改革开放后食品安全职能的初步调整历程

改革开放之后，我国食品生产企业获得了巨大发展，食品产量不断增加，食品工业获得了巨大发展。1979年，我国食品工业总产值仅有471.70亿元，而2014年，我国食品工业总产值已经达到12万亿元，35年增长了254倍。^[6]食品生产企业数量获得了大量增长，多种所有制形式企业均获得了快速发展。但是在当时的环境下，大量的集体和私营企业游离于主管部门的监控之外，改变传统的管理模式迫在眉睫。不断通过调整法律规范和相应职能成为重要选择。

（一）相关法律规范演变

1978—1995年，全国人大共颁布三部食品安全相关的法律，分别是1979年颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》、1982年颁布的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》、1995年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》。以这三部法律为主要标志，我国卫生部门在食品安全监管中的作用不断增强，最终成为食品安全监管的主管部门。

1.《中华人民共和国食品卫生管理条例》阶段

改革开放后百废待兴，为了重新恢复“文革”期间被破坏的食品安全监管体系，卫生部门对1965年颁布实施的《食品卫生管理试行条例》进行了调整，1979年8月8日，国务院转发了卫生部门制定的《中华人民共和国食品卫生管理条例》。该条例进一步明确了卫生部门作为食品卫生工作的领导部门，同时规定涉及食品卫生的相关部门的基本职能，相关部门的监管职能有了初步划分，但这种综合化和模糊化的规定并未有效规范部门职能与部门间关系，卫生部门领导的格局开始初显弊端。

表3-2　《中华人民共和国食品卫生管理条例》施行期间（1979—1982年）相关相关部委职能分工

图表来源：根据1979年颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》整理。

该条例只是一部具有过渡性质的法律。从表3-2可以看出，1979年制定的这个条例中涉及食品安全的相关部门很多。该法律规定了卫生部门承担食品卫生的领导工作，但是食品卫生相关部门的职能划分仍然非常模糊，相关部门之间的协调难度可想而知，实际效果也会大打折扣。这部条例满足了“文革”之后食品监管法律从无到有的需要，但并未从根本上明确相关部门的职能划分问题，这也就注定了该条例本身的短暂。从作用来看仅仅是一个过渡，甚至在其发布之时就已经无法有效监管当时的食品卫生企业。该条例“虽分别‘指明’卫生部门应当负责食品卫生的监督工作，但实际上只能起到技术指导作用；食品卫生标准的贯彻执行、食品生产经营部门的卫生管理都是通过企业的主管部门进行的，卫生部门无权处理卫生不符合要求的企业”^[7]。

2.《中华人民共和国食品卫生法（试行）》阶段

1978年改革开放之后，国家进入新的历史发展时期，改革开放极大促进了生产力和生产关系方面的改革，与食品相关的产业也获得了极大发展。在相关政策的支持和鼓励下，包括国营、集体、个体等不同所有制企业均获得了快速发展，食品产量大量增加。食品生产的基本结构、经营模式均发生了很大变化，集体、个体生产企业的异军突起改变了国营食品企业垄断的局面。随着食品工业的不断发展，建立在传统计划经济模式基础之上的以卫生部门监督管理为主、行业主管部门监管为辅的监管模式已经无法满足现实的需要。尽管拥有名义上的领导权，新兴的私营生产企业和私人生产者没有纳入主管部门监管的范围，而卫生部门又缺少相应的权力来进行监管，卫生部门这种有名无实的监管权力逐渐显露出来，这给当时的食品安全带来了相当大的隐患。

经过近三年的施行，不断总结其中的问题，1982年11月，第五届全国人民代表大会常委会第二十五次会议通过《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，宣布要正式建立和开展国家食品卫生监督制度。该法明确了工商、农、牧、渔，国境食品卫生监督检验机构，国家进出口商品检验机构，海关七类机构的基本分工。

表3-3　1982年《食品卫生法（试行）》期间职能分工（1982—1995年）

图表来源：根据1982年颁布的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》整理。

3.《中华人民共和国食品卫生法》阶段

1995年，《中华人民共和国食品卫生法》颁布，该法标志着以卫生部门为主导的食品安全监管格局的正式形成。该法律将全国食品卫生监督管理工作的管理权交由卫生部门负责，将公共卫生执法主体由卫生防疫站调整为各级卫生行政机关，卫生监督与防疫逐步分开。该法进一步明确规定“各级政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作”，“卫生行政部门是食品卫生执法主体，县级以上地方政府卫生行政在管辖范围内行使食品卫生监督职责”，“有关部门在各自职责范围内负责食品卫生管理工作。工商部门和出入境检验部门的职责不变”。

