基层政府政策协同中多重目标的平衡问题

对于基层官员而言，面对复杂的食品安全监管局面，各个部门往往面临着不同性质的价值挑战和冲击，导致各个部门面临着不同的选择，价值目标的多元化影响了政策行动。基层官员的行为并非单纯为了单一目标，诸如晋升或者利益等行为假设只可以部分解释官员的行为，却无法解释行为的全部。基层官员行动逻辑既非传统中国社会的关系逻辑，也非韦伯“官僚制”概念中的理性逻辑，而是一种复杂的多重比融贯逻辑，这种多重比的行为逻辑构成了基层政策执行的现实基础。通过对基层监管者自身的行为逻辑，可以更好地看到中国政策协同过程的内在困境，并把脉到其深层次的问题。

（一）多重目标与有限能力之间的均衡

谭伟强和杨大利在食品安全监管的研究中发现：“保障食品安全给地方经济创造就业机会存在一定程度的矛盾。特别是地方政府而言，经济发展与监管之间存在某种程度的两难的政策困境。”^[53]地方政府领导工作千头万绪，面对多重目标时，地方官员会在其目标排序之中将经济发展、就业、稳定等相关事项的位置靠前，食品监管的重要性则放置在后，对于一些食品安全出问题的小企业，监管人员认为打打苍蝇还无所谓，而对于地方上相对规模比较大的企业，当地相关监管人员会有较大顾忌。基层执法人员一旦出现铁面无私的执法情况，则部分企业可能面临停产，这会对当地经济发展带来的压力。为了维持企业的生产，当地领导甚至可能会采用约谈等方式来要求监管人员放松管制，地方政府目标的异化最终导致了一线执法人员行为的异化。

西方国家官员施政过程中仍然会追求绩效，但是绩效低下并不会产生合法性危机。但是政府主导模式下往往形成高度的绩效依赖，官员谋求通过增强绩效来证明自身的合法性。中央政府的合法性建立在绩效之上，因此对绩效有苛刻的要求，这种要求会表现为较高的政策目标进而转化为对下级政府的层层期望、层层考核、层层评估。中央政府为了有效满足公众的需求，会给下级政府设置重重目标。指标往往非常全面，但是各项指标的统计以行政区划为分界线，辖区内的国内生产总值、财政收入仍然是考核指标中的重中之重。尽管近几年地方政府的考评指标开始淡化国内生产总值的比重，但是其他指标在运作过程中由于可操作性不强而受到很多障碍，所以在既有的管理模式下，经济考核依然占据重要位置。

在政府主导模式之下，中央拥有着数量众多的资源，对于在规则中获胜的选手，便会在这种规则下获得很多额外收益，最终会在诸如晋升、资金分配、政治荣誉方面获得更多的机会。而这种模式在上层屡试不爽的实践中不断复制，在层层复制中，下级官员既是上级规则的运动员，还是下级政府的裁判员，锦标赛模式最后在各级政府间全面推开。“在经济分权的制度配合下，地方政府获得了强劲的经济发展动机，官员的政治锦标赛表现为地方GDP的竞赛。”^[54]基层政府官员虽然处于政治权力的最底端，但却是诸多公共物品的最直接提供者。对他们而言，职位升迁的动力成为职业发展的最大动力。这一模式成为衡量地方官员的标准，也成为地方经济发展的重要动力。

但是地方政府同样不是万能的，由于决策位置的差异，下级政府所拥有的资源、信息呈现逐级下降的趋势，这种趋势导致下级政府对政策问题认知的深度存在差异，这种差异会导致政策执行的局限。由于地方政府资源与能力的不足，多个部门在执行政策时，不得不牺牲一些政策目标。以食品安全为例，要求做到食品的百分之百监管是一件不可能完成的任务，在现实监管中政府更多强调事后监管而非事前预防，但是这种事后监管的思路一定是以生命健康受到损害为代价的。同时，这种期望与现实之间的差距越大，平级政府之间伪协同的可能性越大，锦标赛模式下地方政府行为会产生异化。“以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包、高度依赖各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干、以结果导向为特征的考核和检查。”^[55]在地方，食药监部门隶属于地方政府，其财政、编制、人员、执法设备等均来自于地方政府拨款，上级部门仅有业务上的指导关系，很难制约下级政府的监管行为。这也就决定了与食药监相关的部门官员的管理行为必须要看地方政府的脸色行事，管不管、管到什么程度都是由地方政府说了算的。

