碎片化对政策执行的影响

（一）经费制约

必要的经费支持是保证政策有效执行的保障，经费水平在一定程度上甚至决定了基层监管的频率和半径，但经费问题长期制约我国食品安全监管水平。在改革开放初期，我国食品安全监管技术化水平相当于西方国家的工业化发展早期，食品生产规模小、技术水平有限，食品安全的主要问题体现为低水平的掺杂使假等欺诈行为，对食品安全监管经费要求较低。但是随着食品产业的不断发展，作为工业化产物的农药、食品添加剂的大量不规范使用，以及环境污染成为威胁食品安全的主要原因，也带来食品安全监管的新课题，增加了食品安全监管的难度。大量的、分散的个体户或小作坊式的生产方式，很难保证质量，也对有关部门的监管提出了更高的要求，对经费要求也大大增加。

尽管事权在不断增加，但是相应的财权却并没有下放，经费依然难以保障。1994年之后的分税制改革，虽然明确了地方政府的财权，可是地方政府的事权并没有进行制度化的确定。一个显而易见的结果就是，一方面自下而上逐级集中相关财政资源，另一方面上级政府尽量将事权下移。分税制改革以来，一些地方政府的财政状况紧张，部分地区陷入了“吃饭财政”。财政收入主要用于维持公职人员的基本工资，有时连正常的行政经费开支都有困难，很多地方食品安全监管经费没有纳入政府预算之中，部分地方将财政资金挪用到工资、维稳等方面，如果经费不能够保证从当地财政列支，监管水平可想而知。以质检部门为例，根据质量法的相关规定，质监部门对食品安全的检测，所需对样品的检测、样品费、检测费等相关费用均由财政支出，毫无疑问，面对庞大的检测对象，相应的检测费用肯定是杯水车薪。以瘦肉精监管为例，在市面上比较常见的瘦肉精有10种之多。2013年中国出栏生猪数量已经达到7.1亿头。^[23]其中小型生猪屠宰场点约占行业的70%，以每头猪检测费用50元计，若是全部检测，每头猪检测一轮就需要上百亿元。而若是抽检自然会有农户非法添加瘦肉精，一些违法的食品生产者抱着查不到就是赚到的心态应对食品安全检查。食品监管部门拨款的匮乏，也就导致了监管工作的形式化。对于基层监管部门而言，要么选择走形式减少监管，要么选择依靠罚款来维持机构运转。

各地差异巨大，发展情况迥异，发展标准不可能统一。诸如对无证摊贩的管理、对食品生产加工小作坊的管理都处于混乱阶段，各地执行标准并不统一。一些地方执法部门在保证税收、维持就业甚至维护关系等多重目标的制约下，执法过程往往背离了食品安全监管的本意，采用大事化小、小事化了的思路来处理相关问题，忽视对消费者权利的保护。执法过程中往往根据肇事主体的财力和地位的不同而采取不同的政策，由于执法过程缺乏公开透明的监督机制，一些部门甚至采用“养鱼执法”的模式，对于一些肇事主体往往采用象征性罚款的方式进行惩罚。这种思路无法从根本上解决食品安全问题，最终让公众健康深陷重重风险之中。比如在针对无证经营的监管过程中，很多经营业主往往并不具备合法经营资格，执法过程面临的对象大多是一些下岗失业人员，或是年纪大、生存能力低的弱势群体，经营地点往往分布在城乡接合部、工地、学校周围，所针对的消费者也是收入水平较低的群体。这些群体更多地关心食品的价格，食品安全意识则相对淡漠，这也客观上造成了无证经营行为的蔓延。但对于类似的无证经营却难以监管，由于无法在工商局注册登记，也就无法办理税务登记等相关手续，不用缴纳相关税收，采用法律、市场手段很难实现对相关行为的取缔工作，那么也就必须通过罚款等形式来进行惩罚。当地方执法部门经费紧张时，通过罚款完成创收就成为食品监管部门的主要任务。而罚款的额度取决于彼此的博弈，监管双方对于这种罚款也心照不宣，监管人员也就乐此不疲。而对于罚款的数额，也是采取逐步增加的形式。采用递进式罚款的目的并不是为了有效减少相关行为，而是为了避免无证经营者被一棍子打死，如果罚得太狠，可能失去下个月的罚款来源，最后形成“放水养鱼”的局面。尽管国家一再重申食品安全的重要性，但是在经费制约的条件下，食品安全监管也就难以做到严格执行。

