政策协同的体制困境优化为政策协同面临的体制性困境

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：再加上政策部门的自由裁量权和政策间的冲突，“部门打架”现象并不罕见。这种情况显示出“层级节制”的局限性，仅依赖层级赋予的权威并无法充分解决行政组织间协调问题。换言之，行为者间的信任，大幅降低了交易成本对于协调参与者的限制。

如上所述，在地方政府部门间政策有效执行“行动”观点的假设之下，接下来的一个问题是在多个政策部门共同参与政策执行的情境中，何种诱因较能激励这些政策部门之间产生最少的冗余、最小的不一致与最小空隙，朝向共同的政策目标而努力。针对这一问题，奥图尔（O’Toole）与蒙乔（Montjoy）认为，有三种重要的诱因机制，可以处理组织协作的议题，分别是：“权威”（authority），行为者受到职责的驱动产生合作；“共同利益”（common interest），因为参与者视共同目标的价值而产生合作；“交换”（exchange），为获得某些回报而非达成目标而产生合作。^[35]汤普森（Thompson）也比较了三种协调机制，分别是：层级的协调形式、市场的协调形式与网络的协调形式，其重要特征分别是权威与监督、价格与自利，以及忠诚、互惠与信任为基础。^[36]笔者也倾向于这样的观点，现有的组织间关系理论中，存在三种影响组织间行为的协调机制，分别是：“层级”（hierarchies）、“市场”（markets）与“网络”（networks）。说这三种协调机制是基本的协调机制，意在指出以其他名称出现的协调机制，本质上都是建立在这三种机制基础之上的。

1.层级

从现代形式的组织理论可知，“层级”向来是重要的组织间协调机制。在组织以“层级”进行协调的概念下，管理者可先将整体任务仔细地拆解成几乎相互独立的部分后，再安排各专业的部门执行被预先赋予的任务，最后再透过“层级”来控制各部门的行动。譬如，在韦伯式管理模式的影响下，行政组织经常需要依赖“阶层”机制来联结组织的各部分。就“层级”而言，民主官员以层级节制控制常任文官，为传统公共行政的主要途径，唯层级节制途径所形成之纯粹的韦伯式管理模式，从未在公共组织内部发生过作用，因为该途径假定官员控制问题的解决方案，来自于上位者的能力与智慧，但现实上一个全知全能的管理者是不存在的。特别是政策部门的阶层管理者同这些政策部门一样，经常同时面临多项政策任务，由于能力的限制，不同阶段工作重心不同，再加上自身的政策偏好，这些阶层管理者关注每项政策的部门协调就可能“有心无力”或“有力无心”。再加上政策部门的自由裁量权和政策间的冲突，“部门打架”现象并不罕见。这种情况显示出“层级节制”的局限性，仅依赖层级赋予的权威并无法充分解决行政组织间协调问题。

2.市场

新古典经济理论强调“价格”作为一个关键讯号（signal）的角色，借由价格使位居庞大且相互关联市场中的消费者与生产者行动获得协调。在此情形下，新古典经济理论主张存在于市场中的价格机制而非阶层中的权威指挥，才是最主要的组织间协调机制，因为透过价格可诱导组织间自愿交易，进而让社会资源分配的效用极大化。有趣的是，“市场”须依赖现代国家权威，方能维系其正常的运作。因为它需要国家权威所守护的法律系统，来保障市场运作所必需的私有财产权，并确保市场契约的履行，否则将会产生市场失灵的危险后果。这样的事实，显示出以“市场”解决组织间协调问题的局限性。因此，当市场囿于信息不对称或其他问题而无法完美地发挥效率时，竞争压力会奖励那些能将自己组成阶层系统的企业，故借由阶层权威解决市场失灵的危机，就成为不得不为之势。至此我们可知，不论是透过市场与价格系统的绝对分权，由个别组织自主的进行协调，或是以中央集权的方法，由单一组织（推测是多种层级的）制订的一个精确的中央计划进行协调，似乎都不是一个可以完整解决行政组织间协调问题的选项。因为不管哪一种协调机制，都隐藏交易成本（transaction cost）［所谓的“交易成本”，系指询问资料、与各方协商和强制履行契约的成本。］的问题。组织选择采用何种协调机制与其他组织进行互动，交易成本的高低是主要的考量因素。在交易成本的观点下，市场会因为信息不对称（information asymmetry）的影响，使得交易成本提高并降低双方交换的效率。此时，导入阶层组织之所以能降低交易成本，主要是因为“阶层”可以让管理者重组诱因，并导入更有效率的监督，使得个别行动者愿意共同提供服务，而不再认为偷懒（shirk）比较符合自我利益。^[37]

