政策协同：组织优化与整体优化

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：（一）内涵政策协同有许多提法，如政策协调、政策整合等，但对其内涵的解读尚未达成一致。政策协同包括政策之间的协同关系，也包括围绕某一政策内部的政策协同关系。协同不意味着单纯通过组织合并为一个部门来实现外部问题的内部化，政策协同的核心是通过将组织内部与组织间的关系、结构、功能的优化组合和系统改进进而实现系统的整体优化。

在研究跨部门合作问题方面，相关学者采用了诸如“整体政府”“协同政府”“合作化治理”等概念展开了大量的研究和讨论。本书侧重于从政策演变与政策运行角度来理解相关现象，而且政策协同也能够更好地覆盖相关概念，同时这一概念也凸显出了类似改革的动态性、长期性和复杂性的特征，覆盖了不同层级和不同领域之间的政府关系，因此本书采用“政策协同”这一概念来分析和解释政策的相关现象。

（一）内涵

政策协同有许多提法，如政策协调、政策整合等，但对其内涵的解读尚未达成一致。马尔福德和罗杰斯（Mulfordand and Rogers）把政策协调界定为一个过程，“两个以上的组织创造新规则或利用现有决策规则，共同应对相似的任务环境”^[7]。梅吉尔斯（Meijers）等人则钟情于“政策整合”概念，用以指政策制定过程中对“跨界问题”（cross-cutting issues）的管理，这些问题超越现有政策领域的边界，也超越单个职能部门的职责范围，因而需要多元主体间的协同。政策整合可以发生在不同政府部门之间，被称为决策的“组织间”（inter-organizational）协同；也可以发生在同一部门内不同的业务单位之间，因而称为决策的“组织内”（intra-organizational）协同。两者之间没有本质区别，只是在主体的相互依存度和面临的控制方面，组织内协同要大于组织间的协同。^[8]

基于以上分析，本书将政策协同界定为政府为超越现有政策领域的边界，超越单个职能部门的职责范围而整合不同部门之间政策的行为。

政策协同包括政策之间的协同关系，也包括围绕某一政策内部的政策协同关系。而本书则限定在政策协同的视角下分析食品安全政策演化过程的分析，力图通过对单一政策内部协同关系的分析和解释，进而丰富政策协同的理论内涵与逻辑关系。

本书中政策协同主要指如何在不同层级官员不同逻辑的前提下，如何通过部门之间的有效合作，推动部门之间实现交互式、一体化的管理模式，以达到功能整合的政策目标，实现公共服务的无缝隙提供。需要说明的是，政策协同尽管是一个概念，但是它所涉及的主体是多方面的。一般而言，“政策”所涉及的主体相比而言比较狭窄，它主要是政府通过正式的权威结构以及相关的政策结构联系在一起提供公共产品的行为；而“协同”则涉及更加广泛的政治主体，包括所有层次（包括国际层次在内）的主体在超越本部门边界所实现的公共产品的供给。

协同不意味着单纯通过组织合并为一个部门来实现外部问题的内部化，政策协同的核心是通过将组织内部与组织间的关系、结构、功能的优化组合和系统改进进而实现系统的整体优化。所谓协同，更多的是强调建立一种机制，能够让各个层级和各个部门的政府能够通过一种整合机制来有效推动政策的实现，这种协同过程对各个层级的政府而言可能都不是最好的，但是却可以达成共识，形成彼此认同的方案并有效执行。政策协同的要义在于恰到好处，允许不同部门对各自部门观点甚至是部门利益的合理主张，但通过建立相关机制，将部门间的态度、利益和偏好有机结合，寻找系统优化的最佳结合点。

（二）相关概念辨析

目前在政策协同方面的类似概念比较多，诸如强调消除组织边界的整体政府（Whole of Government/Holistic Government）、强调治理主体之间结构关系的部门间关系（Government by Network）、强调公私伙伴关系的跨部门协作（Cross-agency Collaboration）等。这些概念在表述的内涵及外延上大体相似，主要是侧重点略有差异。

1.整体政府与政策协同

整体政府也是一个比较常用的概念。挪威学者汤克腾从结构、文化和迷思三个角度来界定“整体政府”的内涵，强调整体政府是更加注重培养牢固而统一的价值观、团队建设、组织参与型、信任、价值为本的管理、合作、加强公务员培训和自我发展等意识。^[9]但两者之间有细微差别。整体政府强调一种静态目标，提供无差别的公共服务，而协同更多地强调这是一种动态的不断循环的过程。同时，整体政府是一个理想化的概念，更多强调消除部门间的边界，通过建构大部门模式来将各个独立部门整合为统一的部门，事实上这种目标既不可能也没必要，部门再大也有一个边界，超越这个边界，部门之间的协同也就无法避免。

