总体思路与基本结构概览

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：（一）总体思路大多数政策协同的研究往往将其研究单位限制在同一行政层级政府部门之间的协同。新中国成立后，拥有最高决策权主体由个体演变为集体。其决策的主要表现为涉及食品安全政策的农业部、卫生部、原国家质监总局、原国家工商总局、原食品药品监督管理局等部门的部门规章及其机构设置等政策行为。大部分研究将国家部委视作国家的代表与公共利益的象征。

（一）总体思路

大多数政策协同的研究往往将其研究单位限制在同一行政层级政府部门之间的协同。但透过表层分析可以观测到，政策协同的过程往往涉及多级主体与多个部门，在复杂问题的解决中不能单纯考察某一级主体或某一机制的作用机理，而是需要考察多级主体和多种机制相互关系和相互作用的复杂过程。尽管学界的分析大多强调在复杂关系中提炼出若干变量的方法来理解政策协同过程，这种模式往往限制了研究者的理论视野和想象，对于复杂的相关关系和复杂现实的理解则可能仅仅是管中窥豹，难以实现逻辑统一与现实统一之间的一致，进而可能得出简单甚至片面的结论。因此，本书将影响政策协同的要素分为元政策层、部门政策层和政策执行层的三重层次，三种层次所对应的主体分别是党和国家最高领导人、国家部委和政策执行层官员。本书力图从整体上关注食品卫生政策的变迁，从元政策层上分析党和国家最高决策层的考量，从政策执行层上观察政策执行层官员的行动逻辑，并借助于部门政策层国家部委的政策观察来搭建宏观制度协同与微观群体协同之间的桥梁，进而勾勒三级决策主体之间的不同逻辑，分析不同逻辑之间的相互关系和相互作用。

1.元政策层

本书主要研究党和国家最高决策层在食品安全政策协同中的作用。所谓元政策层，是指一个国家内部拥有最高决策权的主体。在封建社会，这种主体表现为个人，也就是皇帝。中国地域广大，情况复杂，防范来自各个方面对政权的威胁和挑战构成了保证国家治理最重要的前提，也是理解中国元政策层变动的基本依据。这种模式长期演化，中央集权成为各个朝代的不二选择，皇帝拥有着至高无上的权力，形成普天之下、莫非王土，率土之滨、莫非王臣的权力结构。皇帝对国家内的大小事务拥有最终决策权，而这种中央集权体制逐步发展，到明清时期逐步发展到顶峰。进入现代社会，皇权退出了中国的历史舞台，民主国家逐步兴起。新中国成立后，拥有最高决策权主体由个体演变为集体。尽管这一集体的数量比较有限，但在制约个人权力的过度膨胀方面能够发挥一定的制约作用。这一主体决策模式的核心特征则在于超越了部门利益，从整个国家公共利益的角度进行政策规划和政策选择。

进入现代社会，党和国家最高决策层成为元政策层，它们是可以超越部门利益而从国家整体考虑的党和国家级核心领导。对于最高决策层而言，实现国家的公共利益是其根本目标，维护政权的合法性与稳定性则是实现这一目标的最重要的前提条件，稳定的局势、团结的政权和发展的经济则是实现这一目标的基本要求。为了实现这个目标，新中国成立后国家沿用了单一制（unitary system）模式。尽管这种模式相对于联邦制而言显得高度集权化，但这种模式并不是从计划经济时代开始确立，而是根源于庞大帝国的现实条件和深厚历史传统。几千年来，中国最重要的事实是其超大的规模，以及这种庞大规模背后蕴含的巨大差异性和不平衡性。为了实现对超大规模的有效控制，中国选择了大一统模式。但大一统模式无法有效照应差异性，而为了满足差异性的要求，中国历史上并非没有过分权的尝试，但往往以失败告终。布热津斯基曾经指出：“蒙古帝国的国土变得太大，一个单一的中心统治不了。但是曾经试图采取的解决办法——将帝国分成几个自给自足的部分——反而在当地促进了更快的同化和加速了帝国的瓦解。”^[86]对于一个庞大的国家而言，“在缺乏民主宪政体制的条件下，分权以及区域竞争不但不能提升公共服务的水平反而可能导致公共福利水平的下降甚至国家政权的不稳定”^[87]。政府主导型模式一直是历代中央政府的不二选择，但是这种模式面临着不断收缩的国家权力与保证国家的统一之间的冲突、政治竞争与公共利益之间的冲突、国家控制与地方活力之间的冲突。这也在保证中央权威的同时从根本上限制了各个部门的合作关系，政策协同也大多停留在理想的层面。进入现代社会后，随着改革开放不断发展，单一制模式虽然在整体上没有改变，但是在活动方式上，市场和外部力量的刺激极大地调动了地方政府发展经济的动力。但来自区域之间的差异和不平衡更显突出，单一制的模式遭遇了前所未有的巨大挑战。一方面，如果激发不同部门合作的动力则会放纵部门和地方势力的强大，而这则有可能引发地方政府之间的无序竞争甚至影响国家政权统一；而如果遏制地方的差别意识，推动“一刀切”，那么不同部门之间的合作动力也就大打折扣，治理的效果可能差强人意，协同治理也在两难中寻求均衡。

