科层制下的横向合作困境

所谓政策体制是从环境输入所需要的各种资源，通过各要素的功能及结构把各种资源转化为体制产品（即政策），并把这一产品输出到环境中去，从而维持自己的生存并对环境发挥自己影响的过程。^[39]“组织理论之父”马克斯·韦伯（Max Weber）提出“官僚制组织理论”，建构了以理性主义、集权化、专业化、职业化、工业化为核心属性的“官僚制理论”。韦伯更强调理性的非人格化对于官僚组织的作用。韦伯意义上的官僚制是排除了认得主观感情和偏见的身份秩序，是能够保障客观性、非人格性、专业性以及能力的合理性组织结构。这种官僚制要具有一些基本特征，包括合理的分工、层级节制的权力体系、按照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制、合理合法的人事行政制度等。其最大特征是客观性和合理性。^[40]安东尼·唐斯（Anthony Downs）将官僚制的特征概括为四点：其一，必须是大型组织；其二，组织的绝大多数成员都是全职人员，且提供经济保障；其三，基于“功绩”基础上的人事雇佣、提升和留职；其四，它产出的主要部分并不是直接或者间接地由组织外部的市场通过权衡机制来评估。^[41]

从文献角度分析，西方公众对官僚的态度也是矛盾和多变的。比如一些人认为，官僚是自私狭隘的代名词，但另一些行为则揭示出官僚也做过一些看起来真正面向远大目标的行为。一些人认为官僚是昏聩、无用的老马，但另一些人则认为官僚是精英，其中的职员是助人的、友好的和胜任的。官僚制的权威建立在正式的制度规则之上，通过正式规则来建构权威，实现有效统治。官僚制的逻辑是理性主义的，通过遵循常规的、程序性的方式来应对问题，有效减少不确定性。通过这些正式规则确定了相关部门的组织目标、权限范围、组织关系等各种内容。在食品安全监管过程中，元政策层通过建立相关部门的权限与规则，并且协调各个部门之间的关系。这种通过官僚制所表达的权力关系在自上而下的层层复制过程中而不断延伸和拓展。对政策协同行为的有效监管恰恰是官僚制的软肋，传统官僚制更多强调对工作的金字塔形的控制，使工作最大限度的专业化，组织内部合作却呈现出僵化的局面。

（一）协调机制的匮乏

韦伯意义上的“官僚制”是建立在高度分工和专业化基础之上的，通过横向与纵向的明确分工来完成相应职能。而现代社会的快速变化则不断冲击着这种僵化的体制。在信息化、全球化的当下，跨部门问题将会越来越多，任何一方都无法单独承担相应的责任，完成相应的任务。同时，跨部门问题涉及的领域也越来越多，作为工业化时代的产物，科层制本身无法适应信息时代的快速变化，部门关系不协调、责任担当不到位、职责关系不明确成为科层制管理过程中的普遍问题。当单一部门无法处理相关问题时，迫切需要完善政策协同的决策机制，鼓励部门之间通过合作来完成目标，通过多部门的合作来有效解决相关问题。

这种多部门监管的格局的问题在于，各个监管部门之间难以形成信息共享和有效合作，反而导致部门之间相互推卸责任。各个部门出于利益考虑，制定各自的执法标准和规则流程。针对类似问题，现行制度缺少相应的制度安排，跨部门合作也面临着集体行动的困境。食品安全作为一种公共物品，各个部门都期望能够减少投入，这个时候，工商、卫生、食药监等部门就成为一种竞争关系，都通过搭便车获取相应的收益，而将监管成本转嫁到其他部门。尽管不排除工商、食药监等部门的短期合作，但是资源约束条件下长期博弈的结果往往是出现恶性竞争。

（二）专业化

对韦伯而言，“官僚机构”是一个具有特定功能属性的组织：“庞大的规模，等级制度、正式规范、特定任务、书面文件，官僚机构中的雇员通过工作获得薪金，技术上受过培训，列出的职责表明官僚机构需要具备专业知识的专家。”^[42]西蒙也提到，“官僚制”可以将复杂的任务分解为小的、相对独立的组织成分，通过分别处理这些小的部分，就能够实现组织的总体目标。^[43]

科层制是通过专业化的思路来设置部门机构，当需要跨部门来处理相关问题时，专业化的分工设计就显得问题重重。专业化导致科层机构拥有自己的目标、拥有相应决策所需要的专业、时间、技术和资源，而不愿接受其他部门的常规目标。各部门受制于自身的“门户之见”可能影响决策质量，而专业分工和权力分散导致行政职能重复交叉、执法机构混乱、处置权限相对分散等问题是科层制无法摆脱的梦魇。而对上级的政策目标和政策要求，下层官员很少公开反对上层的政策，但更多采用应付、拖延或者利用法律、规定及相关程序来拖延上层目标。