（二）制度导向与关系导向间的均衡

中国长期以来在正式组织之外存在着非正式关系，形成一种差序格局的特殊性社会关系。^[56]对于县级及以下政府而言，其所管辖的地域范围和人口数量相对较少，基层官员往往会形成非常复杂的关系网和利益链，深深嵌入到当地各种社会关系网络之中，特别是介入到当地生产者的经营过程中。“国家政策的文本规则与地方社会制度环境之间具有不同的嵌入性关系，两者不同的嵌入程度决定了政策执行的好坏。”^[57]在基层，权力生态中的关系社会往往愈发突出，在人情因素、利益因素、亲情因素的干扰下，政策协同的方向往往发生偏差，出现伪协同问题。

国家在制度设计过程中也考虑避免基层错综复杂的关系对政策执行的干扰，在现行体制中，县委书记和县长往往由外地调任，但是事实上，本地出生和成长的官员往往有更加重要的影响，甚至有时候起着决定性作用。按照制度安排，官员的每届任期为5年，但是有学者对1993—2011年898位市委书记任期的整理和分析发现，“市委书记的平均任期只有3.8年，而能够做完5年任期的只有总人数的四分之一”^[58]。在如此频繁的调整周期中，正式规则发挥的效果也就大打折扣，关系依然会成为一个难以突破的因素。在各种社会关系的制约下，正式的制度也就变成了可以歪曲的因素，政策执行也变成一种妥协。当食品安全监管涉及一些具体的关系时诸多官员的行为往往投鼠忌器，具体执法过程中也往往演变为关系重于制度，灵活性重于原则性，这也就解释了为何政策往往投入巨大，成效不明显。

在推动各部门合作时，领导人之间的私人关系往往也会影响政策执行的效果。如果部门领导人之间的私人关系紧张，则会直接影响政策执行效果。在中央的“八项规定”出台之前，基层执法过程中或者过年过节的时候，一些监管对象往往向监管人员提供所谓的“礼物”“红包”等不同形式的贿赂。在访谈中，一位基层官员透露，尽管上级政府要求做好食品安全工作，但一遇到企业违规的情况，领导又要求“大事化小、小事化了”。官员这种行为往往与自身的职责相悖、与法律相悖、与公共利益相抵，但是在复杂的关系导向面前，官员自身往往无能为力，不得不在上级的规定与现实的要求中寻求一定平衡。

在基层政策执行中，各种关系网、人情网相互交织，诸如人情、关系等因素便成为影响政策执行效果的制约因素，给实际执行带来诸多障碍。当制度与关系的要求矛盾甚至冲突时，关系成为重要的考量因素。有基层官员认为县域政府对官员考核时，“能力作参考，关系更重要”。执法过程中，部分监管对象对监管者的情况非常熟悉，导致监管者在实际监管过程中“看人下药、量体裁衣”，对一些有后台、有关系的商户执法过程中瞻前顾后、顾虑重重，往往雷声大、雨点小，停留在走过场、摆样子的层面，而那些没有后台的商户往往加大处罚力度，甚至罚个倾家荡产。

对于类似的监管失灵的情况，往往有深刻的政治文化的因素，不是依靠制度就可以解决的。这种依赖于血缘、业缘、地缘而形成一张非常紧密的关系网，这种关系网也是政策伪协同的表现之一。而这种伪协同借助于正式的权力网络而形成非常复杂的关系网。诸如制度、晋升等激励手段往往失灵，官员的行为特别是缺少制约的情况下大量游走在法律和道德边缘，甚至直接触及法律。由于缺少监督与制约，类似事情频频发生，官员与群众逐渐感到麻木，甚至感觉见怪不怪。2010年曾经曝光海南豇豆农药超标事件。2010年1月至2月初，武汉市农业局在武汉白沙洲农副产品市场连续三次检测出含有禁用农药水胺硫磷的禁用农药，随后将此消息通过媒体曝光。但是这一行为引发了三亚市农业部门的“不理解”，原因在于这一行为违背了业内的“潜规则”，甚至这种行为“于国于民都无益”。^[59]这一现象也充分暴露出食品安全监管部门的“潜规则”对食品安全监管起到的负面作用。

