政策设计中的碎片化问题及优化策略

（一）食品安全法律之间的“碎片化”

首先，法律内容之间存在冲突。中央各个部委均被赋予了综合管理权，也就获得了相应的行政立法权。在食品安全监管过程中，与食品安全相关的农业、卫生、食品、工商等部门都在各自的职能范围和权限下出台了相应的法规和相应规范，通过这些法律来维护相关的权利义务关系，规范和约束行业生产者和监管者的行为，保障消费者的利益。随着各个部门边界的不断延展，部门之间法律层面冲突的局面也就不可避免。截至2007年，我国已经公布的与食品安全有关有近二十部法律，近四十部行政法规，近一百五十部部门规章。^[13]包括《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国动物防疫法》等。尽管法律数量众多，但由于缺少足够的衔接机制，这些法律中有一些条款会存在冲突。以转基因商品的标识为例，在国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》第二十八条中规定，“列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，由生产、分装单位和个人负责标识”。而国家质检总局颁布的《食品标识管理规定》则规定，转基因食品或者含法定转基因原料的产品，必须在标识上加注中文说明，此时就出现了国务院与国家部委之间的法律冲突。再比如，按照国务院规定，诸如转基因木瓜等产品在目录之外，可以不用标识。但是按照国家质检总局的规定，转基因木瓜需要标识。而类似冲突的规定则在具体执行环节引发了诸多问题，相关部门在具体执行过程中往往选择性执行，使得国家法律法规不能有效发挥作用。

其次，法律监管空白。在冲突关系层面之外，诸多法律关系之间存在监管空白。我国对食品安全监管的设立及其职权的配置大多散见于单行的具体法规之中，而无统一的法律规定。我国宪法和地方组织法对政府合作的规定非常模糊，并没有规定各个部门在跨部门合作中的职责与关系。根据1982年宪法第三条第四款的规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”正式制度的规范化和法制化程度低，缺少刚性的约束机制，合作范围狭窄，合作频率较低。我国宪法和行政组织法所涉及的部门间关系的具体规定缺失，特别缺少部门间合作治理的法律规范，部门间合作治理的关系、限度、责任、监督，问题的处理等都缺少相应的规定。法律的模糊往往导致部门之间合作关系的随意化和无序化，进而造成了协同治理困境。

最后，法律权威性不足。其一，法律部门化严重。法律部门化主要是指具有行政立法权的相关行政职能部门利用其掌握的立法资源，凭借其法定职权，在制定相关法律法规时过于强调本部门的利益和偏好，弱化应承担的责任的行为。食品安全监管涉及多个部委，与食品安全相关的法律有十几部，法规和规章有上百部。在这些法律法规中，不仅规章是由涉及食品安全的相关部门制定的，而且很多法律法规也是由政府的相关部门牵头起草的。由于部门权力与部门利益的密切相关性，部门立法的倾向明显。相关部门在制定部门规章、编制行业规划以及实施宏观政策时，尝试通过国家法律、法规和规章来巩固和扩大本部门的各种职权，甚至为与本部门相关企业和相关个人谋求利益，呈现出立法部门化、部门利益化的现象，导致了整体的国家政策方针和公共利益的偏离。食品安全问题迟迟未能有效解决的一个突出原因就是部门行政立法问题，行政部门可以通过行政立法和修法来起草相关法律草案。在制定方案时，往往僭越立法权，在事实中主导相关立法行为，各个部门依然可以通过制定法律的实施细则、提出意见等形式，根据各自部门的偏好来安排制度。各部门的独立行动使得原本分离的部门立法行为趋向于更加混乱的局面，损害了法律体系的等级有序和协调一致。其二，法律的权威性不足。在具体司法过程中，党和政府在整个决策体系中居于重要地位，整个决策过程具有浓厚的集权色彩，往往体现为上级对下级的权力控制和下级对上级的绝对服从，法制权威明显不足。司法权威的有效确立依赖于一系列立法、司法、监察领域的变革，这需要重新建构一个新的法律权威体系。但新的法律体系的核心是建构一个稳定、刚性的控制机制，这对权威体制的权力存在一种挑战，一些诸如严打等运动式治理行为常常与法律相悖，但是在现实操作中却大行其道。其三，法律的稳定性不足。我国涉及食品安全的法律法规频繁调整，加之调整的数量和层次繁多，法律之间的监管空白与重复监管并存，这给各个部门的实际执行带来了诸多的障碍。仅以《食品安全法》为例，2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》仅仅实施四年后就出现诸多无法适应新环境的情况而迫切需要修订，于是2013年6月我国便重新启动修订《食品安全法》。^[14]当法律的调整成为一种常态时，各个部门往往在职权范围内根据自身的偏好有选择地影响法律的制定、有选择地执行法律，造成了实际活动中的执行混乱，这也就使得食品安全监管法律稳定性不足，监管质量难以保证。

