以政府为主导的协同政策逻辑优化

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：在以政府为主导型政策协同模式下，如何寻求行政主导与外部力量间的均衡仍是一个重要的问题。但在以政府为主导的模式下的外部监督是受到限制的。独立的法律体系会限制中央的权威，束缚中央政府活动的空间与范围。

公共政策的协同过程依赖于各级政府之间复杂的互动，只有厘清各级组织的倾向和行动逻辑，才能理性地理解公共政策的内在逻辑。在政策协同过程中，各个层级的政府都有其相对独立的价值偏好，拥有差异的社会基础和政策要求，这种差异化的社会结构必然影响政策执行者的动力和选择的灵活度。食品安全问题凸显了纵向权力架构中的统辖权与横向自治权之间的矛盾与冲突，这种矛盾深深嵌入治理体制之中，阻滞政策协同的有效性，上级政府不得不在多种目标中寻找均衡。

（一）国家主导与部门自主性需求逻辑之间的均衡

国家主导下的食品安全政策追寻统一化的治理逻辑，体现出了强烈的国家主导的特征。当市场和政府在资源配置过程中均呈现出无力和失灵的状态时，中央政府则需要利用其所掌控的资源通过自上而下的方式对整个国家的食品安全价值理念进行整合，通过中央权威来有效推动国家意志，通过科层制将权力体系逐层输入到基层，通过协同模式进而实现国家目标。运用运动式的结构模式来推动对政策的执行，这符合中国政治发展的基本模式。为了实现对各个部门的统一化管理，食品安全政策协同的过程追求一致性、技术性和标准性。

但是食品安全是一个技术性很强、高度专业化的工作，需要相关机构拥有相对独立自主的权力，强调地方政府能够因地制宜、自由裁量。自1984年起，我们国家的人事任免权由中央逐步下放到地方，下管一级的制度逐步取代传统的下管两级制度，各级官员逐步获取了任免下级官员的权力。在现实中，这种下管一级的政策尽管可以有效推动政策的贯彻执行，为地方政府制定更加符合本地的政策提供了保证，但是这一政策却有可能导致上级政府对下级官员拥有生杀大权，甚至有可能淘汰那些执行上级意志较差甚至拒不执行上级命令的人员，这也使得基层官员选择对其直接上级保持服从，却很少考虑其上级的上级与公众的利益，即使其他主体的利益与公共利益相矛盾。为了保证政令统一，上级领导指示不能规定得太松，而为了照顾差异性又不可能规定得太严，国家主导与部门自主性需求逻辑之间的冲突开始显现。政策协同面临国家主导与部门自主性需求逻辑之间矛盾，只要是国家主导，就可能面临着部门动力不足的困难；而只要是部门主导，部门之间就可能会利益冲突，部门间就会有交叉和空白，就会有推诿扯皮现象发生。自上而下的压力型体制有其必然性，在社会大转型过程中，既有体制尚无法保证权力充分有效运行，各级政府对公众负责的政治责任机制和压力机制仍然处于艰难的探索过程之中。在这种背景下，依托于行政上的隶属关系所建立起来的压力型体制成为有效调动地方政府积极性的主要方式。“由上级政府给下级政府下达经济社会发展硬性任务，并根据指标任务的完成情况给予不同奖励待遇。”^[27]为谋求整体制度的统一，改革可能出现一刀切的情况，但是统一的政策往往很难符合所有的政策实际，会有很多问题差异性进而影响了政策的可执行性，所以在政策执行过程中上级期望于地方政府的合作。通过地方政府各个部门的自发合作来推动政策协同，但是这种合作有可能冲击现有的政治结构，专业化的部门也可能将自己的意见强加到政府上面，挑战中央的权威。如何在保证政策协同而不会脱离中央集权这一基本目标成为一个难题。

（二）宏观战略与具体政策之间的均衡

国家的整体目标较多，食品安全政策并不是国家的单一目标。面对一个复杂的跨部门体系，任何一个部门单一政策安排都有可能引起系统内其他相关因素的连锁反应。食品安全政策既需要整体目标的支持，也需要其他部门政策的整体配套，为了单一政策目标而进行的调整往往需要整体政策协同的有序推进和整体改革，这也就造成了国家宏观战略与具体政策之间的矛盾。

在改革开放之前，国家食品政策的重点在于保证食品供给，食品安全问题自然也就放到了次重点。而改革开放之后的相当长的时间，国家的重点在于激励产业成长，推动经济发展。国家通过开放市场，引入竞争，利用国际市场，鼓励投资和出口，加上良好的教育，实施成功的土地改革等来推动经济发展。这一时期很多食品生产企业迅速崛起，带给公众更多食品选择的同时也带来了更多的食品安全问题。进入21世纪后，国家政策的重点调整为提供更好的公共服务，而食品安全的治理问题也就被摆上了议程，而这种过程背后反映的就是国家的宏观战略与具体政策目标之间达成了一致，而这种一致则是国家推动政策协同的基本条件。

（三）行政主导与外部监督主导的均衡

西方的官僚制中碎片化问题的解决得益于较为完善的监督机制。在西方体制下充分有效的外部监督是保证协同效果的重要途径，由于立法监督、司法监督、社会监督等外部力量比较成熟规范，政府部门的行为都暴露在公众的视野范围之内。尽管官僚制本身并未提供太多的协同动力，但外部监督的完善使得西方官员的行为受到很多制约，政府能够用较低的成本来保证官员行为相对规范。

