政策协同的关键因素及问题解决方法

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：再次，元政策层决定了政策问题能否纳入政策议程。最后，元政策层是政策方案的决定者和推动者。上级政府成为政策协同的发起者、组织者和评价者，在改革过程中寻找合适的改革方案，不断破解协同治理中的问题。政策协同的主体往往涉及较多，行政干预仍然较多，行政成本较高，无法有效处理机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。

（一）协同共识的达成

政策协同的共识是推动政策协同的前提，公众对食品安全的认识经历了一个过程的转变。在改革开放之前，解决食品短缺问题是政策的基本目标。即使到改革开放之后，在摆脱食物短缺之后的相当一段时期，食品安全问题长期没有得到政府和公众的有效关注。随着温饱目标已经基本实现，三聚氰胺等食品安全事件频频发生，公众的健康受到了巨大威胁，公众理念发生了根本性转变，食品安全成为公众关注的重要议题，加强食品安全监管的呼声越来越高。我们国家食品监管过程中长期存在的分散监管体制，在面对不断扩展和复杂化的产业链条面前显示出了诸多弊端，食品安全问题不断蔓延和升级最终暴露了这种监管体制和监管理念的局限性。在这种背景下，公众的感知和需求逐步传导到高层，元政策层也意识到这一问题的重要性。随着经济的不断发展，元政策层已经不满足与地方国内生产总值的单纯增长，转而更加关注诸如民生、公平分配和生态保护。高层意识到食品安全与自身的政权目标之间容易达成一致时候，高层领导逐步与基层公众达成了共识，并通过相应的行动来有效推动协同的进程。

（二）元政策层的推动

在政策协同过程中，元政策层发挥着不可替代的作用，具体表现在：

首先，元政策层拥有政策协同的绝对权威。尽管频频遭遇食品安全问题，但是民众很少质疑中央政府的权威，而中央政府的承诺也强化了这一期望本身。中国政府的合法性基础是绩效合法性，在中国，中央政府一直通过其宏大的、亲民的绩效形象来感召公众，采用诸如全心全意为人民服务、建设服务型政府等道德承诺弥补了绩效不足时的政治合法性。在公众的理念中，政府仍然是一个全能主义的政府，所有的食品安全问题都可以并且应由政府来最终解决。尽管法律建设一直是我国政府的工作重点，但是法律往往不是解决相关问题的最终途径，在转型期的中国，相关协同工作依赖于而且只能依赖于政府的推动。

其次，元政策层在政策协同过程中掌握着具有控制力的资源。在政府主导模式之下，社会和市场的积极性受到限制。政府内部尽管有强烈的期望，但科层制纵向结构决定了下级缺少主动性、创造性，体制内部也无法内生出来这种协同行为。中央政府同时拥有强大的资源汲取和资源分配能力，其利益结构与普通公众最易达成一致。借助于体制的优势，中央政府可以利用强大的政治动员能力，通过强大的体制优势进而转化为权威性行为，进而谋求政治目标的实现。

再次，元政策层决定了政策问题能否纳入政策议程。对于中央政府，特别是像中国这样大规模的中央政府，总是面临着各种各样的政策诉求，而能够进入政府议事日程的问题只是少数。社会问题能够进入政府议事日程的触发机制主要包括：权力精英的创议、例行的政府政党会议和重大纪念活动、危机或突发事件、广泛的民意或社会精英的主张和建议、新闻媒介的报道等。^[2]元政策层的意志在政策协同中扮演着最为重要的角色和地位，倘若中央政府以极大的决心和毅力来推动某项政策目标，如果这一目标本身拥有合理性、合法性以及实现的可能性，那么假以时日，中央政府完全可以推动该政策目标的实现。中央政府的政策在实际执行过程中体现出强大的生命力。2013年新一届政府上台后，领导人高度关注食品安全问题，元政策层多次提出“要健全食品安全监管体系，构建全程覆盖、运转高效的监管格局，建立更为严格的食品安全监管责任制和责任追究制度”^[3]。食品安全成为衡量政府职能转变的重要标尺，食品安全政策演变为改革的重点，“保障舌尖上的安全”成为重要的政策目标。

最后，元政策层是政策方案的决定者和推动者。在政策变迁的窗口时期需要高层的推动，高层借助于政府主导模式下的权威把握住政策变迁的关键时刻，来有效平衡各方利益，以及政策变迁的基本节奏，当发现改革脱离初始政策目标时能够及时调整甚至退回原处。中国社会环境正处于大变革期，在这期间，新的制度关系、利益关系、技术、执政理念都在发生，社会各个阶层的利益在不断发生变化，利益诉求不断调整，也只有元政策层能够有效推动方案的制定与落实。

当然，元政策层发挥决定作用并不意味着集权与专制。相反，中国政府在决策过程中愈发重视开门决策，通过创立正规渠道让公众发表观点，通过多种途径来吸收利益相关者的政策偏好，形成改革共识，共同探讨相关的治理措施，采取相关活动，形成协同合力。对于公众而言，这是一种有限度的政治参与，尽管公众有建议权，但是政府高层拥有最后的决策权。当然公众并不清楚自身的参与能在多大程度上发挥作用，又是如何发挥相关作用的。政府通过这种模式了解公众的态度，优化政策内容，同时又保证政府对整体决策进程的绝对控制。外部监督制约制度的完善促进了权力的运行需要遵循一定的轨道，同时，技术提供了诸多的途径来确保信息的完善。上级政府成为政策协同的发起者、组织者和评价者，在改革过程中寻找合适的改革方案，不断破解协同治理中的问题。

