解析政策网络：制度关系的重要性

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：“政策网络”被看作应对这种问题的有效思路。美国“铁三角”的网络特性使得政策制定过程中网络的参与者相当有限，而且交易谈判是一系列的双边讨论而非多边协商。大量的第三部门组织参与政府治理，与政府一起解决社会问题，形成了治理中的政策网络。政策网络中至关重要的是制度间结构关系而不是这些制度中人与人之间的关系。国家碎片化、空心化以及政府事务民营化是英国政策网络涌现的背景。

早在1967年，来自不同研究领域的学者已经意识到许多公共问题具有动态的复杂性。这种复杂性主要表现为两方面：①很多的公共问题很难界定其因果关系，即对于问题是什么及如何解决该问题很难达成一致意见；②很多的公共问题是由多元的、相互重叠的、相互联系的次问题组成的，这些次问题涉及不同的领域及跨越不同的政府层级。这种问题的解决需要整合不同政府部门的职能，整合不同政策领域的职能，整合公众、专家和政府的职能，整合不同的资源。“政策网络”被看作应对这种问题的有效思路。治理意味着政府和社会关系的转变，认为政府是在一个复杂的社会环境中运作的机构，而不是孤立存在的。在治理的框架下，不仅需要社会自治力量来协助政府进行社会管理，而且应当是政府与社会自治力量一道去进行治理，从而形成多元政策网络的局面。英美国家将政策网络看作利益协调关系，是各种利益团体与国家关系形态的统称，是在美国亚政府（sub-government）和英国政策社群（policy communities）概念的基础上发展起来的。亚政府的观点认为，在特定政策领域内，政策制定并非是开放的，而是由国会委员会议员、机构官员，以及掮客团体所组成的亚政府作出的实质决策制定，即传统的“铁三角”关系。对英国来说，政策制定是分割性的，政策是在无数相互关联与相互依赖的组织之间制定，政策制定是涵盖国会委员会、行政机构与各种利益团体的政策社群关系。

美国是多元主义传统，有参与政策决策的惯例，但政策网络仍限于选择有限的利益团体作为政策的代表。美国“铁三角”的网络特性使得政策制定过程中网络的参与者相当有限，而且交易谈判是一系列的双边讨论而非多边协商。所以微观层次中主要行动者之间的个人关系而不是制度间的结构关系是美国政策网络的主要特点。但美国20世纪90年代的重塑政府运动极大地强化了第三部门、专家学者参与政策过程的力量，政策过程不再是稳定的“铁三角”之间的博弈，而是出现了一些不太稳定的组织结构。民营化的主旨是服务外包，集中于将先前由政府提供的公共服务外包，例如垃圾收集、街道维护以及监狱作业等，愈来愈多的地方公共服务以承包契约方式脱离联邦管理范畴。政府可以确保公共服务的提供，但不必亲自生产，生产功能可由私人企业承包，而达到小而有能力的政府目标。大量的第三部门组织参与政府治理，与政府一起解决社会问题，形成了治理中的政策网络。政府掌舵的思想和放松管制的民营化强调管制与自我组织，主张政府应多运用诱因，依赖具有问题解决能力的网络行动者。

英国是单一制国家，同时与美国一样，地方自治也很发达。在政策制定与执行方面，中央在决策中处于垄断地位，但在执行方面很弱，英国公务员制度一向重视通才培养而缺少专才。政策执行主要依靠地方当局、自我规制的组织（城市、大学、自由职业者组织等）和各类非政府组织。所以在按行业组织的政策网络中，中央负责确定方针政策，而执行必须与政策网络中的其他角色谈判协调。英国地方政府之间、地方政府与自我规制组织、非政府组织之间结成的关系影响中央决策。英国是内阁制的国家，行政与立法合一，英国立法部门在决策过程的政治重要性与美国立法部门不同，因此英国政策网络的主要参与者通常仅包括政府官员与政策利益相关者。政策网络中至关重要的是制度间结构关系而不是这些制度中人与人之间的关系。英国自撒切尔改革以来，国家越来越碎片化和空心化，作为整体的政府部门化，部门的政策参与越来越多，从而形成了部门主义。政策制定与执行机构的分开使公共物品供给和公共事务治理的主体变得非常多元，形成了治理网络。同时，政府事务民营化重新划分了国家与社会的关系，由国家承担的事务由政府出资，具体业务由社会中其他组织来经营。与美国民营化对政策过程的影响一样，第三部门积极参与公共事务治理，政府和第三部门形成了服务提供的政策网络。国家碎片化、空心化以及政府事务民营化是英国政策网络涌现的背景。

解析政策网络：制度关系的重要性

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