政策协同与伪协同的关系分析

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：政策伪协同是“幕后”，隐藏在正式协同的背景中，以权力为基础，以关系为纽带，以利益为目标，表现为策略性、隐蔽性、人格化，不容易观察却决定了政策的真实走向。（二）政策伪协同的运作背景是非正式政治伪协同的运作依赖于一种“非正式政治”。当协同的条件无法具备时，伪协同现象将会必然存在，可以发生于任何类型的组织，特别是规模巨大的组织。

（一）政策伪协同产生于正式的协同运作过程中

随着跨部门问题的增多，政府必须在应对过程中增强其合法性基础和治理能力。政策协同过程依赖于政府支配资源并满足公共需要的目的，取决于各级政府的各个部门在政策协同过程中的行动意愿和行动能力。但是这并不意味着跨部门的人员之间没有沟通和联系，事实上，依托于各种非正式关系而产生的伪协同普遍存在。在实际的政策执行过程中，政策协同与非正式协同按照两条路径运行，政策协同依赖的是正式政治的路径，呈现为基于金字塔式的等级制的科层体系，上层领导通过合理和合法的权威来推动部门间的合作。伪协同是一种以非正式政治为基础的关系网络，它并不是以正规程序和正式文本的形式呈现出来，而往往以某种关系作为连接的纽带。正式协同是伪协同得以存在的前提条件，而伪协同则是正式协同过程中的意外结果。在现实政治过程中相互交织、相互影响，黏合在一起发挥作用。

政策协同是与政策伪协同的关系类似于舞台中的“台前”与“幕后”，政策协同是“台前”，强调法律、制度等行为规则约束下的沟通与合作，以理性为基础，体现为合作的制度化和非人格化，协同过程中的文本和运作规则都是公开的。政策协同行为容易观察，但是一些缺陷和运作逻辑则容易被伪装，内部的行为规则和判断标准容易被表面的现象所掩盖。政策伪协同是“幕后”，隐藏在正式协同的背景中，以权力为基础，以关系为纽带，以利益为目标，表现为策略性、隐蔽性、人格化，不容易观察却决定了政策的真实走向。伪协同的运作模式并不公开透明，但协同过程和伪协同过程联系紧密，只有通过对正式协同的分析，才能透过协同过程中的“热闹”观察伪协同的“门道”，研究探讨如何规范二者的关系。

（二）政策伪协同的运作背景是非正式政治

伪协同的运作依赖于一种“非正式政治”。“非正式政治可以被定义为行为、结构和周期性标准的综合。”^[4]“在实际运作过程中是由具有各种不同非正式关系及关系网的人们之间的政治互动所构成，其纽带和核心是‘关系’。”^[5]单一制体制下政策运行过程中的制度化程度有限、法律权威不足、整体运作过程不透明、不公开等都大大增加了下层政府伪协同的空间。这种空间为地方政府提供了能够创新的领域，但也诱发了下级扩张权力、增加利益的机会。官员通过非正式的策略来营建某种非正式关系，进而实现政策协同过程的趋利避害。

（三）政策伪协同的实质是追求部门利益化

由于不同层级的政府在利益诉求方面与中央政府之间存在相应的差异，这就为地方政府的伪协同提供了一定的政策空间，产生很多不规范行为。不同部门之间的边界模糊不清，组织成员在伪协同的过程中获取收益，但是这一过程与正式组织的整体目标是相悖的。类似的伪协同行为往往违背上级命令，背离公众期望，不同组织的成员在利益的驱使之下，建构非正式组织，进行伪协同活动，以逃避监管责任，获取正式协同过程中无法获取的利益。国家部委出台一些有利于本部门的法律法规，造成法律部门化、部门利益化的格局，而一些地方监管部门则暗中搞地方保护，采用“钓鱼执法”等行为谋求增加利益。利益是机制能够启动的驱动力，也是行动者最为关注的东西。由于政治与经济制度的激励，地方政府拥有了一定的自利性，自利性是政府的一种基本属性。但当地方政府行为中掺杂了过多的自利性时就不可避免地会对政策执行过程产生影响，会违背公共政策为了解决社会大部分人的公共问题这一初衷，由此也就会导致政策执行的变异。地方政府的自利性除了包括政府整体自利性之外，还有部门利益扩张而带来的自利性。部门利益的扩张主要表现在部门利益合法化、部门利益链条化、政府权力部门化等方面。在食品安全政策执行中，县级食品安全监管部门是政策执行的核心单位，一方面由于受到县级政府的压制使其执法活动受阻，另一方面也由于部门利益而会主动减弱执法力度。

当然，伪协同在表现形式上与执行失灵有一定的相似之处，但伪协同不等于执行失灵问题。其一，执行失灵往往基于政策失灵，更多聚焦于单一部门政策执行过程中的失灵，对跨部门研究较少。而伪协同则是聚焦于跨部门政策的集体失灵现象，体现为一种集体性违约。由于伪协同现象的广泛存在，已经不能单纯停留于执行层面分析协同失灵的原因。其二，政策执行失灵更多将思考停留在政策执行的结果层面，忽略了政策制定层面的原因，忽视了执行问题背后的体制与环境的因素。这一思路蕴含了上级政策的正当性与合理性的假设，而下级一旦出现偏离，则是下级政府不遵从上级命令的体现。这种思路夸大了上级政策的正确性，不利于更加客观和真实地观察这一现象存在的制度原因与逻辑。其三，二者的解决思路不同。执行失灵往往将重点侧重于基层官员的能力与素质方面，但往往忽略基层官员的合理利益，一味强调政策失灵的主观原因，谋求通过更加强制的手段来推动政策执行，这不仅不会改善政策执行效果，反而会造成基层官员的进一步反感甚至对立。

需要指出的是，本书是从中性的意义上使用伪协同这一概念，主要用于强调的伪协同的范围和程度，看有多少人参与，有没有组织性。这种伪协同现象有诸多负面后果，看其危害程度有多深。这种阳奉阴违的行为有时候是地方政府创新的表现，改革开放初期很多地方政府的创新行为就符合这一特征，尽管当时是违背了上级的意志，但是从长期来看还是体现出了政策执行时候的灵活性和适应性。伪协同并非总是负面的，它也显示出政策的弹性特征以及基层官员挖掘政策潜力、探索政策边界的智慧和勇气。

另外，本书对伪协同现象的关注并不是代表伪协同一定会产生，也不是代表着正式制度一定会失灵，而是强调正式制度本身的影响力可能是有限的。在正式的协同过程中，要求组织具有高度的统一性、整合力与凝聚力，要求组织间边界明晰、不存在争议。要求理性原则贯穿于政策协同过程的始终，不同部门的执行者能够成功地遵从各种规则，彼此信息互通、团结一致，为不同部门间的共同目标而努力。当协同的条件无法具备时，伪协同现象将会必然存在，可以发生于任何类型的组织，特别是规模巨大的组织。这种伪协同行为由于隐蔽较深，难以观察和分析。

政策协同与伪协同的关系分析

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