（二）食品安全标准“碎片化”

食品安全标准是实现食品安全科学管理、规范食品生产经营，促进食品行业健康发展的重要保障，建立相应的食品安全标准对于食品安全意义重大。在1953年，中央人民政府卫生部颁布《关于同意调味粉酸钠标准的通知》，1954年公布《食品中使用糖精剂量的规定》等文件，这些文件构成了新中国成立后最初的食品安全标准。1979年颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》正式提出了食品卫生标准这一概念，这部条例将卫生标准分为国家标准、部标准和地区标准。1988年颁布的《中华人民共和国标准化法》将食品安全标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。在2009年《中华人民共和国食品安全法》颁布之前，我国食品行业已经形成1070项国家标准、1164项行业标准和578项进出口食品检验方法行业标准指标。^[15]尽管标准数量众多，但是碎片化的特征已经凸显：

第一，标准的多部门性。改革开放后百废待兴，1979年颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》正式将食品卫生标准提上日程。依据1982年《中华人民共和国食品卫生法（试行）》的规定，各项卫生标准、卫生管理办法和检验规程，由制定或者颁发的部门根据实际需要及时进行修订或者审定。在政策发展过程中，与食品安全有关的逐步演化为卫生部门、国家质检总局和农业部三个部委，进而形成了三套治理食品安全的标准。在三个部门的具体权限上，卫生部门有权根据《食品卫生法》制定、修订和解释食品卫生标准，由国家标准委员会统一立项、审核、编号，两部门联合发布。食品卫生标准主要包括基础标准、各类产品的卫生标准、卫生规范、方法标准等构成。国家质检总局有权根据《产品质量法》出台了食品质量标准，食品质量标准包括食品通用标准、食品工业各专业标准两个部分。农业部也根据《农产品质量安全法》颁布了农产品质量安全标准。^[16]这三个标准都具有国家强制性，但是三个部门在制定相关标准时并没有有效沟通与协调，在同一个安全指标上，三个标准之间诸多矛盾之处，甚至同一部门内部的标准都不一致。以瘦肉精（盐酸克伦特罗）为例，其残留限量判定标准有三个：一是中华人民共和国农业行业标准，动物组织中盐酸克伦特罗的测定——气象色谱/质谱法NY/T468-2001（猪肝），判定标准为2ppb；二是中华人民共和国农业行业标准，动物尿液中盐酸克伦特罗残留的检测——NY/T468-2003（猪尿），判定标准为1ppb；三是中华人民共和国国家推荐标准动物性食品中盐酸克伦特罗残留的测定GB/T50009.192-2003，判定标准为0.5ppb。^[17]类似的标准不统一在实际过程中会引发诸多冲突，甚至导致同一产品在不同标准之下产生合格与不合格两种结果，企业也将无所适从。

这种冲突还体现在跨国标准问题。各国食品产业发展阶段不同，消费习惯迥异，不同国家对同一产品的标准认识也不同。在诸如转基因、瘦肉精等食品中，食品安全与食品不安全的边界呈现出模糊状态，判断标准迥异。以瘦肉精为例，美国并未规定瘦肉精的使用限定标准，但中国规定瘦肉精的使用是非法的。随着跨境食品流动的大量增加，在一国合格的产品，到了另外一个国家便有可能成为不合格产品，类似的跨国食品安全问题也构成了一个重要挑战。

第二，标准的层次性。我国疆域广大，由于各地历史文化、经济发展水平、产业结构等差异巨大，经济条件好的地区和经济条件差的地区执行标准无法完成统一，落后的生产现实与科学规范化标准无法统一，标准制定陷入统一与差异的两难。尽管标准的制定旨在满足大多数地区和部门的实际情况，但仍有很多地区和部门难以达到相应标准，而这时根据各地不同情况来制定不同标准成为一个合理选择。除了中央相关部委拥有制定标准的权力，地方政府也被赋予了制定地方标准的权力，地方政府可以依据本地实际制定地方标准。但多重标准易引发更多的混乱。2013年4月12日，《京华时报》撰文称“农夫山泉产品标准不如自来水”，这一事件经过多轮发酵，最终以农夫山泉退出北京桶装水市场告终。事后经过调查，农夫山泉桶装水并非没有标准，关键在于该公司依据的是浙江的地方标准DB33/383-2005，但这一标准大大低于国家强制性标准——《生活饮用水标准》（2008）。这一事件也充分折射出了食品安全标准的层次性所带来的食品安全监管的混乱。