（二）监管技术滞后

面对复杂的食品安全监管形势，技术水平扮演着至关重要的角色，成为食品安全监管的重要支撑，直接影响食品安全管理创新水平的提升。但是食品安全问题涉及的点多面广，能力建设普遍落后于监管工作的实际需要。检测机构设备简陋、专业人才有限、检测经费不足等问题普遍存在。目前食品安全监测已经由“细菌战”升级为“化学战”，除了面对各种细菌，还有超过40万种的化学物质。这些化学物质检测方式各不相同，全面排查成本巨大，不具备可操作性。我国的食品添加剂共23大类2500多个品种，还有很多非法添加物冒充食品添加剂被掺入食品之中，检测手段往往跟不上化学物质研发的节奏，特别是关键检测技术研发突破缓慢影响了食品安全检测水平和检测能力。在“三聚氰胺”事件中，三聚氰胺尚未进入食品安全检测范围之内。在“地沟油”等事件中，2010年3月18日，国家食品药品监督管理局办公室发布了《关于严防“地沟油”流入餐饮服务环节的紧急通知》（食药监办食〔2010〕25号）。但是如何鉴别地沟油的检测方法尚未明确，此后卫生部就组织攻关地沟油的鉴别方法。2011年10月13日，卫生部共征集到7家技术机构研制的5种地沟油检测方法，但在专家论证后，发现这些方法特异性不强。此后科研人员不断攻关，直到2012年5月23日，卫生部才初步确定7个地沟油检测方法。^[24]当检测技术的更新滞后于造假技术的更新时，各个部门的检测能力严重滞后于监管需要，部分检测人员只能采用落后的“眼观、鼻嗅、手摸、口尝”等经验式传统方法进行判断。即使食品检测手段不断更新，而造假者和违法分子也在不断采用新的手段来掩盖其非法行为，食品安全防不胜防。

（三）监管能力有限

食品监管涉及从农田到餐桌的全产业链，但由于历史和现实原因，我国食品产业基础薄弱，并未建立完全现代的食品生产体系。在计划经济时期，政府部门通过对生产的“计划”来谋求对食品安全的“计划”，国家通过对生产、分配、流通、消费等各个环节的控制有效减少了食品安全问题的出现。截至2007年，我国有44.8万家食品生产加工企业，其中10人以下的小企业占到了35.3万家，占整个企业总数的78.7%。^[25]这些生产者分散的生产、供应鸡、鸭、鱼、肉、蛋、奶和粮食、蔬菜、水果等食品，并为企业提供生产原料。这些食品生产中小作坊采用家族式经营方式，点多面广。这些食品生产企业分布分散，从业者总体素质不高，大量生产经营者食品安全意识不强，部分从业者道德失范、见利忘义、诚信缺失现象频频发生。部分生产者故意加工伪劣产品，甚至与监管者搞捉迷藏，监管成本大幅度提升。面对数量庞大的监管对象，监管力量明显不足，监管效果往往不尽人意。2009年，原国家质检总局食品生产监管司司长吴清海曾经指出：“全国专责食品生产监管的内设机构1200个、人员只有1400人，而他们面对的监管企业超过45万家。”^[26]这还不包括更多的小作坊、小企业。即使到2013年食品药品部门合并之后，全国食药监系统实际拥有行政管理人员5.68万人，但技术队伍仅有3.6万人，其中拥有生产质量管理规范（GMP）、药品经营质量管理规范（GSP）等专业检查员资质的更不足1.5万。^[27]

在监管体制上，我国采用了综合监督与具体监管相结合的食品安全监管体制，在种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮服务、进出口等环节，由多部门分别监管。尽管规定了信息通报制度，但是由于基层各个部门参与的主动性不强，实现食品安全信息资源完全共享仍存在诸多困难，在一定程度上也制约了风险评估的全面开展。同时，社会各界对风险评估的认识还处于一个较为陌生的程度。食品安全监管领域对风险评估的原发性和后发性功能的认知还停留在较为肤浅的阶段。

除监管不足外，更为突出的问题是配置不均。有限的监管力量被配置到了城市和中心城区，基层人员配置不足，监督覆盖率低。监督任务十分繁重，十几个人要负责县、乡、村的卫生监督工作，基层官员长期疲于应付的状态之中，难以应对数量众多的食品生产企业。而一些食品生产者多为下岗失业人员或者外来流动人口，居无定所，来去无踪，频频通过“游击战”“运动战”“持久战”等形式逃避食品安全部门的监管，食品安全质量也就无法保障。对流动商贩的监管也就严不得、松不得。一旦遇到上级检查，安全监管人员常常需要加班加点、保障安全，而到了平时时期，安全监管也就只能流于形式，走走过场。监管活动在刚开始时声势浩大，可是执行之后就变得虎头蛇尾，不了了之。时间久了，对相关的监管活动也就演变为一阵风，刮一阵就过去了。

