政策协同的多种形式

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：（二）政策的伪协同我国中央与地方之间以及部门之间的权力配置不够明确、规范比较模糊造成了协同过程中拥有较大的弹性，其行为也有很多的操作空间。所谓伪协同，指的是下级政府之间，以及下级政府与其直接上级之间的集体性对政策协同的变通行为以及对协同不力的默许行为，通过有效串通，进而有效规避来自更为上级的规制。伪协同的表现形式主要有：其一，象征式协同。

在面临跨部门问题时，元政策层会要求在职能范围内的各相关部门密切配合、相互协作来处理跨部门问题。但是在具体执行的过程中，上级的期望与命令未必会获得下级的有效认同，各部门的配合结果也就有所差异。下级的选择策略基本上可以有如下三种形式：

（一）政策的有效协同

当面临政策协同问题时，跨部门、跨层级的政府人员从整体出发，结合各部门实际与其他各部门密切配合、相互协作来着力解决跨部门的相关问题。各部门在政策执行过程中拥有目标的共同性与行动的一致性，实现上下协同、左右合作的状态。但是这种有效合作需要协同意愿和协同能力的双重配合，在现实过程中，这一目标的实现需要一些基本的条件。

首先，部门间形成较为稳定的契约关系。政策协同的一个根本特征在于其跨部门性，但科层制形成了以职能为代表的分工体系，不同部门之间是彼此独立的。但政策目标与政策过程方面一旦遇到了共同的目标，能够达成共识，各个部门会形成一种基于合作目的而产生关联，而多次的关联进而能够形成较为稳定的契约关系。在达成目标的过程中，不同部门之间既彼此相互联系、相互依存、相互影响，又相互限制、相互制约。各部门在高度依赖对方，彼此之间的行动对对方有限制和约束的作用并按照彼此能够认同的条件来进行合作。各部门通过建构良好的契约关系，遵循政策协同的基本规则，形成一种有效的跨部门高阶合作。

其次，拥有较为稳定的合作收益。政策协同过程跨越多部门、多层级，权力的有限、职责的模糊等会制约协同的效果，要想达成合作的效果则要求所涉及的各个部门都需要更多的投入。而投入背后则要求有适当的收益作为激励和补偿，进而保证协同过程的持续化和稳定化。当然，政策协同过程中的收益与市场交易过程中的收益迥异。市场交易过程中的收益以效益为主要体现形式，可以用数字来衡量；而政策协同过程中的收益则表现为多元目标的组合，其核心在于收益与成本之间的比例，很难用数字来简单评价。但是较为稳定的合作收益是推动各部门自发合作的前提。

最后，协同难度较小。如果协同的收益能够比较明确，协同过程中的难度大小也会成为重要的制约因素。如果政策协同难度小，一方面意味着不需要调动过多的资源，通过简单的协作就可以达成目标；另外一方面意味着涉及的部门不需要太多，部门数量较少意味着不同部门之间的结构较为简单，相互之间的权利义务关系明确，责任易于落实，便于事前、事中、事后的全过程监督。只有这样，各部门也就拥有足够的动力来推动并实现跨部门的政策协同。

（二）政策的伪协同

我国中央与地方之间以及部门之间的权力配置不够明确、规范比较模糊造成了协同过程中拥有较大的弹性，其行为也有很多的操作空间。在政策协同过程中所形成的非正式约定构成了政策协同的另一面。类似的说法有“潜规则”等，有学者曾经在历史的运作过程中概括出“潜规则”的定义：“真正支配历史官僚集团行为的东西，在更大程度上是非常现实的利害计算。这种利害计算的结果和趋利避害抉择的反复出现和长期稳定性，成了一套潜在的规矩，形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。这是一些未必成文却很有约束力的规矩。”^[1]类似非制度行为基本特征是形式上的隐形约定和本质上的非规范强制。^[2]为了与协同概念相对应，本书采用“伪协同”这一概念来界定这一现象。