表3-4　1995年《中华人民共和国食品卫生法》期间相关部委职能分工（1995—2009年）

图表来源：根据1995年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》整理。

（二）相关部门职能的演变

1.卫生部门的监管职能演变

1982年11月，第五届全国人民代表大会常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》明确了各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作，第一次明确了卫生防疫站为食品卫生监督机构。卫生部成立卫生防疫司，由防疫部门进行监督。各级卫生防疫站负责食品安全监督工作，作为食品卫生监督机构一直设置到县级，负责辖区内的食品安全工作。这种监管模式仍未从根本上解决卫生部门的监管权限，卫生部门“集执法、科研及技术服务于一体的模式，淡化了卫生监督的执法属性，削弱了执法力度”^[8]。

到1985年年底，卫生部在全国已建立起各级、各类卫生防疫站3410个，比1965年增加了911个，专业防治所（站）1566个，比1965年增加了744个。卫生防疫人员增至194829人，比1965年增加117650人，其中卫生技术人员增加了87821人。^[9]

1996年卫生部《关于进一步完善公共卫生监督执法体制的通知》揭开了卫生监督体制改革的序幕。通知规定：“卫生防疫站仍是法人单位，继续行使卫生防病职责，但可以原有卫生监督队伍为基础，组建公共卫生监督所挂卫生行政牌子，在卫生监督中成为卫生行政部门‘内部’的办事机构。”在监督检测分开的思想下，卫生监督体系逐步从卫生防疫系统中独立出来。

卫生部先后于1996年发布《关于进一步完善公共卫生监督执法体制的通知》，2000年发布《关于卫生监督体制改革的意见》，2001年发布《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》等通知，逐步将卫生防疫体系与卫生监督体系脱离，实现了监督、检测的分开。2002年，卫生部成立中国疾病预防控制中心，具体履行食品安全相关管理工作。

2.农业部门监管职能的演变

农业部门主要负责种植养殖环节初级农产品的监管工作。在计划经济时代，农业部门作为食品安全监管的主要部门，拥有食品安全监管的天然责任。但是在新中国成立之后相当长的时间里，农业部门的重点仍然是解决食品短缺问题，工作的中心是解决如何“吃得饱”，农业部门的食品安全监管职能并不是特别突出。加之之前的食品安全监管职能的主要监管部门为卫生部门，农业部门的食品安全监管职能被忽视。改革开放之初，我国食品安全的重点是“细菌战”，而到了20世纪90年代之后，“化学战”逐步成为食品安全监管的重点。食品安全的全产业链特征逐步凸显，卫生部门的监管模式也无法适应新时代发展的需求，农业部门的监管职能也就被广泛重视。农业部门进入了一个数量安全与质量安全并重的新阶段。自1999年以后，种植养殖环节农产品质量安全问题开始凸显，一些农户抵制不住巨大利益带来的诱惑，置消费者的健康安全于不顾，产生很多违规甚至违法行为，诸如在芝麻中添加色素、在福尔马林中浸泡的海参等。由于卫生部门很难监管这些处于生产阶段的问题，农业部门的食品安全监管职能逐步得到重视。农业部门不断总结农业综合行政执法试点的基本经验，逐步解决农业系统内部不同部门之间的协调问题，有效增强食品安全监管的力度。2002年颁布实施的《中华人民共和国农业法》规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。”农业部门按照职能划分为专业科室，由各专业科室负责食品安全。这也就造成了几乎所有的科室都与食品安全监管相关，各个相关科室形成了分散执法的局面。1999年之后，农业部整合相关监管部门，农业部门承担着农业产业的行业管理以及质量监管执法工作，农业部门的监管工作逐步被分离出来。

3.质监部门监管职能的演变

质监部门参与食品安全监管的主要原因是其在食品安全方面的专业化优势。改革开放之后，不断出现的产品质量问题引发了国家的重视。1978年8月，我国在国家标准总局内设了一个产品质量管理局。1988年，原国家标准局、国家计量局和原国家经贸委质量管理局合并组建国家技术监督局，负责统一管理和组织协调全国技术监督工作。1993年，国家技术监督局成立，专门负责产品质量监管。1998年，根据国务院机构改革方案，国家技术监督局更名为国家质量技术监督局，并将原来由卫生部承担的食品卫生国家标准的审批和发布职能转移过来。1999年，国家决定将省以下质量技术监督系统实行垂直管理。2001年4月，国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫总局合并，成立国家质量监督检验检疫总局。