随着经济和社会生活的不断发展，食品安全监管面临的形势也不断变化，食品消费日益呈现多元化、便利化、快捷化的特征。从食品原料来看，速食食品、预制食品、速冻食品等消费比重越来越大。食用这些食品尽管可以大量节省时间，但是也增加了同其他食品产生交叉污染的可能性。食品工业食品安全一些新的食品种类如方便食品、保健品大量增加，食品添加剂、保鲜剂等化学产品被大量使用。一些新的食品形态如转基因食品的风险分析尚未有定论，加上人们的消费方式、消费理念也发生了巨大的转变，经常导致新的食品安全风险。从就餐方式看，外出就餐也已经成为重要的消费方式甚至成为一种生活习惯，这也增加了食品消费环节监管的难度。就食品构成来看，进口食品的消费数量越来越多，但由于各国食品安全标准不同，公众所能获得的国外食品生产加工的信息有限，这也使得对进口食品的监管任务将变得更加繁重。同时，伴随着我国互联网业务的快速发展，通过网络购买食品也已经成为广大网民重要的网络应用行为，这也极大影响了食品安全的有效监管。

（四）目标多元性

中国地方政策文件存在一个显著的现象，即在“责任分工”内容中罗列大量的政策部门，基本罗列了大部分的政府部门，有些党委部门也乐此不疲，参与其中，阵容可谓庞大。这种政策安排的意图往往在于上级向下级表明对政策的重视程度，从而进行广泛的动员。对于一些涉入部门，对于政策执行来说是可有可无的，并且对其履行政策责任的状况也难以考核。这样，这些政策部门应该排除在政策执行过程之外，不应纳入其中。过多的政策部门其可能弊端有以下三个方面：一是消耗了资源而无绩效，二是部门推诿责任多了个对象，三是部门间协调难度加大。因此，在保证政策效果的前提下，尽可能地把政策部门的数量控制在最小规模。

在政策执行过程中，元政策层的政策目标必须要转化为部门的目标才能逐步落实。元政策层的政策目标更加符合公众的需要，但是却有可能脱离实际政策执行能力。对于基层政府而言，其执政的基本目标是多元目标的组合体，通常包括经济增长、高度就业、物价稳定、社会秩序稳定、食品药品安全等。食品安全并非唯一目标，这些目标会有冲突，具体操作时就会进退维谷。在具体执法过程中往往要考虑到维持地方经济发展、维持和推动就业、保持社会稳定等基本价值和目标等。食品安全执法过程又需要跨越多个部门，实际执行不仅依赖于其他部门的配合，还可能会遇到来自地方党委和政府或者其他部门工作人员的干预和通融。当然，从基层工作人员的态度来看，绝大多数基层工作人员都相信自己是希望给人民办实事的，是存在着利他主义的行为取向的，的确想为官一任，造福一方。但当上级目标过高、过于复杂时，在实际工作中可能无法得到有效执行，而执行不力会引发上级的惩罚，故而有可能采取相应的伪协同措施来谋求蒙混过关。部分基层工作人员采取一些伪协同的方法，将精力集中于一些表面工程、表面工作，甚至采用一些材料造假、数字造假等手段来应付上级。这种应付并未从根本上消除食品安全问题，不断恶化的食品安全问题可以说是这种伪协同做法的后果。

这种标准妥协之后的结果就是标准陷入两难，要么照顾大型企业将标准提高，要么照顾中小企业将标准放低。降低标准无法淘汰落后企业，而提高标准部分淘汰又治标不治本，反而容易引发对执法公平性的批评，最后导致政策执行左右为难。

（五）基层官员的自由裁量权

在现实过程中，基层政府的决策往往体现为僵硬的、没有回应的，公众经常感觉基层官员的执行往往是非人性的，而且这些人所拥有的自由裁量权为执行偏差提供了很多空间。因此，上级政府面临的一个重要问题是，如果这些目标不同的官员同时又控制着最终的政策制定权，那么如何保证对于这些人的民主控制，实现他们既对上级管理者负责，又对公民负责，这成为上级政府的基本任务。