（三）成本与收益之间的均衡

食品安全提供的是纯公共产品，应该由政府购买并提供相应的公共服务，理应获得地方政府的全额预算安排。但是由于相关经费的紧张，一些地方政府的经费不足，一些监管机构非但没有开展有效监管，反而强调开展有收益的项目，影响了执法的公正性、公平性，增加了监管对象的经济负担。如果没有足够的财政投入，食品安全监管的基础设施建设将落后于食品安全监管需要，而相关的食品安全问题将会因为缺少足够的技术设施的保障而无法满足需要。

毫无疑问，行政组织及其工作人员在执行过程中，具有相应的自利性，地方政府处于改革的第一线，但自利性不应该成为推动政策协同的动力。地方官员追求自利性的行为一方面有动力机制，利用公共权力将相应的公共资源转化为部门利益；另一方面也有压力机制，随着财政体制改革的深入，基层政府财政压力较大，追求利益的行为也变得愈发自觉。在压力型体制下，县级政府面临着具有绝对权威的上级政府的命令，在政策协同的强大压力下，作为一级具有独立权力行为体的县级政府会产生相应的行动。同时，当食品安全问题引发全社会的关注时，地方政府又被公众指责为不负责任的主体。面临这些压力，多数基层政府公务员都希望响应政府的号召。基层公务员的管辖对象是分散的、其边界是动态的、形态是多变的、结构形式是不固定的，当需要多部门共同参与时，基层部门并不愿或者无心改变不平均的分配状况，这也就使得协同过程中的微观动力不足。基层部门面对跨部门的监管要求采取“不挑头、不掉队”的策略，都希望能够“搭便车”。即使某一部门希望推动部门间协同，但地方政府的政策协同涉及体制、政策等多重因素，改革难度很大，如果没有上级政府的支持和配合，往往出现“上改下不改，改了也白改”的现象。

由于政策所处部门体系决定着政策的发展方向，立足于部门的政策结果往往与公共利益方向相背离。地方利益的广泛存在激发了地方创新的动力，也使得地方经济获得了飞速增长。但是由于伪协同的广泛、普遍、长期存在使得自下而上的表达、监督功能弱化，公众对地方政府治理的行为不信任，甚至造成了公众与地方政府的对立。

（四）有限权力与无限责任之间的均衡

在跟基层公务员交流时，“权力无限小、责任无限大”成为诸多官员的共识。研究中国地方政府的权力分配，必须放在中国特色的行政和财政分权体制之中。我国中央和地方职能划分不清楚，有官员曾经指出：“除了外交、国防之外，几乎所有的事务我们也分不清哪些是中央职能，哪些是地方职能。”^[60]面对这种模糊分权，上级政府往往利用自身的权威不断扩充财权，“财政分权过程中过多强调中央的财政汲取，财政分权缺少法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排本身不规范”^[61]。财权不断上收，事权不断下放，同时将大量的事权交给地方，甚至规定地方政府负总责，其结果就是地方政府财权和事权的不匹配。地方政府在与中央政府关系处理中处于弱势，也面临着财政收入不均衡的局面，地方层面各个地方对监管部门的财政支持力度差异较大，各个监管部门为了弥补监管经费的不足，不得不将资金重点分配到与经济发展相关的项目中来，而用于食品卫生等公共服务项目中的资金则非常有限，因而基层政府甚至纵容地方的食品卫生监管机构通过征收罚款等形式来获取费用。面对有限的资金，与食品安全相关的各个部门极易产生冲突和矛盾。在双重领导体制之下，食品安全部门的经费、物资、仪器以及工作人员的福利待遇、职务晋升、离退休安置等事关政府人员切身利益的问题，都是由上级政府负责管理，基层食品安全部门对当地政府有较强的依附性。这种依附性使得食品安全监管人员必须在当地政府的宏观安排下开展相应工作。在以经济建设为核心目标的情况下，地方会将国内生产总值的增长作为其核心目标，食品安全往往让位于经济发展等目标。这样，与食品安全相关部门处于相对弱势，影响力有限，食品安全相关的部门寻求其他部门的配合就面临着权威不足的矛盾，必须获得上级领导的支持。也就是说，当食品安全监管部门需要其他部门的合作时，一种理性的选择是选择与上级直接沟通，而减少与平级部门之间的横向沟通。