科层制通过专业化来应对复杂的管理内容，在专业化分工较为明确的工业化初期，这种模式可以有效应对管理事务。但是在应对复杂问题时，这种条块分割、分工过细等弊端则限制了政府在应对和解决跨部门问题过程中的作用，一些问题则在食品安全监管过程中暴露无遗。科层制决定了政府基本上采用垂直分工的模式来运作，这也就决定了科层制本身不是那么擅长组织跨领域的合作，也不擅长制定综合协调的目标和项目。多部门共同参与到执法过程中来，但是执法模式不统一、执法尺度不统一、工作要求不统一。按照委托-代理理论的理解，许多官员就像他们能够决定公共利益一样，力图最大限度地代表公共利益。办事人员是一群勤奋的公务员，他们具有高度的职业技能，致力于本机构的工作，几乎不会逃避或者蓄意破坏其上司的政策目标。^[44]但受长期专业化管理的影响，各个部门形成了自身的管理模式和管辖范围，一旦遇到问题，往往采用自身的监管思路和监管模式，形成一个相对封闭的政策体系。中央政府拥有其核心政策目标，不同的政府部门也都有彼此并不相同的政策目标。当需要多部门合作时，不同的政策目标令他们竞争，但也造成了部门之间彼此分离，甚至无法形成信任，形成碎片化的结构。在这种政策结构下，各个部门之间的联系也就主动性不足，令联合行动变得松散甚至行动失败。

（三）利益取向

韦伯谋求的“官僚制”体现的是一种“形式合理性”。这是一种消解了价值判断的合理性，使行政行为成为一个不包含价值、信念的纯粹的技术过程。行政官员在这个体制中，成为按章办事、严格受规则约束的运作体系。在整个体系之中，其官员由上级领导委任，行政官员对其上级负责，只要遵守相应的行为规范便可以保住自己的地位并且长期任职。这种关系以法律为基础，通过科层制的基本结构来运作。在形式上，上级政府授予下级政府相关权力，明确相关任务，提出相关目标。下级政府仅仅是服从上级命令，在规定时间内完成相关任务，保证政令畅通。

韦伯对“官僚制”的界定并未充分考量利益取向的作用，运作过程中会产生利益冲突，这种冲突产生于官员追求目标及其实现路径的差异。在这种差异的影响下，即使相关主体拥有相同的偏好和相同的信息，对同一问题的处理也存在不同的意见。每个部门都会产生一些核心领域，包括权力、规则和资源等。当需要多部门合作时，单一部门同样面临成本与收益的考量。当然，对公共部门而言，利益是一个包含多重价值目标的概念组合。政府机关作为公共部门，无论是从法理上还是从现实中都不可能成为单纯追求经济利益的主体。不同部门的要求不同，在政策协同过程中，不同部门会为了让集体行动朝着有利于实现自身利益目标的方向而努力，他们或是为了争取最大的利益而最大范围地扩展部门权力，争取或者捍卫自身部门的权力。不同部门所谋求的利益是一个包含多种目标的复杂构成，利益的形态多种多样，可以是物质的，也可以是精神性的。这些目标包括改进部门绩效、避免问责、努力保证自身部门的合法性并拓展部门的职能范围、谋求晋升博弈中的优势等。当遇到需要跨部门合作的问题时，这种僵化的结构便成为一种阻力，当不同部门都拥有政策制定的权力时，政策制定过程本身就已经成为各部门相互博弈的平台，谋求通过博弈来增加部门的利益。多个部门监管一个方面的事务往往需要政府协调，这不仅提高了管理成本，也降低了管理效率。在现实中，各部委利用法定职权，在起草法律、法规时凭借其占有的资源优先强调本部门的利益而偏离国家目标和公共利益，谋求获得更多的权力、利益而弱化相应的责任。曼瑟尔·奥尔森（Moncur Olson）曾经指出：“在任何大集团中，成员不可能彼此都认识，因而集团事实上也不可能是一个友谊集团，所以即使一个成员没有为其集团的目标做出什么牺牲，他的社会地位一般也不会受到影响。”^[45]

（四）部门间的竞争取向

按照唐斯等学者的观点，官员之间的竞争类似于自由市场经济模式中的企业，能够积极地推动政策革新，也可以检测官员的自主性。^[46]公共选择理论将理性人的假设引入到政策分析过程中来，其代表人物唐斯也认为，公职人员“同样拥有追求精通工作的自豪感、为公共利益服务的渴望和对特定行动计划的承诺这样的利他行为”，但是其首要行为动机是“为了从担任公职中得到收入、声望和权力”。^[47]食品安全监管依赖于各个部门的整体配合，迫切需要相关人员的协调与合作，对于基层政府而言，在面临多部门监管的局面时，往往需要考虑相关行为的目标收益函数，合作过程面临着公有地悲剧的困境。

