中西政策协同的差异性研究

（一）西方政策协同改革的一般思路

跨部门政策问题并不是发展中国家独有的现象，在发达国家也普遍存在。分散化的部门结构是世界各国的通病，只是这一现象在后发展国家中，特别是处于转型期的后发展国家尤为突出。以食品安全为例，加强各食品安全监管部门之间的协调也是世界各国食品安全管理体制改革的核心。

以美国食品安全监管为例，美国的食品监管由十多个部门管理，其中主要的职能部门是四个，即卫生和公共服务部下属的食品药品监督管理局（FDA）、农业部下属的食品安全检验局（FSIS）、动植物检疫局（APHIS）和环境保护局（EPA）。另外还有财政部的海关署、国家疾病控制与预防中心（CDC）、国家卫生研究所（NIN）、商业部的国家海洋渔业局、国家水产品服务中心等部门参与管理，承担相应责任。^[7]美国政府主要通过完善法律法规来明确各部门的权限，推动部门间合作。比如对于汉堡生产企业而言，对暴露肉馅的监管由食品安全检验局负责，若无暴露肉馅，其监管则由食品和药品管理局实施。美国在食品安全方面的法律规定往往事无巨细，力图通过严格监管来实现对部门责任的有效规范。

当然，跨部门合作也是美国食品安全的一个重要问题。为了协调不同部门间的行为，1998年美国成立总统食品安全委员会，组成部门有农业部、环境保护署、科技与技术政策办公室、健康与人类福利部等，并由农业部、健康与人类福利部、总统科学与技术政策助理委派的官员担任轮值主席，成为一辆监督食品安全的三驾马车。^[8]但是美国采用联邦、州和地方政府间集权与分权相结合的协同监管制度，造成了美国食品安全监管也呈现出碎片化的状态，存在监管不足与监管过度并存的局面。不同权力主体之间拥有合作与制衡的张力。跨部门事务由于受到联邦的三权分立、各州及地方政府、利益集团、社会公众等多方面的制约，各部门之间难免产生一些摩擦、冲突，但不同部门之间拥有相对明晰的权限，大多数争议可以通过机构间协商就可以处理。如果争议不能够处理则通过食品安全委员会或者寻求司法程序。因此，即使其政府协同机制相对复杂，跨部门事务依然得到了卓有成效的处理。

美国的食品安全改革并不是孤立的，它是西方国家协同改革的一个缩影。从20世纪90年代开始，西方国家寻找推动政策协同的改革运动。1993年，美国绩效评审报告指出，在一个快速变化的世界里，最佳的解决方案已经不是重新设计组织图表，而是融化组织间的强大边界，^[9]1999年，英国政府发表了名为“政府现代化”的白皮书，强调改革的核心是通过政府内的部门间以及政府内外组织之间的协作达到以下目的：“首先是减少政府间的冲突事项，其次是更好地利用稀缺资源，再次是通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起产生合作，最后是向公众提供无缝隙而不是碎片化的公共服务。”^[10]这一理念引发了学者的广泛关注，也提出了不少相关概念，诸如协同政府（Joined-up Government）、横向管理（Horizontal Management）、全面政府（Whole of Government）、整体性政府（Holistic Government）、跨部门合作（Cross-agency Collaboration）等。

尽管科层制存在缺点，但是这并不意味着科层制本身的可替代性，“私人部门并不见得比公共部门更有效率，或者更有生产力”^[11]。西方公共管理学界轰轰烈烈的新公共管理运动、绩效评估运动、无缝隙政府等理论针对的主要也是分权化背景下分工过细导致的碎片化监管问题，推动部门间整合进而更好地改进科层制。国外整体政府改革侧重于组织结构的整合、业务模式的整合、激励整合三个维度：

第一，组织整合维度。学者围绕打破科层制层级节制的结构，谋求“从根本上对整个体系进行重新设计、围绕过程和结果，而不是职能或者部门展开工作，从而使组织充满新的活力”。^[12]英国学者汤姆·林将协同政府的组织模式归纳为“内、外、上、下”四个维度。“内”指组织内部的合作，合作的途径是新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等，它意味着组织之间新的工作方式；“外”指的是组织之间的合作；“上”指的是目标设定的由上而下以及对上的责任承担；“下”指的是以顾客需要为服务宗旨以及让服务对象介入服务过程。^[13]

第二，业务模式整合维度。阿格拉诺夫（Agranoff）提出了基于辖区的管理模型（Cityville）、节制的（Nothing Hill）、自上而下的（Vertville）、接受捐赠的（Bargain City）、保守管理（Centerville）、满足管理（Richburb）六种管理模式。^[14]通过业务上的整合来干预现有的部门关系，进而为共同解决问题提供协同的条件。