单纯依靠从上而下的压力型模式，只会导致基层政府的行为短期化甚至是表面化。“‘政治性’任务挤压了政府应该履行的其他职责，导致政府责任机制的失衡……政府实现责任的‘泛政治化’，还诱使一些政府部门和官员采取各种方式逃避责任。”^[62]与食品安全监管相关的基层官员心理压力明显比一些非监管部门压力要大，他们往往担心监管出现问题，担心辖区内出现严重的食品安全相关事件。在日常管理过程中，基层工作人员的工作就包含了两个方面：一方面要堵，避免相关问题的出现；另一方面要截，一旦出现问题要避免相关信息的扩散。

公众理念的转变也推动了整体食品安全监管理念的调整，食品安全监管渐渐由一块肥肉变成了烫手的山芋，当食品安全状况良好时公众想不到这些部门的努力，但是出了问题就容易被指责。现有的协同过程基本没有照顾到基层官员的利益和需求，甚至将他们作为改革的对象，而非将他们作为改革的主体来对待。在频繁调整的监管体制之后，有些地方官员非常担心出现问题，可是复杂的监管问题又不是他们所能够左右的。本书在撰写过程中也接触到一些一线基层单位，很多乡镇单位是无技术、无设备、无资金的“三无单位”。但很多基层执法人员下乡上门监督检查，从这乡到那村，力求不漏掉一个食品经营单位，不留一个死角，对当地所有食品生产单位进行了全面彻底拉网式的监督检查。在正常执法过程中难度很大，甚至出现被执法对象谩骂、威胁、殴打等情况。至于下乡到村，挨饿、挨累、挨骂已经是食品安全执法人员的家常便饭，有些官员甚至讥讽自己是“弱势群体”。

转型时期，政府的责任往往较大，这种责任甚至有可能演化为一种无限责任。随着食品安全监管政策改革的不断深入，给基层执行主体带来的就是食品的生产、流通、安全监管的主体不断集中，监管工作的任务大幅度增加，涉及食品安全监管的工作人员的责任和压力明显高于一些其他政府部门的工作人员，在相应的监管保障措施有限的状态下，涉及食品安全的监督管理人员有可能成为责任追究的高风险群体。从理论而言，政府应该从责任无限性的状态开始转变为有限型政府，并逐步过渡到服务型政府。食品安全的责任第一责任主体应该是企业，其次是社会，政府则应该退居幕后，主要负责监管。但是这种状态依赖于公众法律意识的培养，维权意识不断提升，当下政府无法单纯成为服务型政府，官员也很难成为服务型官员，管制甚至成为一种最为主要的模式。在实际执法过程中，如果地方政府的执法强度不够，该地方的违法活动就会快速反弹，与食品安全相关的工作人员不得不冲到食品安全的第一线与食品生产者斗智斗勇。

