门政府官员更多关注于自身相对于其他官员之间的相对位次，对于那些能够提升自己排名的行为激励充分以至过度，甚至推出一些损害其他部门和其他区域的政策。这种竞争模式是相对残酷的，每一级行政官员都必须成为竞争的优胜者，否则就会被永远淘汰出局。这种晋升模式也就使得官员执行过程中必须要在短期做出成绩，而缺少对政策的长远规划和思考。因此，合作的动力远远小于不合作的激励。

4.改革效果的有限性

中国作为后发型国家，改革进程中可能出现改革的理论储备和后续配套不足，改革缺少系统性和稳定性等问题。此类问题可能导致协同陷入了不断循环的过程，而频繁的循环将会付出巨大的代价，甚至有可能影响国家治理能力的提升和发展。国家治理能力是其在社会管理和公共服务过程中所实际拥有的能量和力量的总和，它是政府施政的凭借，也是政府职能实现的手段。国外有的学者提出“政府能力赤字”的概念。“赤字”本是经济学的范畴，转换到行政学语境，可以将“政府能力赤字”理解为能力需求大于能力存量，或者反过来说，政府能力小于社会对政府能力的需求。公共服务组织间合作网络供给要以一定的政府服务能力作为支撑，它必须克服自身能力赤字提高能力总量。政府能力总量的多少体现着政府能力的强弱，它应当与社会需求总量基本相适应。随着改革开放之后社会和经济转型，社会发展出现了一些新的问题。因此，现阶段国家治理发展的一个首要任务就是提高政府能力的总量，有效解决社会发展出现的新问题，形成与社会需求基本相适应的政府能力。

但在既定的政策运行之后，政策会产生较强的逻辑惯性，而任何试图干扰其内在运行逻辑的政策并不能够有效发挥作用，最终有可能被拖到原有的运行轨迹中去。“地方政府自上而下的大部制改革产生了纵向的不协调问题，以至于不少改革最终回归原有体制。”^[31]协同过程中存在内在逻辑的矛盾，政策协同所发挥的绩效肯定是不完善和不稳定的。而政策协同过程也陷入了一种悖论：一方面，行业自律组织、独立监管机构和公众都很不成熟；另一方面，政府的推动却颇为有效，但是这一模式的有效也决定了权力来源于权力集中的赋予，既可以主动下放，也可以及时收回，正是这种权力关系决定了运动式监管本身，具有强大吸引力，上级政府因此会产生依赖性，国家也就存在进一步扩张的冲动，反而减缓政治与行政剥离的空间，阻滞国家与社会分离的进度，与社会自治的目标相脱离。最终，政府主导型协同需要调动多元主体的积极性才能不断提升协同效果，而政府外部的力量却没有得到有效培育。中央政府凭借权力优势来实现对社会的有效治理，但是权力集中过程中基层政府的主动性和创新性难以充分释放，从长远来看会需要社会自发协同意愿和协同能力的提升来保障协同效果。

同时，中国政府的决策过程大体遵循问题识别、方案设计、政策协同等相关过程，这一过程看似必然与完整，能够在发展过程中逐步解决。但是政府主导型政策协同对决策者有较高要求，要求他们能够开明、强势与明智。但是这种思维具有相当大的风险和成本。改革的成果未必能够得到保障，在改革过程中容易发生因为实现政治效用而忽视合理政治权利的情况。因此，需要通过制度改革来规范政府的权力来源及行为的正当性。同时，过去良好的协同效果会成为一种习惯，希望推动改革的人愈发减少，而能够成功晋升到推动改革位置的人的改革动力愈发减少，本应该所有人共同参与的协同改革变成了少数人的改革。

5.改革过程的循环性

由于政策目标的模糊性，政策协同目标的设计过程不可能非常科学，既不可能有一个非常明确的总体设计方案，政策执行的过程不可能特别有效，整体过程将有大量的不确定性。当这种情况出现时，运动式协同成为基本选择，当意识到单一部门无法解决相应问题时，该部门的上级领导会介入其中，上级领导会在职权范围之内协调处理相关问题，当该层级领导无法通过政策内容的优化来实现有效政策协同之时，该问题便会上升到更高一层次的政策层来解决。

最高层首先会将问题归结为下层政策层的执行不力，力图通过强化政策执行的力度，通过运动式监管的模式来有效调动官员的积极性。在处理食品安全问题时，高层领导通过思想动员来整合下级的理念，提升基层公务员的意识水平，进一步增加下级公务员执行政策的压力。通过自上而下的层层复制，来有效统一认识，加大政策执行的力度。同时，通过合并机构、调整法律、开展运动式专项治理来保持政策压力，实现政策协同效果的长期有效。

6.政策协同的路径锁定

政策协同过程的良好绩效也可能会发展成为政策协同的一个陷阱，当政府能够解决问题的时候，政府治理效果的有效性会进一步增加政府自身行为的合理性，进而减少市场和社会参与解决相关问题的合理性，弱化了社会和市场参与协同的动力。政府只有有效调动社会和市场在协同过程中的积极性和主动性才能有效实现包容、快速和可持续的发展，但是事实的走向恰恰相反，进而有可能导致权力本位，形成崇尚权力的价值取向。政策协同的目的在于逐步激发市场和社会在协同治理中的积极性与有效性，但现实却是进一步取代了市场和社会的积极性。

政府主导的政策协同存在的不足点

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