第三，激励模式的整合维度。“美国州和地方政府也不愿受控于官僚僵化的联邦政府，一直呼吁与联邦食品安全项目形成更强伙伴关系。”^[15]奥图尔分析了造成跨部门问题难以处理的五个原因：“其一，处理艰巨或者复杂问题的需要。其二，基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决办法。其三，政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广的政治需求。其四，由于关于次级项目效果的信息不断增多，人们为实现联系的制度化作了种种努力。其五，包括横向规定和交叉法令在内的命令层次为管理网络提供了额外压力。”^[16]奥图尔还初步构建了一个政策协同的基本框架，建构一个包括稳定系统内部运行、利用系统环境的冲突以及充当系统缓冲剂使环境冲突的影响最小化。^[17]

西方的这些改革思路和改革策略对于改变政府的组织模式，调动相关部门的合作效果起到了重要的推动作用，也为我国政策协同提供了很多有益的借鉴。但是西方的这些改革经验未必能够适应中国的国情，其原因在于中国的权力运作形式与西方有着显著的区别。

（二）中国政策协同的特征

西方学者用威权主义（Authoritarianism）来描述二战后部分后发展国家的转型特征，这一概念最早来自于美籍学者林兹（Juan linz）。这种模式的核心是以中央政府主导的协同模式。元政策层负责制定国家的总体规划，对政策协同的基本原则、方式方法进行明确，同时安排相应的补助政策，负责对协同的实施情况进行总体问责。部门层级则是在中央的宏观安排下制定相应的政策实施细则。食品安全政策执行效果也取决于执行主体之间的关系，主要体现为上级政府与下级政府之间的权力配置关系、财政分配关系和业务协作关系。当然，研究过程中需要区分科层制和等级制。所谓等级制，“是指由一个人拥有最终权力和责任并以自上而下的层层控制为基本特征的组织结构”^[18]。

新中国成立后高层的治理逻辑有很多相似之处，其核心特征是政治上位的政治与行政一体化。^[19]当下政策协同过程中存在着不同程度的失衡，表现为诸如中央与地方关系的失衡、政府与社会关系的失衡。政策协同缺乏一种内生的具有可持续性的平衡机制，使得压力型政策协同成为一种常态。这种压力型状态有其必然性，中国政府合法性的一个重要来源在于绩效合法性，这一合法性本身并不牢靠，原因是过去的成绩无法说明未来的成绩，一旦绩效降低，组织的合法性基础便不稳固。但是这种合法性基础的不稳固却大大提升了政府自身提升治理能力的压力，政府不得不通过不断地改善其绩效来确保自身的合法性。尽管西方国家的民主制度貌似合理性充分，但是由于民主制度与经济发展、贪污腐败并不存在直接必然的联系，其合法性并不充分。当然，随着中国经济发展进入稳定增长的新常态，来源于经济发展和收入提升方面的合法性将会弱化，同时伴随经济发展并未有效消除分配不合理和贫富差距问题。由于民意表达渠道还有很多梗阻，公众意愿有效转化为政策还有一定困难，特别是在基层和中层。中国政策协同改革的一个主要问题就是如何在政绩合法化弱化时，通过各项改革来有效维护社会公正，提升体制包容性、稳定性和发展性。

当然，该模式与改革开放之前的封闭、僵化和故步自封的状态不同，国家的治理过程中反而呈现出了强大的生命力，这使得我们不得不寻找这种元政策层自身的逻辑演变历程和合法性来源。需要指出的是，用政府主导来概括中国的协同模式，并不是将集权和分权进行一般化的判断，这种分析思路是有局限的，其结论也是有失偏颇的。

首先，对食品安全监管而言往往呈现集权和分权并行的局面。尽管从表面看是一种政府主导模式，但是深入政策体制内部，整体的政策决定权力分布则相当分散。当负责食品安全监管的部门在面对食品安全问题时，其权力被赋予了不同部门。在同一时期，有的部门在向上收权，但有的部门却在向下分权。而且当权力被集中到各部委时，更难以对集权或分权进行明确划分：“从中央来看，权力仍然相当分散，而从基层的角度来看，权力却很大程度上被集中去了。”^[20]米勒（Miller）认为，中国政治体制表现出一种分散的和部门化的特征。这种特征表现在政策过程中，至少在某些政策部门中，大体上接近于西方官僚体系的“讨价还价”过程，^[21]这种“碎片化”模式是中国跨部门监管的重要特征。

其次，即使集权是导致诸多问题的主要原因，但很多分析也陷入了非此即彼的二元对立思维，认为集权的对立面就是分权，集权积累起的矛盾通过分权就可以化解，集权解决不了的问题通过分权就可以有效处理。事实上，协同过程中不是分权越多越好。有些权力需要分割，但是分割本身不能离开中央的权威，否则分割后的权力有可能被地方政府所截留，反而不利于整体政策协同。集权可以破除利益集团，有权威的集权可以有效掌控政策变迁的节奏。政策创新的重点是要勇于创新，但比创新更为重要的是能够拥有足够的权威来把握创新的节奏，而不能将权力下放之后就无法收回。