在与基层公务员的接触中笔者发现，任务繁重、压力大成为一些公务员的工作常态。尽管锦标赛模式无法解释官员的全部行为，但是锦标赛模式在基层官员行为调节中发挥着很重要的功能。在现行的职务和职级制度中，各级待遇都是与行政职务级别挂钩的，官员的过度竞争也是导致地方政府官员积极性不高的一个重要原因。食品安全监管等部门工作压力颇大，工作人员即使满负荷运转也无法有效解决相关问题，但是对这些工作压力颇大的公务员所能提供的晋升机会同样非常有限。与食品安全相关的基层官员由于离开权力中心过远，对于很多人而言职位晋升的可能性并不大，锦标赛的刺激模式也就无法奏效。在笔者调研的J市（地级）工商行政管理局共有89名干部，仅有2个正处级岗位，县级普通工作人员官员晋升空间更小。对于渴望晋升的官员而言，“僧多粥少”成为官员的常态。相关研究表明，从科员到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升迁为厅局级的比例更是低至1%。^[63]由于晋升的概率不同，对官员行为激励的效果是不同的。对于很多受年龄、学历等条件限制的基层公务员，晋升的可能性很低，所带来的激励也就比较小，这也使得基层公务员必须在多种目标中寻找博弈和均衡。这种激烈的竞争带来的是官员晋升动力的不足，官员之间渐渐通过伪协同行为，进而抵制来自上级的协同需求。无论晋升与否，官员的生存依赖于关系的有效运作，借以增加获取收益的概率。维持这些关系的基本纽带是血缘、地缘、业缘等，除了血缘是天然的连接纽带，其他的纽带都需要维系。当然，2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》^[64]，尝试推行实行职务与职级并行制度，这就意味着公务员即使得不到职务上的提升，也能通过职级的晋升提高自己的待遇，从而拓宽公务员的激励机制。

政府基层工作人员面临的工作往往具有复杂性，这也给基层官员的工作带来了巨大的困难。在现实过程中，基层官员往往会与所管辖的食品商贩形成一种交易机制，通过交易而实现一种妥协，这种妥协则意味着对食品安全的纵容。这种交易的内容主要是希望管理者变通政策，采取拖延甚至是违反其工作纪律的政策。这种妥协机制往往渗透着很多的灵活性，这种灵活性的度则取决于官员与管辖对象之间的博弈。毫无疑问，这大大增加了政策执行效果的不确定性。

（五）政策稳定性与环境的不确定性之间的均衡

在转型期，组织目标的稳定与明确都是不可能的事情，科层制的逻辑很难适应于变化剧烈的社会。可以说，这种工具理性并不必然低效和不专业。尽管法律上已经对各级组织的权限作出相关规定，但是在实际过程中，上级也会允许下级在政策执行过程中拥有一定的自由裁量权。

环境的不断变迁带来体制的不断调整和政策的不断适应。对于地方政府而言，“抱团取暖”成为一种合理的选择，通过复制其他部门通行的行为，进而规避来自上级和外部的压力。这种“抱团取暖”背后有复杂的社会机制，在实际的政策执行中，各个部门都有一些业务与关系上的交流，组织之间会形成一些共同认同的观念和行为方式。除非环境发生特别重大的变化，组织之间的这种稳定性都是有其存在的必然性的。

总之，多重目标给自上而下的政府主导型政策协同带来很多不确定性，甚至偏离了原有的政策目标。对于地方政府而言，在具体实践过程中，政策的制定与执行和具体人员的选择有密切的关联。而行政价值的多元及公共责任的复杂性，使得基层官员在进行行为选择时总是面临多种困境。因此，在具体执行政策时，基层官员不会碌碌无为，也不会急躁冒进，更多是在多重目标中寻找对自身更为有利的选择。这种不同逻辑存在于多重主体和多重部门，现有的制度为不同的层级逻辑提供了存在的空间，而正是这种不同逻辑使得政策执行偏差存在着必然性。这种不同逻辑层层加码，致使政策逻辑的偏差愈发增强。在具体政策执行过程中，基层政府的执行逻辑一般不会与上级政府完全对立，而是在与上级政府的博弈中寻求一种均衡，而这种均衡打破了政策执行的预期，并形成一种强大的反作用力。这种反作用力在一些治理领域普遍存在，造成诸多执行问题，进而演变为诸多经济与社会问题。面对这种反作用力，中央政府有时候也不得不选择妥协。但是这种妥协并不意味着停滞，中央政府依然会通过种种治理手段来推动政策的再协同，改变不同主体之间的均衡，强化正式制度逻辑的有效运作。

【注释】

[1]吴思：《潜规则：中国历史中的真实游戏》，云南人民出版社，2001年，第2～3页。

[2]参见郭剑鸣：《相机授权体制下我国央地关系中的潜规则现象及其矫治——兼谈分税制后“驻京办”问题的实质》，《浙江社会科学》，2010年第6期。

[3]全钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批评》，北京大学出版社，2008年，第36页。

[4]L Dittmer，Chinese informal politics，The China Journal，1995（7）：1-34.