我国食品安全管理体制运行到市场经济时期，已经初步形成了多部门监管的基本架构，元政策层寻求在权力分割状态下的行政资源的整合。这种“制度冗余”从设计过程中本无可厚非，但在实际的执行过程中还是引发了部门之间的诸多竞争。这种制度设计的核心是借助于在既有机构数量不变的前提下实现职能的广覆盖，以应对食品安全问题中的复杂性、多样性和多变性的特征，同时能够尽可能减少上级的责任。但由于不同层级的政府在权力强度、目标设定、资源程度等方面是不均衡的。即使是同一层级的不同部门的权力强度、目标设定、资源程度等方面也是不均衡的。因此，各个部门在对相关部门职能的描述往往使用概括化和模糊化的语言，这种语言往往会造成诸多的解释空间，其解释余地往往使得政策执行主体之间莫衷一是，大大增加了部门之间的相互竞争和相互推诿。

（五）机会主义倾向

韦伯将程序的非人格化看作官僚组织的基本特征之一，在他的分析中，这种非人格化与正式规则的使用，以及基于技术能力的人员选拔之间存在着密切联系。但是在现实中，部门之间的机会主义行为往往催生非正式程序：“非正式程序的产生总是涉及一定的自由裁量权，准确地说，因为正式规则不能涵盖这种自由裁量权……当官员拥有一定的自由裁量权时，他们至少会部分使用其中的一些权力来增加自身利益，而不是增加正式组织的利益。”^[48]尽管机构显得愈发臃肿，但是这种复杂未必能够带来效率的提升。一个显而易见的事实是，当组织规模越大时，上层领导对组织人员及其行为的控制力就会越弱，对不同组织间行为的调适能力也就越差；而且当上层希望控制下属时，下级也就试图逃避这种控制。

在政策协同过程中，不同部门呈现出一种高度分化的状态，这种分化状态会使得整体结构呈现出层层阻力的现象，当阻滞机制比较复杂的时候，政策协同过程有可能出现类似的选择性协同、变通性协同。尽管这减少了基层的政策阻力，但却背离了政策协同的设计初衷。官员的协作关系导致政府的碎片化（fragmentation）现象，并使合理的政策制定和民主控制难以实现。^[49]科层制的超大规模决定了行为的不协调，特别是跨部门问题上的不协调。1977年，美国食品药品管理局（FDA）宣布禁止销售糖精，因为研究表明食用糖精可能致癌。在经过一番政治斗争之后，国会决定把这项禁令的实施推迟18个月（到1979年年中终止销售），但是这项禁令却迟迟未得到执行。而出现这一问题的主要原因是美国政治中的“铁三角”模型，在软饮料生产中使用糖精作为添加剂的食品工业的利益集团通过立法程序，激励推迟糖精支票销售禁令的实施。^[50]

总之，处理跨部门问题时，科层制是相对比较理想的形式，结构相对简单、目标相对明确、结果易于评价。但在现代社会不得不依赖拥有技术、信息、职位和权力的科层体系，从某种程度上看，科层体系是一致的，他们共同制定政策，拥有共同的价值，谋求通过自身的努力来有效推动公共价值的实现。但是从另一个角度来说，由于部门林立而且彼此独立，权力局限于特定政治领域，不同部门之间的官员往往会产生冲突。“组织之间的合作问题是官僚制的普遍问题，官僚之间的竞争限制了政府内部的协调和一致。”^[51]“在一定意义上，抵制非人格化权威的社会比接受它的社会，更易于产生官僚主义功能紊乱。”^[52]食品安全政策是一个由多部门政策构成的一个复合体，各部门都谋求通过各自的努力来实现政策补位，进而弥补政策缺位的现象。但是各部门的政策都是依存在各自部门发挥作用的，即使是一些出发点很好的制度，在运行过程中也会出现不同的结果，政策互补变成了政策互斥。这种政策结果脱离政策目标的现象大量发生，成为科层制的普遍困境。

当然，科层制种种缺陷并不意味着要取消科层制，建构在法律和理性基础上完整有效的科层制是任何一个现代国家运行的必要条件。国家治理改革的核心是要在既有科层制基础之上推动多部门的合作，照顾公众需求和期望值，推动政府提供更好的公共产品与公共服务，而不是简单地否定乃至去除科层制。

需要注意的是，科层制的这一标签容易使对政府部门关系的认知简单化。在西方，官僚制之间横向协作的效果良好，并未引发特别严重的后果，背后其实来源于其他权力的制约。主要包括法律法规的完善、财政部门的预算管制和司法力量的有效制约。在韦伯概念中的“官僚制”具有政治中立、遵守法规、权责明确的特征，官员不与党派共进退，不需要跟随政党的意识形态。政府公职人员的行为一定是遵守法规的，官员的行为一定要按部就班，遵守已经制定的行为规范。