初步确立阶段：1949-1978年

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：到1965年年底，全国共有各级各类卫生防疫站2499个，专业防治机构822个，人员合计77179人，其中卫生技术人员63879人。这一法规的颁布标志着以卫生部门为主导的监管局面初步确立，其他部门包括食品生产、经营主管部门要“与卫生部门密切配合，互相协作，共同做好食品卫生工作”。尽管卫生部门在这一阶段中逐步取得了食品安全监管的主导性地位，但是这一地位是名义上的。

（一）基本监管历程

卫生部门是最早介入食品安全监管的部门，在监管过程中一直发挥着重要作用。早在1949年，东北原中长铁路管理局借鉴苏联管理模式首先建立了卫生防疫站，食品卫生管理被纳入卫生部门的职权范围之内，主要关注食品消费环节中的食物中毒问题的预防和治疗。新中国成立之后，在人员、物资、技术均不充分的条件下，卫生部门负责食品安全监管的模式在全国范围内大规模铺开。“到1952年底，全国已经建立各级、各类卫生防疫站147个，各类专科防治所（站）188个，共有卫生防疫人员20504人，其中卫生技术人员9750人。”^[1]

1953年1月政务院召开第167次会议，会议决定成立与行政区划一致的省、市、县三级卫生防疫站，承担食品卫生监督检验和管理工作。在防疫站内设卫生科，由卫生科负责包括食品卫生技术指导与宣传职责在内的公共卫生技术服务工作。1954年，卫生部颁布了第一部卫生防疫方面的监管法规——《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站组织编制规定》。这部法规明确了卫生防疫站的主要任务是预防性、经常性卫生监督和传染病管理。“到1954年底，全国共成立了卫生防疫站（队）337个。两年以后的1956年底，全国29个省、市、自治区及其所属的地市、州、县（旗）全部建立了防疫站。”^[2]

到1956年，借鉴苏联式食品安全监管模式，我国基本形成了由卫生部门负责的食品安全监管模式。这一模式在当时发挥了积极的作用，弥补了食品安全监管的空白。但是伴随着食品行业的不断发展，食品行业全产业链的特征也就不断凸显。涉及食品安全的部门不断增加，农业部、粮食部、轻工部、水利部、商业部、对外贸易部、供销合作社等行业主管部门的监管职能都与食品安全相关，相关部门也都参与到食品安全监管过程中来。各个部门在职能范围之内管辖食品安全，相应建立起了一些食品卫生检验机构和相应的法律法规。这一时期的食品监管既没有采用分段监管的模式，也没有采用单一部门主导的形式，而是各个职能部门按照相应的权限关系划分职能。

“大跃进”和三年自然灾害时期，国民经济受到严重破坏，同时也严重冲击了我国刚刚确立起来的卫生防疫体系，许多地方卫生防疫机构大幅度地裁减合并。与医疗卫生相关的政府部门包括卫生行政机构、卫生防疫站、专科防治所和医疗保健机构被整合到了一起，同时也造成了大量医疗卫生人员的流失和相关工作的停滞。混乱的监管也造成了一些食品中毒事件的发生，给人民群众的身体健康和社会稳定造成很多负面影响。自1960年起，中央重新强调集权的重要性。1962年，党中央提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，进一步明确了改革路线，不仅恢复了原本撤销的部门，还新增加了若干新的管理部门。1964年，《卫生防疫站工作试行条例》颁布，该条例第一次明确了卫生防疫站的职能、性质和任务，对推动卫生防疫站正常工作的开展提供了法律保障。到1965年年底，全国共有各级各类卫生防疫站2499个，专业防治机构822个，人员合计77179人，其中卫生技术人员63879人。^[3]与1952年比较，无论是机构的数量还是人员的数量都获得了大量的增长，这种增长也体现出卫生防疫机构初步实现了从无到有的转变。

1965年8月17日，国务院颁布《食品卫生管理试行条例》，该条例共17条，发布单位涉及卫生部、商业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社、第一轻工业部5个部门，但《条例》中并没有具体明确相关部门的具体名称，仅是以相关“食品生产、经营主管部门”统称，而其职能也被概括为“与卫生部门密切配合，互相协作，共同做好食品卫生工作”。

《食品卫生管理试行条例》是我国第一部将食品卫生上升到国家层面的综合性法规。该条例尽管并未明确食品卫生的具体执法主体及其相关职能分配，但是规定“卫生部门应当负责食品卫生的监督工作和技术指导”。这一法规的颁布标志着以卫生部门为主导的监管局面初步确立，其他部门包括食品生产、经营主管部门要“与卫生部门密切配合，互相协作，共同做好食品卫生工作”。