2.部门政策层

在中国古代，君权虽然是国家内最为崇高的权力，但这种权力的实现却不得不依赖一套行为规范、相互制约的科层体系。在中央，科层体系的顶层是宰相，下面又有各个部门官员，而在地方则体现为各级的省、府、州、县的官员。在这种科层体制的运行下，君权得以通过对官员的层层控制而实现对国家的层层控制。但是这并不意味着科层制本身就是对君权的绝对服从。随着科层制的不断发展，“在官员任免和用人制度方面，则逐渐发展出一套循资以进的官员提拔制度。这套制度是以官员的出身、履历、职任等形成的‘资历’而非政绩为升迁的主要依据”^[88]，论资排辈在一定程度上限制了君权对科层制的控制。科层体系在政策执行过程中表现为下层官员的推诿与变通，体现为下层官员对君权的制约。

具体到我国的食品安全政策，这一部分主要研究卫生部、农业部等各部门在食品安全政策协同中的主要功能与作用。其决策的主要表现为涉及食品安全政策的农业部、卫生部、原国家质监总局、原国家工商总局、原食品药品监督管理局等部门的部门规章及其机构设置等政策行为。大部分研究将国家部委视作国家的代表与公共利益的象征。但是本书将国家部委单独分离出来，分析其在政策协同中的地位、角色与作用。面对纷繁芜杂的国家事务，元政策层试图通过部委间权力的分配来有效实现国家的目标。当国家部委被赋予了相应的职能时，国家部委会执行最高决策层的意志，而同时部门利益的拓展也演变成了其追求的目标。在计划经济时代，政府部门之间的协同主要依赖国家指令与行政计划，但是“条块之争”从来没有停止过。而市场化的改革使得这种问题和矛盾被赋予了新的内容和形式。在需要多个部门协同解决问题之时，不同政府部门间多重不一的目标和利益之间的互动、竞争和妥协成为影响政策协同的重要变量。这一部分则主要研究涉及食品领域的国家部委之间的协同机制与协同模式，以及相应的部委层级的反协同问题。

3.政策执行层

本部分主要研究政策执行层涉及食品安全的卫生、农业、工商等各部门及其工作人员在食品安全政策协同中的主要功能与作用，为了研究方便，本书主要研究县级食品安全部门工作人员的行动逻辑。地方政府的行动者并不是国家和国家部委的对立面，而是试图通过政策执行官员的活动模式来理解政策协同的行为动机和约束条件，而食品安全政策恰恰为观察这些活动提供了窗口和媒介。在我国，很多政策设计看似完备周详，从文本设计上的确看不出缺陷和漏洞，但是在运行过程中却出现偏差甚至走样，这其中的一个重要原因是制度本身并没有考虑到政策执行层的治理逻辑。政策执行层面临着由自上而下的多方政策和行政指令所构成的任务环境，必须在日常工作活动中对不同任务的权重进行考量和应对。因此，元政策层的逻辑和政策执行层政府的逻辑很多时候是不一致的，当中央的逻辑在政策执行层执行时，反而会由于政策执行层的强大逻辑而改变中央政策的运行理念和执行模式，进而出现一种伪协同现象。