[5]Tsou，T.Chinese Politics at the Top：Factionalism or Informal Politicals？Balance of Power Politics or a Game to Win All？The China Journal，1995（7）：95-156.

[6]参见《国务院食品安全办负责人解读〈国务院关于加强食品安全工作的决定〉》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zwhd/2012-07/03/content_2175897.htm。

[7]参见《22家企业的奶粉检出三聚氰胺》，新浪新闻，http：//news.sina．com.cn/o/2008-09-17/154314461319s．shtml。

[8]刘鹏：《改革食品安全城乡分治、保障食品安全国民待遇》，《行政管理改革》，2012年第9期。

[9]［美］詹姆斯·C.斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显等译，译林出版社，2001年，第8页。

[10]Peter，Hall，Rosemary，Taylor，Political Science and the Three New Institutionalisms，Political Studies，1996.44（4）：942.

[11]参见［美］凯瑟琳·西伦、斯温·斯坦默：《比较政治学中的历史制度主义》，何俊志等译，天津人民出版社，2007年，第155页。

[12]See Peter，Hall，Rosemary，Taylor，Political Science and the Three New Institutionalisms，Political Studies，1996.44（4）：938.

[13]参见《多部门管不住一头猪　监管“打架”安全难题》，人民网，http：//news.people．com.cn/GB/71648/71653/5948077.html。

[14]参见《最严食品安全法力争年内完成修订》，新华网，http：//news.xinhuanet．com/health/2013-06/17/c_124867070.htm。

[15]参见宋华琳：《中国食品安全标准法律制度研究》，《公共行政评论》，2011年第2期。

[16]参见欧元军、史全增：《关于我国食品安全标准的规范分析》，《法律适用》，2012年第10期。

[17]参见何晖、任端平：《我国食品安全标准法律体系浅析》，《食品科学》，2008年第9期。

[18]Lang，Tim and Michael Heasman，Food Wars：The Global Battle for Mouths，Minds and Markets，Earthscan，2004.

[19]参见《山东“毒生姜”被曝光，为何管不住？》，新华网，http：//news.xinhuanet．com/yuqing/2013-05/06/c_124667533.htm。

[20]参见王竹天：《科学构建我国食品安全标准体系》，《中国卫生标准管理》，2012年第6期。

[21]参见冀玮：《多部门食品安全监管的必要性分析》，《中国行政管理》，2012年第2期。

[22]参见《最严食品安全法力争年内完成修订》，新华网，http：//news.xinhuanet．com/health/2013-06/17/c_124867070.htm。

[23]参见《2014年生猪屠宰行业现状及趋势发展报告分析》，中国畜牧业信息网，http：//www.caaa.cn/show/newsarticle.php？ID=351551。

[24]参见《卫生部：7个地沟油检测方法初步确定》，新华网，http：//news.xinhuanet．com/food/2012-05/23/c_123176528.htm。

[25]参见《中国的食品质量安全状况》白皮书（全文），新华网，http：//news.xinhuanet．com/newscenter/2007-08/17/content_6552904.htm。

[26]《千人监管45万家食品企业质检总局成中国压力最大部委》，凤凰网，http：//finance.ifeng．com/news/history/people/20090604/742754．shtml。

[27]参见胡颖廉、叶岚：《大数据解读真实基层公务员》，人民网，http：//renshi.people．com.cn/n/2014/0414/c139617-24892892.html。

[28]参见苏岭、张哲：《面粉增白二十年屡受质疑，中央六部门介入安全之争》，《南方周末》，2008年11月27日。

[29]See Susan Barret and Colin Fudge，Examining the Policy-Action Relationship，in Barret and Fudge（eds.），Policy and Action：Essays on the Implementation of Public Policy，London：Methnen，1981，pp.3-32.

