政策伪协同：权力与规则不符带来的后果

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：正式的政策协同的基础是正式的制度安排，以理性为原则，以法律为基础，以公共利益为核心目标，保证了制度的合理性和合法性。上级对下级的伪协同往往采取选择式执法。类似现象在“三聚氰胺”奶粉中毒事件中尤为明显。当伪协同的活动造成一定影响之后，正式协同效果好坏要取决于伪协同的配合程度，正式规则被非正式规则绑架，协同效果也就可想而知。政策协同的层次性形成一种差序格局，政策协同依赖于权力、资源的支持与配合。

（一）冲击正常的运作规则

伪协同本身会影响和冲击正式规则，打破政策执行的预期。正式的政策协同的基础是正式的制度安排，以理性为原则，以法律为基础，以公共利益为核心目标，保证了制度的合理性和合法性。但是伪协同以关系为基础，尽管正式规则不断调整正式的制度安排，但是这一制度安排并未改变部门运行的潜规则，伪协同的规则在正式规则面前不断衍生和复制，甚至形成上有政策、下有对策的局面。我国改革开放之后多次调整食品安全监管体制，但是多次调整正式规则始终无法有效解决监管低效问题，甚至影响政府形象，冲击政府公信力。

操作层是政策执行的关键环节，特别是对于基层食品安全监管而言，食品安全监管的重心在于基层，食品监管的执法力量有限，而监管任务却非常繁重。资源配置也侧重于基层，行政机关将政策执行的重心不断下移，国务院于2012年印发的《国务院关于加强食品安全工作的决定》第一次明确要求乡（镇）政府和街道办事处要将食品安全工作列为重要职责内容，^[6]强调主要负责人要切实负起责任。要切实建立起乡镇政府、街道办事处的食品安全工作体系，在社区、农村建立起以食品安全信息员、协管员为主的群众监督队伍，强化基层政府与各行政管理派出机构的密切协作，形成分区划片、包干负责的食品安全基层工作网络。食品安全工作的责任能否落实是食品安全治理成败的关键，责任必须落实到每个行政执法主体、落实到食品安全生产的每个环节。但是在现实管理过程中，监管重叠与监管空白大量存在，各个部门职责分工不够明确，边界不够清晰，一旦出现食品安全事件，各个监管主体往往相互推诿扯皮。

上级对下级的伪协同往往采取选择式执法。地方官员面临有限能力和巨大管辖需求的矛盾时，往往难以实现公正和严格执法。面对集体违约的情况，上级政府需要从中选择突破，有时候会选择问题较为重要的领域，有时候也有可能选择跟自身关系不好的下级。这种伪协同有可能是建立在部门利益基础之上，也有可能建立在人际关系基础之上，甚至有可能造成小集团、小山头。这反过来又会形成上行下效的局面，基层官员执法不严、执法不公的情况也就非常正常、非常普遍。很多基层官员不是将工作重点放在自身的业务上，而是考虑如何建立和维系与上级的关系，即使在工作之中，重表不重里，更多的不是考虑如何扎实推进相关工作，而是考虑如何“出亮点”，将工作的重心放在如何上新闻、发报道等表面工作，管理的效果维持在“大事不出，小事不断”的状态。而类似的小问题不断积累，最终导致“大事”的爆发。当“大事”爆发时，上级政府有时也不得不采用选择性执法的方式来处理问题。类似现象在“三聚氰胺”奶粉中毒事件中尤为明显。2008年9月16日，国家质检总局通报全国婴幼儿奶粉三聚氰胺含量抽检结果，22家企业69批次产品均检出含量不同的三聚氰胺，伊利、蒙牛、雅士利、圣元、南山等国内知名企业均包含在内。但这些企业中，仅有三鹿集团和一些奶站负责人受到重罚，针对其他企业仅采取下架、封存、召回、销毁等处罚措施，处罚力度很弱。^[7]这种不公平处罚方法最终冲击了消费者对国产奶粉的信心，国产奶粉行业长期处于低迷状态。

（二）政策协同效率低下，甚至催生腐败

在部门间伪协同过程中会形成权威，这种权威会侵蚀正式权威的基础，形成多重权威的局面。伪协同会对正式的协同过程造成一种反制、歪曲或变通，导致政策协同的表面性、选择性、形式化，上级政策目标难以实现，甚至有“中央政策不出中南海”一说。政策协同过程涉及部门较多，部门利益较为隐蔽，牵涉的利益也较广，多重阻滞因素影响了政策执行主体的积极性，也成为影响食品安全监管效果的主要制约因素。政治权力与资本权力的融合造成了部门间合作的困难，政策执行差异化较大。当伪协同的活动造成一定影响之后，正式协同效果好坏要取决于伪协同的配合程度，正式规则被非正式规则绑架，协同效果也就可想而知。当监督机制不健全时，腐败等行为也就普遍蔓延。