（三）中西方政策协同的差异

中西方政策协同机制是有很多不同的，这种不同体现在以下三个方面：

1.在协同主体关系上的差异

西方更强调不同主体之间的平等关系。以法律为基础，以完善的规则和程序作为保证，形成多个行政职能部门共同参与、分头管理和协调执行的组织结构。强调通过立法（国会）和行政（总体）之间的制衡进行分权（政策冲突更多地发生在行政部门和国会之间），但跨部门问题的解决却遵循了不同的路径。西方更为关注借助于平等的市场交易规则来实现交易主体之间的合作，坚持平等、自愿、互惠的原则，不同部门的平等主体通过法律和合同的形式来合作，最终实现一种合意。菲利普·库珀（Fillip J.Cooper）曾经指出：“公共管理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。垂直模式的权威，资源和影响力来自于治理核心的宪政过程。平行关系建立在合同概念之上。”^[22]

中国的协同模式从政策问题的发现、政策方案的制定、政策内容的安排、政策执行的监控到政策结果的评价，中央政府都在其中扮演者至关重要的角色，甚至决定着政策协同效果的成败。在权威和制度的关系方面：一方面权威有可能通过既有的制度安排来推动政策协同过程；但是另外一方面，当现有制度无法实现权威的制度安排时，打破既有的制度就会成为必然的选择。这种机制在应对复杂问题时能凸显其集中力量办大事的优势，通过自上而下的层次控制，进而实现对国家政策的组织动员能力。“一个秩序良好的社会需要三个构成要素：强政府、法治和民主问责”^[23]。毫无疑问，借助于政治权力对行政权力的优势，以及政府对市场的优势来提供了一个强政府的案例。在食品安全政策协同过程中，政府一直是主导力量。周志忍把我国跨部门协同的主导模式归结为韦伯所说的“强制性协同格局”^[24]。这一模式决定了元政策层在整体政策协同过程中的重要性，元政策层是政策协同过程的主要设计者，扮演着非常重要的角色，承担着非常重要的责任。当然，以政府为主导型政策协同并不是中国的专利，而是存在于东亚儒家文化圈国家的基本特征。“日本人决策过程中最困难的协调工作在于政府部门自身；一旦部门间达成协议，建议或者法案在政党、内阁和国会得以通过的纷扰就会少了很多。”^[25]中央政府通过调动地方政府积极性来提升资源配置的效率，但是却没有放弃中央政府在政策变迁方面的主导力。

2.在政策协同方式上的差异

协同的基本模式有多种机制，行政机制和市场机制是其中的两种基本模式。西方政府政策协同的手段比较强调法律与市场的作用。但中国政策协同更为强调借助于行政权力的作用，通过机构改革和行政命令来有效推动政策协同。以政府职能转变为突破口，期望短时间通过多部门的横向推动与纵向推动，对相关的事件或是社会问题开展专项行动式的治理活动。这一模式本身具有明确的目标，意图通过自上而下的层层发动来有效推动目标的实现，通过调动能调动的所有力量，将集体行动不断推进。以政府为主导的模式在协同过程中发挥了重要作用，背后体现的是政治对行政的渗透，诸如专业权力、部门权力统统让位给政治权力，政治主导可以发动、叫停、升级、干预整个运动，以理性为基础的权力则让位于非常态管理的常态化。当然，作为一种非常规的活动，以政府为主导型协同在国家治理过程中逐步呈现出常态化的特征。常态化管理以行政权力为基础，强调社会的秩序与稳定，借助于法律、法规、制度通过合理合法的手段来推动管理，而以政府为主导型协同则打破了这种预期，往往借助于一些非理性、非法制、非制度化的方式来推动整体的进度。“在这种决策行为模式中，在从下到上的关系中，是一切直接相关的‘下’对‘上’的顺服；在从下而上的关系中，则是不同统治层级表现出的主观性与随意性。”^[26]

3.在协同效果的差异

在西方的协同过程中，多元主体参与其中，推动了协同过程的良性发展。但在中国，企业、公众、社会组织参与意识的淡漠仍是一个在短期内无法改变的现实，公众、社会组织逐利化现象严重。改革开放后，我国社会组织虽然获得了较快成长，但是其公正性仍需要进一步提升，很难在政策协同过程中公平公正地发挥监督、评估的作用。当社会力量本身不足以推动食品安全的有效治理时，政府不得不通过频频的运动式监管来增强治理效果，而公众也对此产生了强烈认同。这反过来又促使中央政府不愿意放弃其掌握的大量的资源与行政权力，不愿轻易退出应该放弃管制的领域，政府主导型政策协同并未找到制度化的退出路径。