（三）合适的协同方案

政策协同本身是一种集体行动，“集体行动的困难不仅与团体的规模有关，还与成本收益的比值有关”^[4]。高层也需要慎重考量改革的基本方案。政策设计过程中，既需要考虑到政策协同所涉及的主体、内容和方式，也需要考虑政策协同过程中的信息成本，协同过程的实施成本以及协同后的收益成本等诸多事项；由于资源的稀缺性而引发的集体行动的困难性是政府跨区域治理过程中面临的基本问题。但是有理性的、寻求独立利益的部门和个人采取伪协同行动，破坏了整体协同的一致性。

有效协同的关键在于有效调动多元主体的合作动力，但政策和制度一旦形成就具有不易改变的性质，任何改革都会遇到制度成本的约束。“历史表明，人们过去做出的选择决定了其现在可能的选择。”^[5]食品安全监管格局中涉及了农业、工商、食药等众多监管部门，各个部门在长期的监管过程中积累了很多监管制度的经验，大到法律规范和职能范围，小到监管经验和工作标准都有一定的差异，部门之间的合作动力自然受到抑制。政策协同的主体往往涉及较多，行政干预仍然较多，行政成本较高，无法有效处理机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。

现实世界中许多政策问题往往交织在一起，可谓“剪不断，理还乱”。一个问题的解决往往要与其他问题的解决为条件或互为条件。但是人的认知是有限理性的，一项初始政策在实施中往往暴露许多起先不曾预料到的问题，比如政策影响力、政策牵扯领域的扩大等。在这种情境之下，往往需要对初始政策进行调整和配套。这些需配套政策通常不具有综合性，只需要某个专业职能部门去完成，以为初始政策的实施提供条件和保障。这样就形成一个“政策集”。政策协同也是一个复杂的活动，充满着风险。如果一项改革可以通过对技术、理论和数据的掌握进而推动决策主体的广泛认同，那么这种改革相对就比较容易。但是有的政策问题不适用于既有的分析框架，当分析的问题是一个相对复杂的现象，同时涉及相互冲突的价值目标时，相应的分析就会变得困难。较高程度的不确定性将会使得政策方案变形甚至走样，脱离最初的政策目标。我们国家食品监管过程中长期存在的分散监管体制的形成，是与计划经济体制下的行业主管部门体制有密切联系，这一体制在面对不断扩展和复杂化的产业链条面前显示出了诸多弊端。元政策层从横向和纵向两个维度，在建立合作机制、推动机构改革等多种方案中选择和比较，最终寻求合适的政策方案。政策间统筹在于理顺相关政策间的关系，这个就需要政策间相互调整衔接和政策配套。这样“政策集”才能形成一个整体，共同涉入某项政策执行的各个地方政府部门都有政策和法律上的依据，不仅预防了某些政府部门的肆意行政，还加强了部门间的协调合作。

政策方案除了内容的合理性之外，还需要足够的资源支持。政策部门承担一定的政策职责分工任务，就要面临消耗掉一定的部门资源或资源不足问题。这两种情况，再加上一定的政策风险性，可能影响政策执行主体的积极性。政策执行的资源往往掌握在主管牵头部门手中，其他辅助配合部门即使想参与其中，因为资源分配的不均衡也只好偃旗息鼓。因此，在政策职责分工的同时，相应的必要资源，特别是财政资源分配也不能忽视。

财政资源的分配牵涉财政预算制度。通过整合型的财政预算有助于地方政府部门间的政策执行。对于某个政策项目可以先确定预算总量，在此范围内，根据该政策项目的分工或责任落实情况，允许政策部门拥有某种比例的跨机关调拨的权限。具体说来，如果预算总额已经确定，财政主管部门或政策部门的阶层管理者可以通过比较客观科学的机制，以衡量各政策部门的基础预算需求（例如用人费用、基本维持费用、基本投资需求），从而再通过信息科技的协助，在预算年度中，随时进行各政策部门的预算弹性调拨，以达到动态掌控、达成地方政策部门间政策执行协调合作的目的，实现政策目标。为了达到这个目标，行政首长和财政部门需要通过预算总额控制的方式进行调控。

（四）恰当的机会窗口

食品安全问题进入政策议程本身需要一定的窗口。尽管政策议题有时候是由非政策制定者所提出的，但是绝大多数的普通公众只能在自己的范围内通过非正式渠道传播和表达。但是公众意识到某一个问题并不等于某个政策建议能够成为政策议题。如果政策诉求提升到政策议题，则必须有专家、媒体等外部力量的介入，再吸引政策制定主体的参与，随后这些议题才能纳入政策制定者的视野。但是“在任何既定的时间段内，对政治阶层来说重要的议题多种多样。很难说存在着某个政治议题，除非直到它唤起政治阶层中某个重要部分的关注”^[6]。

政策议题变成公共政策则需要一定的时间窗口，这些政策窗口可能是人为推动的，比如大规模的政府机构调整。大规模机构调整往往与政府执政周期保持一致，这个周期往往体现为五年一次的政府换届。机构调整也有可能是外部事件的触发，比如一些食品安全事件等。外部环境的变化是促使政策内部发生巨大变化的原因，是促使科层体系成长、消亡、大规模变化的主导因素。当政策系统外部发生重大的干扰性事件，占主导地位的上级政府将会更为全面地思考阻碍政策协同的制度性因素，同时下级政府政策协同的需要开始提升。政府需要根据内外环境的变化，审时度势、真实、全面、慎重地考量推动政策协同的时机、进度、方式、方法，需要寻找合适的时间窗口。

政策协同的关键因素及问题解决方法

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