（三）资源分配不均衡

我国食品安全在政策协同过程中也呈现出公共资源的分布不均的现象，优质公共服务和公共资源向优势地区集中。政策协同的层次性形成一种差序格局，政策协同依赖于权力、资源的支持与配合。我国的政策分层并不是以市场为依据，或者说市场并不是这种分层的主要动力，政策分层的主要是依据公众同国家机构的关系以及国家的资源分配方式。离政治中心越远，资源分配越少，监督力量匮乏，监督效果越差，也就体现为东西差异、城乡差异以及监管对象差异，越是基层，食品安全问题就越容易发生。现阶段，对食品问题的批评大多源自于城市而非乡村，这并不意味着农民的食品安全状况就非常安全。事实上，农村才是假冒伪劣产品的主要倾销地，而人们之所以形成城市食品问题比农村食品问题严重的印象，主要因为城市会比农村带来更多的政策压力。城市人口更加集中，城市人口的政治、经济和社会活动更加容易形成各种外显的政治活动，进而对决策者产生影响。决策层也倾向于将资源配置的重心放在城市及中心区域，资源的整体配置就沿着中心到外围、城市到农村的趋势逐步衰减。而到了诸如农村、城乡接合部等非中心区域，监管的漏洞就频频发生，进而成为食品安全问题最为严重的、最先爆发的地方。由于人员和经费有限，城市成为监管部门监督和防控的重点对象，而农村却长期处于监管的空白区域，也造成广大农村地区成为假冒伪劣食品的重要销售地。“当代中国80%以上的食品中毒事故都发生在农村地区，90%以上的食源性疾病都集中在农村地区。”^[8]即使遇到食品安全问题，由于农民表达途径很少，很难形成集体性的压力。加之受教育程度较低，农民的食品安全意识不够充分，导致农民对食品安全的认识程度不高。

乡镇政府一直缺少必要的经费、技术、人员来保障食品安全。2013年之前，食品安全领域的机构改革和综合协调职能的调整大多停留在省市级，具体监管职能的调整多停留在县级，而乡级则基本属于监管空白。2013年之后，国务院要求在乡级设食品卫生监管人员。如山东省规定每个乡镇设置四名左右的监管人员，但是其检验技术、交通工具依然远远不能够适应相应要求，对乡镇食品安全的监督监管已属勉为其难，更难以对点多面广、分散经营的广大农村小型家庭作坊式生产经营户进行有效监管。这种差异性不但体现为政策原因，还有市场原因。市场的流动性加剧了资源配置的差异性，市场经济的发展也扩大了城乡发展的鸿沟，进一步强化了这种不协调现象，农村地区的监管水平和监管能力与城市形成了明显差异。

对于一些流动商贩而言，由于自身人力资本禀赋和资本禀赋在市场中处于劣势地位，他们的生产经营条件并不符合食品卫生的基本要求，也就无法取得食品生产资质，卫生质量难以保证，经常出现短斤少两、以次充好等问题。正如斯科特在分析市场经济对农民（也属弱势群体）反抗行为时指出：“贫困本身不是农民反叛的原因，只有当农民的生存道德和社会公正感受到侵犯时，他们才会奋起反抗，甚至铤而走险。”^[9]

伪协同的治理成本很高，类似的活动往往非常隐蔽，基层官员通常用认识不足、能力有限等看似非常合理的理由来掩饰伪协同的目的。由于基层政府相关官员自由裁量权过大，监管往往不到位，类似的事件往往频频发生。即使遇到上级监管，由于监管过程取证困难，除非在伪协同过程中伴随着腐败行为，否则很难发现，很难处罚。事实上，类似的伪协同的现象很难完全杜绝。在目前的决策模式下，元政策层自上而下强力推行相关政策，当相关政策无法适应基层政府的基本情况时，基层政府往往会在自己的政策范围内进行调整，而大范围的伪协同将会影响整体效果，进而会对原有政策进行调整。这种调整既包括正向的符合公共利益的行为，也包括负向的冲击公共利益的行为。伪协同与其说是一种政策执行不力，还不如理解为制度不完善背景下部门间的博弈与互动。中央政府和基层政府的基本目标都是为了能够提供在既有体制内寻求更加有利于自身的政策，因而基层政府的行为有其合理和必然的一方面。政策伪协同并不是达成某个既定目标的策略，而是地方政府在压力与利益的驱使下的相关行为选择，借此缓解来自于外部的压力，维护自身的利益。因此，地方政府并非开始便有计划地将食品安全问题升级和蔓延，由此反而推动中央政府不断强化食品安全协同措施。当然，这种局部的合理引发的是整体的不合理。随着食品安全问题的日渐突出，中央政府开始通过调整职能、规范法律等方式来解决食品安全问题，但是类似手段往往引发更多问题，最后元政策层不得不出台更加严厉的政策来实现政策有效协同。总体而言，若不同层级政府之间的协同过程朝着良性互动的方向发展，将有助于改善食品安全的监管效果。

政策伪协同：权力与规则不符带来的后果

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