第三，标准的滞后性。对于发展中国家而言，食品安全问题的频繁爆发有其阶段性，如果不顾本国发展实际，盲目照搬西方发达国家的法律法规、行业标准只会扼杀处于成长期的本国食品产业。各部委在颁布法律、制定标准时需要考虑在推动产业发展与严格监管之间寻求一种策略平衡。一方面，我国食品安全标准研究比较滞后，食品安全监测评估水平比较低，面临着标准人才缺乏、投入不足等问题，而且风险评估工作的机构与标准制定机构分离，也影响了食品安全标准的科学性。另一方面，在我国食品工业正处于发展阶段，其生产环境、设备条件、技术水平、研发能力等与西方发达国家有较大的距离，各个部委在制定政策时不得不考虑国内食品产业发展的实际，因而不可能完全按照最严格的标准来处理相关问题。食品安全的标准可以有效淘汰不安全的企业，但是一国的食品安全标准必须要符合产业发展的实际，如果标准过高，则可能导致多数企业难以达标，形成法不责众的局面，一方面会导致难以推行，另一方面也不利于保护正处于弱势的民族产业，不符合当地消费者的食品消费习惯。比如遍布全国的早点铺、流动商铺、小吃一条街都存在大量不合格的情况，如果严格引入西方标准进行监管，都应该被列入取缔之列。由此脱离生产实际的标准会大大增加企业的生产和经营成本，最终导致产业发展的缓慢与整体发展水平的落后，因此选择相对滞后的标准就成为很多发展中国家食品监管的一个普遍现象。“发展中国家食品监管的一个常见现象是对内食品和对外食品使用两套不同标准和体系，往往对外食品要求更严一些。”^[18]2013年5月，山东爆发毒生姜事件，山东省潍坊市峡山区生姜种植户种植内销生姜时使用剧毒农药“神农丹”，引发社会广泛关注，但相关部门对外销生姜复检时却并未检测出“神农丹”。农药使用如此内外有别，原因在于外销生姜因为外商对农药残留检测非常严格，当地也就做到了对外销生姜的“无缝隙”监管。^[19]如此的“内外有别”也造成了食品安全问题的频频发生。

第四，标准制定及清理的复杂性。多重目标妥协后的标准设计在市场经济初期并未显现出太多问题，反而对一些正处于萌芽期的民族食品工业提供了喘息的空间。随着食品工业的不断发展，这种标准的多主体性和落后性大大制约了食品安全整体水平的进步。从2009年开始，中央层面开始将清理标准列为重要任务，在2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》第二十一条、第二十二条规定，由国务院卫生行政部门承担食品安全标准制定工作。卫生部对当时的食用农产品质量标准、食品卫生标准、食品质量标准等标准予以整合，统一为食品安全国家标准。在具体执行过程中，卫生部门并不是根据自己的意愿来强制推广某项标准，而是将相关部门和专家组织到一起讨论，共同推动标准的清理工作。但标准清理仍是一项相对消耗大的任务，在人员数量、经费保障、设施设备、知识结构等方面都存在一些不足。曾任国家食品安全风险评估中心主任助理王竹天研究员提到，我国国家食品安全风险评估中心作为食品安全标准审批的重要单位，专职负责标准的人员仅有20人，需要承担八大类标准的组织制定和国际标准追踪研究工作，要面对近五千项各类食品标准的清理任务，^[20]标准清理工作的难度也制约了食品安全监管工作推进的整体进度。相关改革尚不能真正适应以风险分析为基础制定食品安全标准的要求，改革往往牵一发而动全身，这也大大增加了技术变革的成本和难度。

（三）监管权“碎片化”