为了解决基层官员的激励问题，在民主政治过程中一般都采取了加强控制的手段来解决相关问题。从管理者的角度来看，为了确保基层官员作为实际的政策制定者在制定和实施某种政策时是可靠的，管理者一般都倾向于减少他们的自由裁量权和约束他们可以运用的各种手段。他们制定了各种各样的工作手册，尽可能充分、完整地覆盖在政策制定与执行中将会出现的各种情况。他们对街头基层官员及其工作人员的绩效进行审计，并希望通过这种审计来实施某种奖惩，从而引导他们改善自身的行为。通过类似行为的努力，在一定程度上改进和提升了监督的效果。

但是基层官员可以颠覆这些旨在控制他们的努力。在基层官员层面，很难实现对个体的可靠性问责。上级政府的问责依赖于下级提供的信息，但是很多基层官员的决策属于自由裁量，只有他们自己拥有相关决策信息。因此，如果没有基层官员的主动合作，管理者往往很难对他们及其工作人员的绩效进行有效监督与审计。于是上级政府便层层加码，不断提升监管的力度和频率，而下级则在层层监管中变得战战兢兢，遇到问题往往选择推卸责任，唯恐引发问责。同时，上级政府不断期望将目标可清晰化，但是并不是所有机构的目标都是可清晰化的。在某些情况下，将目标清晰化之后会缩小机构的职能范围，从而很难获得机构的合作。除了监督的困难之外，现有制度的激励形式和手段单一，使得管理者无法有效运用奖励和惩罚等措施来约束基层官员，也无法充分调动其积极性。

组织的操作层尽管处于组织的最底层，但是其重要性也是不可以忽略的。其理由包括以下三方面：

其一，对于政策执行而言，操作层是顺利执行相关政策的关键一环，操作层设置合理与否，操作层成员掌握与其所从事工作相关的知识和技术的熟练程度等，都将对政策执行过程产生重大影响。

其二，由于操作层处在政策执行的最基层，因此对于政策执行来说最现实的活动是发生在操作层与其活动对象的沟通过程中。操作层的相关地位使得操作层必须承担除了政策执行以外的相关功能和意义：第一，政府形象的代表或者一般公众了解政府的镜子，第二，操作层是直接接触社会的基层工作者，能够对社会的分散要求通过分布在组织外围的信息来获取或者提供服务。因此，操作层是政策执行组织从社会获取信息的第一道关口。

其三，由于政府是掌握国家公共权力的组织，而操作层又是政府直接接触行为对象的部分，使得这一操作层不得不担负起直接管理社会的重任。操作层不但要执行上级的政策内容，还需要灵活处理所面临的各种公共事务，必须努力使得社会保持基本的公共秩序和公共安全。

政策执行的组织操作层为了有效履行上级的各种职能，必须给操作层及其工作人员赋予能够自行处理的权力，这就是基层官员的自由裁量权。如果没有自由裁量权，基层工作人员则无法积极有效开展相关工作。因此，裁量权的适度问题和有效性问题，显然是政策执行组织的操作层的主要问题。当下政策问题的复杂性程度比较高，社会的急剧变化不断冲击既有政策体系，很多政策往往无法预期。在当代中国社会转型的历史过程中，理性是政策的最基本价值和最终追求。当然，在现实分析过程中，政策分析往往也追求理性的充分实现，但应该意识到，对于中国这一庞大的政策体而言，社会复杂性仍然很高，在理性观点的支持下，由于大多数基层官员可以运用其手中的自由裁量权去管理手中的工作，进而保证其工作环境和工作内容的安全。当然，这种对基层官员的理解和认识并非是绝对正确和合理的，在现实的执行过程中诸多基层官员是负责任的管理者。

总之，对于中央的命令和公众的期望，相关基层负责部门并不是不知晓，也并非不想改革。可是面对食品安全监管的资源、能力、体制等多重约束和现实的困难，并没有一步到位的解决路径，进而也就催生了伪协同现象。当下级政府出现一些形式化的监管行为时，上级部门也只能睁一只眼闭一只眼，默许甚至纵容下级政府的伪协同行为。对于地方政府官员而言，地方官员都在力图维持一种“大事不出、小事不断”的状态，采用各种手段制造食品安全形势大好的假象，掩盖各种食品安全问题。但是这种上级的纵容无法扭转食品安全的严峻形势，一些小事最终汇聚成大事，食品安全问题的频频发生引发国人对整个食品安全形势的担忧，也最终引发中央政府更加严厉的改革。