伪协同现象的存在有深厚的土壤，借助于血缘、地缘等非正式组织构成的关系网络不断生成和蔓延，形成剪不断、理还乱的格局，进而促成了狭隘的部门利益和地方利益。尽管有学者强调，行政科学需要“通过运用显性的知识（explicit knowledge），而不是隐含的知识（tacit knowledge）来解释和预测社会现象”^[3]，但对隐含知识的忽视则容易导致分析的表面化和形式化，通过伪协同现象来探究黑箱内部的形成机制无疑具有更为重要的意义。

当市场或社会能够发挥其积极引导效用时，政策的有效协同过程依赖市场的自发组织就容易实现，这也是协同过程在经济领域比较容易实现的原因。但是在诸如食品安全、传染病防治、社会保障等跨区域、跨部门的问题上，不同部门的配合往往存在一定困难，甚至可能出现一种伪协同现象。所谓伪协同，指的是下级政府之间，以及下级政府与其直接上级（非最高层级政府）之间的集体性对政策协同的变通行为以及对协同不力的默许行为，通过有效串通，进而有效规避来自更为上级的规制。此处的伪协同，是政府部门及其工作人员在政策协同过程中追求自身效用，有选择地执行政策进而“欺骗”上级和公众的行为。它是下级政府的逆向选择，有可能是个体行为，也有可能是集体性一般行为，其目的在于为了自身的利益而达成某项协议来逃避、应对来自上级或外部的政策要求。由于伪协同的出现，往往会导致政策目标的偏离，政策协同的效果就与元政策层的初衷偏离。这种行为的产生既可能是缺少协同意愿，也可能是出现了协同失灵的后果。

在现实中，各个部门之间的政策协同通过诸多的形式呈现出来。伪协同的表现形式主要有：

其一，象征式协同。在政策协同的过程中，与其他部门的合作形式化、表面化，只是重视表面文章。遇到问题遮遮掩掩，遇到责任躲躲闪闪、有利则抢，无利则躲。各部门等待、观望其他部门的工作，或者将重点集中于开会议、发公文、谈口号，而忽略与其他部门具体配合。

其二，选择性协同。政策协同需要多级政府和多级部门的有效配合，但是部分部门对待上级决策的态度往往不认真、不积极，具体执行过程中选择有利于自己部门的政策，采用各种手段钻政策的空子，灵活变通地施行政策。打着结合部门实际贯彻执行上级政策的口号，上有政策下有对策，另打小算盘，人为附加与政策目标偏离的政策内容。

其三，机械式协同。政策执行过程中不考虑基层实际情况而出现的走程序、走过场，部门之间踢皮球，部门之间推卸责任的现象。上级协同的要求，各个部门避重就轻，纷纷在外围打转，而不采取实质行动；观望、磨洋工、不作为，“门好进、脸好看、事不办”。

其四，利益式协同。有利则争，无利则躲，表现为政策部门化、部门利益化，对一些与本人或本部门有利益冲突的协同行为阳奉阴违，口头上说贯彻，背地里不执行，运行过程中甚至出现贪污腐败现象。

总之，很多需要多部门合作解决的问题，类似伪协同现象的频繁、大量、集体性出现，元政策层表达的政策目标在科层体系的层层伪协同的过程中可能被扭曲、被置换、被消解、被空转，政策无法落地见效，最后不了了之。

（三）拒绝协同

政策有效协同包含着协同意愿和协同效果双重层面有效。拒绝执行是政策协同过程中的一种极端现象，指的是下级政府公开反对上级政府的协同要求，拒绝执行其他部门要求合作的行为。这种公开对抗行为比较少见，但并非没有可能，出现拒绝执行往往是因为上级的命令或其他部门的要求出现一些不合理的情况，相关部门在职权范围内来否决相关协同要求而产生的行为。

政策协同的多种形式

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