2.部门间关系与政策协同

部门间关系又称为“府际关系”，主要是一个国家政府行政体系内的不同层级之间、不同部门之间、不同地区之间的关系。谢庆奎将府际关系研究分为四类，分别是中央政府与地方政府之间的府际关系、地方政府之间的府际关系、政府部门之间的府际关系以及各地区政府之间的府际关系。^[10]马伊里将政府部门合作障碍的原因概括为四种：第一，机构间自由流通与共享存在障碍，这些障碍包括体制性障碍、技术性障碍和各部门把握规则的人为不确定；第二，机构间信息的选择、判断存在障碍；第三，机构间在合作生产提供新的“公共服务产品”方面缺乏有效的动力支持；第四，机构间在合作过程中缺乏达成共识的机制。^[11]比较部门间关系和政策协同两个概念，部门间关系研究大多将部门看作一个理性设计的产物，是一个常量，相关研究大多是在正式组织框架的视野下研究如何通过改变工艺流程、激励和惩罚等措施来分析不同部门之间的合作问题。而组织事实上是一个变量，当环境的调整需要组织进行变革和调整时，组织本身就变成了一个调整的对象。同时，部门间的研究组织间关系大多将组织作为最基本的分析单位，将行动者视作组织的附属，但行动者本身并不是单纯贯彻上级命令的组织人，而是一个个带有个人情感、利益和思想的社会人，他们必然需要成为政策执行过程研究的主体，往往缺少影响政策的宏观视角和微观观察。

3.协同治理与政策协同

协同治理也是学者近期研究的重点领域。政策协同与协同治理都强调治理过程中的多元主体参与，但是二者有一定差异。需要指出的是，尽管有学者将协同治理翻译为“Synergy Governance”，并将德国物理学家哈肯创立的协同学作为协同治理的理论基础，但是通过对西方学者的学术搜索可以发现，并没有西方学者对“Synergy Governance”的分析和解释，更没有将协同治理与物理学意义上的协同学联系到一起。因此，本书将协同治理翻译为“Cooperative Governance”。

政策协同和协同治理存在两方面的差别。首先，从研究主体来看，协同治理研究的主体更为多元，协同治理更加强调非政府组织、公民甚至企业在协同治理中的作用。如多纳休（Donahue）认为：“协同治理的核心就是社会不同部门之间进行的一种新层次的社会参与和政治参与，以期更有效地满足当代社会的诸多跨部门的需求。”^[12]其次，从研究的范围来看，协同治理的讨论边界更为广泛，甚至可以跨越国家的边界，突出多元主体在治理过程中的平等作用。政策协同的研究边界更为清晰，主要研究政府内部的合作行为，核心是政府内部的不同层级之间，同一层级政府不同部门之间的关系。在政策协同过程中，政府要为协同提供承担最终的责任。

协同治理理论是传统多中心理论的拓展，其基本逻辑是当单一主体特别是政府出现问题时，多元主体的参与会推动问题的解决。毫无疑问，协同治理能够推动决策的科学化和民主化，但是多中心并不必然带来问题的解决，决策质量高低与决策主体数量并不呈现直接必然联系。同时，协同治理也并不必然带来参与者的积极性，即使是与个人的切身利益相关，相关公共问题未必有多主体的参与。协同治理提供的大多数产品都是利益外溢性很强的公共产品，多部门的参与未必带来合作的积极性。

当下中国政府建设的主要目标是建构一个高质量运行并拥有较强管理能力的政府，实现国家治理体系与治理能力的现代化。这并不意味着排斥社会组织、企业等主体参与到政策协同过程中来。相反，推动政策协同同样需要社会组织、企业等主体的成长与成熟，建构一个双强的互补模式。但是这容易模糊政府的责任。不能够将政府解决不好、解决不了的问题全部推卸到社会上面，以为社会就是万能良药，能够解决政府解决不了的问题，克服政府克服不了的困难，承担政府本应承担的责任。同时，中国的社会组织仍然比较弱，尚达不到协同治理的要求。各种社会因素在并未成为意见表达的载体，社会组织在监督制约方面发挥的作用不足，自身也存在着公信力不足、责任意识不够等问题。政府作为社会治理的能动主体抑制了社会力量有序参与协同治理的动力。社会组织参与渠道的狭窄和表达渠道的阻塞使得社会组织较难有效纠正政策协同过程中的缺陷和问题，而为了治理这些问题，单纯依赖科层制无法有效解决，权威发动又成为一种必然的选择。

综上所述，鉴于政策协同的概念能够较好地涵盖上述概念所涉及的基本内涵，能够界定上下级政府和同级政府之间的协同关系。也能够凸显这种新型管理理念的“动态”特征，因此本书将采用政策协同这一概念术语，并在这一概念之下开展相关研究。客观而言，元政策层在制度设计的初始阶段以及随后的制度运行过程中就一直考虑到了政策协同问题。从这个角度来看，政策协同并不是最近才产生的新话题。政策协同在现代公共治理中所扮演的角色越来越重要，对政府管理模式、治理理念和技术方法提出了更高的要求。本书的研究也不是提出替代现有管理模式的新范式，更多地还是侧重于探讨传统政府管理中已经存在和延续着的一种管理方式。

政策协同：组织优化与整体优化

相关推荐