选择县级政府主要是由于县级政府在我国食品安全监管中的地位、作用与功能。其一，县级政府在食品安全方面安全监管责任重大。县级地方政府是直接负责管理一线食品安全，一线食品安全监管机构直接参与到食品安全执法一线，也就意味着县级地方政府食品安全监管的水平和质量直接决定食品安全的总体水平和质量。其二，县级政府在食品安全方面权责关系的复杂程度相对突出。县级食品安全监管工作涉及众多监管主体，包括工商局、食药监局等等，这些监管主体有些是垂直监管，有些属于分级监管，且不同部门的隶属关系经常发生调整。复杂的部门关系涉及复杂的监管与职能分配，对政府协调水平也是一个重要考验。其三，县级政府的监管水平和监管能力尚待进一步提升。尽管监管机构众多，但我国县级食品安全监管机构的监管水平仍然不足，县级政府的监管水平往往成为制约我国食品安全总体水平的重要因素。对此现象，学界在政策协同方面的研究大多强调宏观而失于微观，泛化而失于具体化，对微观机理探讨不足，研究缺少具体深入的分析。

（二）基本结构

基于以上的逻辑，本书的结构主要如下：

第一，将提出本书的研究问题、研究的理论意义与现实意义，在此基础上从政策协同和食品安全两个维度系统分析相关的理论，说明本书的研究方法，提出本书的研究思路，并对全书的分析框架加以系统说明。

第二，在界定研究问题之后，本书将对政策协同的基本理论进行阐释。首先，分析政策协同的内涵与基本特征。其次，分析政策协同的必要性与合理性。最后，分析政策协同的类型与实现途径。通过在本书第二章的分析，为引入中国食品安全政策奠定相关理论基础。

第三，在厘清相关概念的基础之上，本书将从政策过程的视角来分析食品安全政策协同的基本过程。协同治理是一个相对复杂的过程，本书试图在界定、分析政策协同的内涵、历史类型并分析政策协同内在逻辑困境的基础之上，结合食品安全的具体案例，探求国家、国家部委和政策执行层是通过何种途径来实现政策协同的解决，并尽可能使之在案例分析中具体化，在此基础上努力形成一个相对严谨的政策协同的分析体系。本书主要说明新中国成立之后我国食品安全政策协同的基本变迁过程，将我国食品安全政策协同划分为三个阶段，对应的时期分别是计划经济时期、市场经济改革初期和市场经济改革深化时期，分析国家最高决策层、国家部委、政策执行层在不同时期的协同模式，进而分析不同时期政策协同的基本特征及其基本模式。当然，通过机构调整、职能的规范来有效推动部门间的合作，这种合作有其积极意义，但是有一定的制约因素。这些内容构成了本书的第三章。

第四，在中国，新中国成立后的相当一段时间国家更多考虑的是食品的有效供给问题，食品安全问题并没有成为制度设计初期所考虑的主要方面。而改革开放之后，食品安全问题愈发引起公众的关注，当单一部门无法有效解决食品安全问题时，食品安全政策凸显出了不同部门之间协同的重要性，而有关食品安全的政策协同也就逐渐展开。元政策层的制度安排看似规范合理，但是在实际运行过程中却出现了严重的变形。尽管各部门分工明确，但在现实中各部门的合作并没有发挥相应效果，这背后的原因是伪协同的普遍存在制约了改革运行的效果。本部分主要分析不同层级部门在食品安全政策协同的基本逻辑及其基本行动，最后分析不同政策运行逻辑背景之下产生的政策伪协同现象。本文的第四章将通过系统分析政策伪协同的内涵、表现及其成因，来剖析政策协同的阻滞因素。

第五，当伪协同影响政策协同的效果时，元政策层谋求通过再协同机制来推动食品安全的有效合作。本书主要从三个层次分析政策再协同机制。首先，为了应对政策伪协同现象，国家最高决策层会产生政策再协同的要求，本部分主要分析政策再协同的基本条件，研究食品安全政策再协同的途径、形成过程和领导机制。然后从程序、结构、功能和机制的角度对再协同的基本方式进行分类，本书将在第五章对相关内容进行分析。

在“协同—伪协同—再协同”的治理过程之中，部门之间的协同治理效果得到了改进，食品安全状况得到了改善。通过以上章节的基本分析，本部分首先从政策协同的角度提出进一步提升食品安全的政策建议。同时，食品安全政策的协同是一种政策协同的典型政策，本书也将通过对食品安全政策协同的分析解释我国政策协同的基本路径、优势、困境及其出路。最后，分析本书的研究局限并对未来的研究进行展望。以上内容将作为本文的结论部分。

总体思路与基本结构概览

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