2004年《中华人民共和国食品安全法》确立了我国食品安全的分段监管体制，在此后长达十年的分段监管体制之下，食品安全由农业、卫生、工商、质检、公安等13个部门共同负责。其中农业、工商、质检等部门分别负责监管生产、加工、流通、消费服务等行为。在监管过程中，农业部、商务部、工商总局、质检总局、食药监局5个部门都被赋予了综合执法权，直接具有行政执法管理职责。如在2002年修订颁布实施的《中华人民共和国农业法》规定农业部门的监管职能为：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。”多头食品安全执法检查的现象大量存在，尽管多部门监管可以提供“分散化治理”收益。^[21]但是多部门组织开展食品监督检查，浪费了国家有限的公共资源，无端增加了纳税人的经济负担，并未对食品安全产生根本性效果，引起社会不满。综合监管的相关规定并未理顺部门之间的监管职责，其最终结果就是选择性监管，将全产业链的食品加工制售行为人为割裂得支离破碎。这种监管模式监管过程中相关部门各自手段比较多，但协作效果较差。只要有一个环节监管不到位，就会给食品安全造成严重损害。比如，行政处罚和刑事处罚的有效衔接问题，因为证据的标准不同，食药监局内部安监司搜集的证据，在稽查局不合格；稽查局送到公安部门的证据，依然不合适，由此带来的问题，丧失了有效监督的时间。^[22]再如，乳制品行业的管理办法是分段监管，养牛户、奶站、经营户、生产企业、市场销售等各个环节分别由农业、质监、工商等部门管理。在“三鹿奶粉事件”中，问题奶粉是在原奶收购过程中被不法分子添加三聚氰胺所致。然而事件发生后，原奶收购环节的“奶站”所属监管部门不明确，造成生产源头监管的空白。

以毒豆芽监管为例，在不使用添加剂的前提下，豆芽的成长周期一般为十天左右，但是根须细短，味道一般，且成果率比较低，成本相对较高。而一些不法商人往往在豆芽中违法添加激素或者抗生素，这些被不法分子添加的物质包括4-氯苯氧乙酸钠、6-苄基腺嘌呤等无根剂，还包括诺氟沙星、头孢氨苄等抗生素药品。添加了无根剂的豆芽生长周期缩短为六天，而且色泽光鲜、根须粗壮，成为所谓的毒豆芽。长期食用毒豆芽会影响人体健康，但是毒豆芽往往屡禁不止。其长期泛滥一方面跟毒豆芽生产成本低、违禁物品易于获取有关，另一方面也跟监管权不明确有关。毒豆芽是初级农产品和农业加工品之间的产品，在出现问题时，农业部门往往认为毒豆芽属于农业加工品，按照相关规定在食品生产加工环节的问题，应该属于食药监部门的管辖范围，在流通环节出了问题，应该归工商部门管；而食药监部门往往认为豆芽是初级农产品，其监管应该纳于农业部门的管辖范围。监管权“碎片化”造成了众多的政策缝隙，为多个部门推诿扯皮提供了空间，也就导致了监管的失灵。

除了横向监管体制的复杂，我国食品安全监管纵向体制也相当复杂。农业、卫生部门一直采用地方分级管理的模式，而1998年，工商部门实行省级地方以下垂直管理。1999年，质检部门采用垂直管理。这样，地方政府在食品安全监管方面的权力就被分割，在综合协调方面显得力不从心。2013年，各地地方政府又将工商、质检从垂直管理调整为地方政府分级管理体制，领导干部实行双重监管，以地方监管为主。食品安全监管体制混乱、重叠、复杂，层层分割、不断调整的监管体制一直无法理顺，体制的频繁调整带来的是政策缺少稳定性和连续性，政策资源和政策工具不能优化配置和合理使用，基层执法人员在实际执法中的效能也就大打折扣。

监管的多部门化还导致问责的困难。政策责任监督是一项专业性很强的活动，监督主体必须具备一定的政策责任评价知识。另外，做好政策责任监督还要掌握有关政策的足够信息，要选择适合政策责任监督的主体网络。哪些主体对政策进行有效监督，这就必须根据政策责任本身属性来决定。政府政策政治责任的监督就应当由公众承担或者由全国和地方最高权力机关——人民代表大会承担。行政责任监督通常在政府内部进行，常见的是由上级政府部门、财政部门或审计部门执行，政府也可有偿雇佣第三方专门评价政策的专业机构执行。此外，许多政府都尝试过在评价过程中增进公众的参与，其意图是防止因为与利益相关或对政策感兴趣的公众“缺少磋商”而使评价结果受到质疑。法律责任监督由司法部门执行，主要关注政府的政策行为同宪法的规定、已被确立的行政行为标准、个人基本权利之间可能的冲突。道德责任监督，更多的是由公众来评判。

元政策层追求食品安全的目标尽管非常明确，但政策方案在部门设计过程中却已经出现偏差，政策制定主体之间在政策设计过程本身就已经出现了高度分化，在政策协同初期就已经逐步偏离了元政策层的基本目标。在政策执行过程中，各个部门之间不得不相互妥协妥协，进而导致政策协同的执行脱离了最初的政策目标。