[30]宋世明：《遏制“部门职权利益化”趋向的制度设计》，《中国行政管理》，2002年第5期。

[31]参见张金马：《公共政策分析》，人民出版社，2004年，第433页。

[32]参见石亚军、施正文：《我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题》，《中国行政管理》，2011年第5期。

[33]［英］马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆，2002年，第10页。

[34]参见刘长发：《关于部门利益的若干理论思考》，《四川行政学院学报》，2005年第6期。

[35]See O’Toole，Jr.，L.J.，and R.S.Montjoy，Interorganizational Policy Implementation：A Theoretical Perspective，Public Administration Review，1984，44（6）：492.

[36]See Thompson，G.F，Between Hierarchies and Markets：The Logic and Limits of Network Forms of Organization，New York：Oxford University Press，2003，pp.47-52.

[37]See Williamson，O.E，Markets and Hierarchies，New York：Free Press，1975.

[38]参见夏光：《论环境政策转型》，载国家环境保护局：《第二届环境保护市场化暨资本运营与环保产业发展高级研讨会论文汇编》，2001年，第5页。

[39]参见金东日：《行政与现代化：以中韩两国为例》，天津人民出版社，2004年，第207页。

[40]参见金东日：《现代组织理论与管理》（第二版），天津大学出版社，2010年，第38页。

[41]参见［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006年，第28～29页。

[42]［美］查尔斯·葛德塞尔：《为官僚制正名——一场公共行政的辩论》，张怡译，复旦大学出版社，2007年，第8页，转引自Max Weber，Essays in Sociology，New York：Oxford University Press，1946，pp.196-204.

[43]See Herbert Simon，Administration Behavior，London：the Free Press，1976，p.69.

[44]参见［美］小威廉·格姆雷：《官僚机构与民主——责任与绩效》，俞沂暄译，复旦大学出版社，2007年，第86页。

[45]［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇莉译，上海三联书店，上海人民出版社，1995年，第72页。

[46]See Anthony Downs，Inside Bureaucracy，Boston：Little，Brown，1967，pp.198-199.

[47]［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006年，第89页。

[48]［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006年，第68页。

[49]参见C.林德布洛姆的《决策理论》，转引自吴锡泓、金荣枰：《政策学的主要理论》，复旦大学出版社，2005年，第5页。

[50]参见［美］弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2013年，第51～62页。

[51]［美］盖伊·彼得斯：《官僚政治》，聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社，2006年，第13页。

[52]Michel Crozier，The Buraucratic Phenomenon，Chicago：University of Chicago Press，1964，pp.213-220.

[53]Tam，Weikeung and Dali Yang，Food Safety and the Development of Regulatory Institutions in China，Asian Perspectives，2005（4）：5-36.

[54]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。

[55]周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。

[56]参见费孝通：《乡土中国：生育制度》，北京大学出版社，1998年，第12页。

[57]吴小建、王家峰：《政策执行的制度背景：规则嵌入与激励相容》，《学术界》，2011年第12期。

[58]Eaton，S.，and Kostka，G.，Authoritarian environmentalism undermined？Local leaders’time horizons and environmental policy implementation in China，The China Quarterly，2004：1-22.

[59]参见《武汉曝光海南毒豆 三亚：“特别的不理解”、内部通告是业内“潜规则”》，《南方周末》，http：//www.infzm．com/content/41911。

[60]楼继伟：《选择改革的优先次序：二十年回顾与思考》，《21世纪经济报道》，2006年8月7日。

[61]姚洋、杨雷：《制度供给失衡和中国财政分权的后果》，《经济战略》，2003年第3期。

[62]杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》，2012年第11期。

[63]参见胡颖廉、叶岚：《大数据解读真实基层公务员》，http：//renshi.people．com.cn/n/2014/0414/c139617-24892892.html。

[64]参见《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议》，中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2014-12/02/content_2785771.htm。