3.网络

“网络”机制则是源自社会交换的观点，组织间自愿性活动——交换，可实现与满足各自期望的目标与目的，非强制的互惠行为才是组织间互动的基础。在公共行政学界有越来越多的学者主张，公共政策是透过彼此合作服务提供商的网络而执行，因此组织间网络式的互动关系是如何形成，便成为一个日渐受到重视的议题。对公共部门而言，由于被服务对象拥有多重的问题需要被解决，但是受到专业分工的影响，服务的提供者往往只受到狭隘范围的专业训练，行政组织也仅提供特定领域的专业服务。在这样的情境下，提供者所构成的网络便开启了一个有效提供服务的方法，让行政组织既能有效运用资源，又同时能维护可接受程度的组织及专业的自主性。从资源控制的角度分析，网络关系可视为一种资源动员与依赖的过程。网络排除了正式的阶层结构与完美的市场形式，但却又相当程度地涵盖了介于此两者间的结构。因此，网络机制的支持者认为，网络在形式上能使不同的政治资源形成起承转合的作用，可以作为正式组织的中介形式。笔者认为，网络行为者的重复互动，增加了行为者自己对对手行为的预测能力，这有助于彼此产生“信任”，而“信任”正是网络协调的关键影响因素。换言之，行为者间的信任，大幅降低了交易成本对于协调参与者的限制。然而网络的概念是极为权变多样的，这是因为网络虽出现于跨阶层结构的界限，但实际上阶层组织又可以被视为镶嵌在更大的网络中，故阶层与网络是交错难分的一体两面。

社会利益维护机制的构建首先必须建立在公共领域与私人领域之间法定权利的分配基础之上，将社会公众的理性讨论充分渗透到政策执行的过程中。事实上这一点不仅是抑制政府私利扩张与权力膨胀的有效手段，也应当成为政府改革的方向。其次，是要明确社会公众在环境保护政策执行中的利益主体地位，由于地方政府在政策执行中与食品安全企业的共谋而导致社会利益处于极度弱势状态，在利益表达中社会利益是无法与企业利益抗衡的。再次，是真正将社会力量吸纳进来。长期以来，环境保护政策的执行都是由政府主导甚至是以政府为单一执行主体的，政府的政策执行方式也大多是采用行政命令等方式，而使市场和社会的力量难以发挥作用，社会利益更加难以凸显。这种政策执行方式不仅使得寻租空间增大，损害社会利益，而且增加了政府负担。有研究者提出，要弥补政府直控型环境保护政策的不足，就要在“微观环境管理”层面寻找一种政府的补充或替代力量，这些力量是没有编制的，可以以任何形式对政府行为进行监督与制衡，并将之称为“社会制衡型环境政策”。而这种环境政策需要两个基本条件：一是明确政府与社会各自占据优势的不同领域，并留有各自的行为空间；二是明确权力和利益对行动的激励关系，要创造有选择性的激励机制。^[38]事实上只有满足了这两个基本条件，才有可能将社会公众视为独立的社会有机体，才有可能赋予其独立的社会利益，也才有可能实现社会力量对政府的补充与一定程度的替代。

食品安全问题是世界各国政府在治理过程中都曾经面临的难题。食品安全事件的频繁爆发有多种因素，但迫切需要遵循跨部门监管的治理思路，迫切需要一系列维系秩序的种种规则和协调机制。从世界各国的经验来看，除了个别小型国家采用单部门监管政策之外，绝大多数国家都采用多部门监管的体制。这种体制符合食品安全监管多样化、复杂化的监管特征，至少从形式来看能让公众感受到科层制获得了最大限度的运行效果。但这一体制高效运作的关键在于两个方面，包括结构的有效和功能的整合。但无论从横向还是纵向，部门之间的合作都是不尽如人意，科层制内在的体制困境是导致这一问题的重要原因。

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