（三）食品安全监管的主要特征

总结这一阶段的食品安全监管，可以归纳出如下特征：

1.部门之间的协同需要大大增加

客观分析我国食品安全问题多发的主要原因，对于理解相应的食品安全问题有一定的帮助。从世界各国食品安全的监管来看，食品安全问题多发是世界各国在工业化初期的必然现象，我们国家也很难完全迈过去。当然，随着技术的进步、环境的改进与管理的改善，我们可以大大缩短食品安全问题爆发的频率，降低食品安全问题出现的危害性。在这一时期，食品安全风险的主要原因是由于食品生产者在利益驱使下的所引发的食品质量问题。伴随着市场经济体制的确立和发展，对食品的关注重点从食品供应逐步转移到食品安全上来。食品生产经营主体在所有制、数量、规模等方面发生了重大变化，食品安全监管的难度和强度大大增加，食品安全监管的重点从侧重于事后消费环节逐步转向事前—事中—事后的全过程管理。面对这种复杂的监管形势，迫切需要多部门共同合作来解决相关问题。

尽管《中华人民共和国食品卫生法》对相关部门的监管职能进行了明确，但是这种明确的背后是大量的模糊说明，在这一法律文本中诸如“国务院主管部门”“国务院授权部门”等这类模糊词语有12处之多，多部门监管的模糊性可见一斑。这种模糊性反映了制度设计过程中谋求综合监管的努力，却在复杂的食品安全监管过程中凸显不足。元政策层通过这种模式试图调动多元主体来相互协作、共同监管。但具体执行过程中权力被分散而无法形成绝对的权威管理，没有一个部门拥有绝对权威去推动监管，出现问题无法明确监管主体与负责主体。

2.卫生部门的协调职能发挥有限

尽管已经明确卫生部门应当负责食品卫生的监督工作，规定了卫生部门的领导责任，但是这种主导权更多停留在名义上。一方面，传统计划经济模式下的监管模式并未有效破解，各个企业主管部门的管理权依然被纳入其他相关部门监管，大量的食品生产经营者不在卫生部门管理范围之内。另一方面，作为平级的监管部门，卫生部门仅对其他相关部门有业务上的指导权，实际上只能起到技术指导作用。这种平级之间协同效果有限，如果没有其他部门的理解与配合，卫生部门的协调也就难以为继，食品安全难以有效保障。在这种监管模式中，各个部门独自为政的现象并没有得到明显改观，由于没有对涉及食品安全的相关部门进行明确规范，不断恶化的食品监管形势也需要新的监管模式。

3.协调手段的匮乏

改革开放后我国政府的监管模式脱胎于传统的计划经济监管模式，政府部门在制定和执行相关政策时，必然会倾向于传统的管理模式。在计划经济时代，更多采取强制性的形式来推动部门间的合作，通过对意识形态的传播和教育来有效实现各个部门思想的一致性，并通过频繁的人事调整来保证行动的一致性。在这种协调过程中，专业和能力的重要性往往比不上政治素质，干部选拔的标准往往也强调对党的忠诚。改革开放之后，利益主体多元化、利益关系复杂化、利益冲突表面化，意识形态规范的作用开始弱化。强制式的行政监管模式往往缺少足够的监管，这也就无法完全依据法律授权来制定和执行监管政策，间接导致监管质量的弱化。

4.食品安全风险形势更为复杂

全球范围内多种多样的变化影响着人类的食品安全。伴随着食品贸易量的逐步增加，食品种类和地域来源不断复杂化，农产品生产的集约化和产业化，新的食品添加剂和食品加工方法不断出现，细菌的耐药性不断增强。人们的饮食结构也发生了变化，其中部分因素可直接导致人体食源性疾病风险的增加，部分因素则需要更科学严格的风险评估，进而对相关食品安全标准进行修订。另外，传统的感染性细菌、病毒、真菌，化学性危害如农药残留、环境污染物已经被人们认知并成为食品安全控制的目标。但是随着食品安全环境因素不断变化，除了传统安全因素之外，许多新的危害不断增加，成为广受重视的安全问题。比如阮病毒引起的疯牛病、烘烤油炸食品中丙烯酰胺的残留、食品中抗生素耐药菌增多导致新食品危害的出现。由于不同食品安全问题需要不同的方法进行检验，这也大大增加了食品安全监管的难度。

随着监管水平的不断进步，政策监管的工具的使用开始逐步增加，在市场经济初期，国家主要通过加强立法、推动执法、强化司法等途径来推动政府监管。随着市场经济的不断发展，在传统工具的基础上不断引入质量体系认证、信息披露、行业技术标准等一系列工具，这些工具的使用和扩展有效弥补了原有政策工具的不足。当然，传统的工具中诸如思想教育、直接的行政干预等手段不断弱化。卫生部门的领导作用开始逐步淡化，分部门监管成为一个新的选择。