表3-1　《食品卫生管理试行条例》（1965—1979年）相关部委职能分工

图表来源：根据1965年颁布的《食品卫生管理试行条例》整理。

在“文革”时期，国家的经济生活陷入全面的混乱和停滞阶段。以卫生部主导的卫生防疫体系及其工作秩序受到严重冲击，日常管理难以为继，各级卫生防疫站被取消，卫生防疫工作陷入停滞，食品安全监管工作也就无从谈起。1972年，国务院曾经发出《健全卫生防疫工作的通知》，由于相关通知并未从职能上进行深入规范和调整，依然无法改变比较混乱的局面。

（二）食品安全监管的特征

1.碎片化监管逐步形成

在改革开放之前，我国食品安全监管体制就已经呈现出明显的“碎片化”的特征，这也符合部分西方学者将中国体制概括为“分离化”的基本属性。^[4]在新中国成立之后确立的食品安全监管体制中，卫生防疫部门负责相应的食品卫生管理工作。但是卫生防疫部门承担着卫生防疫和卫生监督双重任务，由于卫生防疫的任务很重，卫生防疫部门工作的重点就在于卫生防疫，所以卫生监督并不是卫生防疫部门的重点工作。而卫生监督又可以细分为环境卫生、食品卫生、劳动卫生等几大类，食品卫生在卫生系统处于相对比较次要的地位，一直没有成为卫生系统的核心职能。

2.协同监管机制的匮乏

尽管《食品卫生管理试行条例》确立了卫生部门在食品安全中的领导地位，但是食品安全监管中的部门间协同机制并未建立。新中国成立之后的计划经济时期，由于生产力水平和认知水平的限制，食品产业本身发展比较缓慢，食品供给结构简单，食品流动性低。国家和公众对食品问题关注的重点在于食品的生产和供给方面，对于食品安全问题的认识尚处于基本阶段，协同监管机制也就非常不健全。尽管卫生部门在这一阶段中逐步取得了食品安全监管的主导性地位，但是这一地位是名义上的。食品安全监管的相关职能仍然是分散在相关的食品生产领域的各个部门，比如粮食部门、农业部门、商业部门等相关部门均取得了食品卫生的执法主体资格，食品安全监管职能分散在各个部门之中，事实上仍然以行业管理为主。

3.协同监管的不足尚未充分暴露

在改革开放之前，食品安全政策协同的要求相对简单，必要性不突出，监管问题暴露不够充分。首先，计划经济的严密控制严重束缚了私营食品企业的发展。这一时期食品卫生事件大多是由于生产经营过程中的技术的限制以及个人食品安全知识的限制。食品的运输、保鲜条件限制了食品的大规模、长距离的运输，食品多在当地生产、销售和食用，跨地区的食品安全事件相对较少，这大大降低了食品安全的危害程度。

其次，国有企业并不是完全追求利润的主体，公私合营之后，我们国家逐步确立了公有制经济的主体地位。对国有企业而言，国家控制了企业生产的方方面面，从采购、生产、销售到定价，企业并没有太多的自主权。国有企业的领导人大多由官员兼任，领导行为的主要行为是晋升导向而非利益导向，组织运行的基本结构也呈现出政府化运作的基本模式。这种导向使得食品生产企业为了获取利润而掺杂使假，降低食品质量的行为并不多见。决策层内部并未出现明显的利益集团。食品生产经营企业都在各自主管部门的管理之下，利润也不是企业经营者的核心目标。这个时期的政府与企业的关系并非监管与被监管的关系，而是体现为科层体系中上级与下级之间的关系。食品安全部门对食品安全质量监管更多依赖于行政任免、道德说教等方式实现相应的管理，而采用市场、技术、法律等手段使用较少。

最后，技术水平限制了食品安全问题的暴露。由于缺少现代化的检测手段，许多监督人员依赖眼观、鼻嗅、手摸、嘴尝等经验方法判断食品卫生状况，这制约了监管人员对食品安全的整体认知。以肉类加工工业为例，新中国成立后到1954年，我国肉类屠宰主要采用传统手工操作方式，检测项目简单，检测技术落后，只检验酮体，而不检验头蹄、内脏等部位，漏检问题严重。1955年，商业部开始统一领导屠宰厂的领导工作，卫生部门负责卫生监督，畜牧兽医部门负责兽医的监督工作，肉类食品检验才逐步规范。再如，在农药的使用方面，我国20世纪50年代至70年代曾广泛使用过“六六六”“DDT”等有机氯农药，这些农药在环境中的残留半衰期最长可达十年，造成农田严重污染。1983年我国停止了有机氯农药的生产，1984年彻底停止使用。^[5]

总之，在计划经济为主的模式之中，食品安全监管意识不强，政府各个部门之间的职能划分模糊，但整个社会对食品的重点在于解决食品供应问题，这掩盖了公众对食品安全问题的关注。这种体制尽管有其粗糙之处，但在传统计划经济模式之中，其从生产、加工、销售、食用等各个环节上的缺陷并没有充分暴露，也并没有对监管体制提出过高要求。

初步确立阶段：1949-1978年

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