在以政府为主导型政策协同模式下，如何寻求行政主导与外部力量间的均衡仍是一个重要的问题。如果谋求各部门实现有效协同，避免伪协同现象的出现和蔓延，仍然需要外部力量的有效制约。但在以政府为主导的模式下的外部监督是受到限制的。首先，市场监督的匮乏。有效的协同一定是政府与市场有效平衡的协同，元政策层凭借传统的权力集中优势来实现政府治理能力的提升，推动经济发展。但是权力过度集中会扼杀企业、公众等社会力量参与公共事务的主动性和积极性，限制个性与自由，从长远来看会成为社会自发协同的阻滞力量，不利于经济、社会发展与民主政治的进步。政府的规则与市场的规则依然存在矛盾和冲突的地方，发达的市场有可能对政府的控制力产生冲击，但权力过于集中的政府有可能导致政府监管行为的失范、腐败等问题。其次，法律监督的匮乏。独立的法律体系会限制中央的权威，束缚中央政府活动的空间与范围。而“独立的司法裁决又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了有效治理的灵活性”^[28]。最后，当外部力量无法有效实现对行政力量的监督时，对行政系统的监督更多依赖于行政系统内部上级对下级的监督。但由于精力和能力、时间和空间限制，上级往往难以有效监督下级的行为。上下级之间的关系并不是以理性作为目标，更多是以上级的命令与偏好来执行相应政策。下级组织成员为了谋求更大的利益建立政府内部上下级之间的人身依附关系，甚至通过建立私人间的信任关系来谋求职位的提升，上级监督效果大打折扣。

（四）部门利益与公共利益的均衡

毫无疑问，公共权力运行的根本目的是实现公共利益，应该按照社会总体利益最大化的目的去运行，这也是不同层级政府行为的最终目标。但是公共利益的概念是模糊的，难以量化的。对背离公共利益的行为往往是难以有效制衡和有效追责的，这也为不同层级的政府对公共利益的不同理解提供了制度空间。之所以出现这种自下而上的反协同，这种形式背后是上级政府控制与下级政府利益之争，毫无疑问，基层政府与上层政府在根本利益上是一致的，但是在对一些具体利益的构成及其实现方式上，政策执行的目标的理解上，下级政府可能出现与上级政府不同的偏好。对于下级政府而言，对上级政府命令的公开反抗是非常谨慎的，反抗既不合法也不合理，但是这并不意味着下级政府就完全可以执行上级政府的命令。一方面，上级政府往往也缺少绝对的权力，或者说这种权力实现的成本很高；另一方面，上级政府对下级政府而言，也是充满了妥协与渗透。中央政府与下级政府存在一种共生依赖关系，地方政府与上级政府在治理过程中各取所需、相互支持，但这最终取决于上级政府的权威与控制。

当然，部门利益与公共利益的脱节是相对的而不是绝对的，是有限的而非全面的。其一，高层政府的努力。在改革开放之后，中国政府渐进式的制度改革逐步保证了权力过渡的制度化。在领导体制上逐步规范，诸如中央集体领导制、领导任期制、梯队接班制等制度逐步保证了权力运作过程中的合理性和规范性。同时，借助于政党实现了良好的弹性，政党拥有非常好的适应能力，如果组织目标本身合理并且规范，那么政党组织实现相关目标的可能性也就大大增加。

其二，基层政府被赋予了较高的动力。地方官员在锦标赛体制下拥有较高的绩效追求，为了获取中央政府的肯定而不得不努力工作。这也保证了基层政府能够在上级的指挥棒下有效推动改革。公务员入职必须要经过公开考试，由于竞争非常激烈，这也保证了公务员的基本素质。当然，在现实过程中，政府自身也有脱离公众利益的行为，但是中国公众对政府的支持度相对较高。经历了新中国成立前以及成立初期的混乱阶段后，公众对社会秩序的期望值是较高的。保证社会秩序的基本稳定成为公众的基本共识，国家秩序的混乱是公共无法接受的。公众容忍度的提升也保证了社会容忍度的提高，尽管社会中存在或多或少的类似食品安全等不稳定问题，但是公众的整体表现还是容忍和克制的。公众与政府所发生的冲突，大多停留在具体问题和具体利益的层面，而不会有特别多的权利制度化的要求，这也就为中央政府推行政策提供了空间。当然，随着公民意识的普遍提升，这一空间正逐步缩减，公众已经开始将利益诉求从具体利益向普遍权利转移，这也就要求政府行为能够及时满足公众的需求。

另外，利益冲突是几乎不可能被完全消除的，事实上更需要一种协调机制来缓解利益冲突并达到相对的利益平衡。地方政府自利性是导致食品安全监管执行变异的重要因素，其自利性一方面是指政府整体的自利性，另一方面是指食品安全监管部门的部门利益凸显。政府监管部门与企业之间的共谋现象可能出现并导致地方政府牺牲了社会利益而偏向于自身利益，食品安全监管部门为了增加本部门经费、提高福利待遇等也出现了部门利益的扩张。政府与企业间的利益消散机制和环保部门的利益削减机制的构建，都需要改变当前全国范围内追求经济增长的大环境，使得地方政府产生增进食品安全监管的动力，但更为重要的是要构建社会利益的维护机制。只有社会利益真正能够与政府自利相抗衡，才有可能使代表社会利益的公共政策得到有效执行。

以政府为主导的协同政策逻辑优化

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