食品安全政策的文献综述

2023-06-27 理论教育版权反馈

【摘要】：本书研究的重点在于食品安全政策。在以上表征危害因素的基础上，许多学者将化学性污染、微生物污染等因素细化到食品生产、加工、流通、销售、食用等环节，认为食品供应链各环节的不安全因素是导致食品安全问题的主要原因。监管的滞后同样也是造成食品安全问题频发的主要原因。食品安全监管问题的复杂性与特殊性是造成食品安全监管失灵的重要因素，而市场竞争和政府监管的缺陷又加剧了食品安全监管失灵的严重化和普遍化。

本书研究的重点在于食品安全政策。食品安全监管体制不仅以“多头”闻名，而且背后还涉及复杂的中央和地方关系。食品安全产业链长，包含从源头到餐桌的全过程，包括源头检测、流通、生产、销售等一系列环节，跨越了农业、食药监等多个部门，每一个环节也需要不同部门的合作，涉及横向和纵向的权力、责任、利益整合。相关学者对食品安全的研究成果众多，大体可以划分为如下角度：

（一）食品安全内涵研究

对食品安全问题的早期研究主要侧重于食品获取安全（Food Security）方面，随着人们的认识不断发展，人们逐渐将关注点转移到食品的质量安全（Food Safety）方面。在1974年联合国粮农组织（FAO）等机构举行的世界粮食会议上，“食品安全”的概念被定义为：“所有人在任何情况下都能获得维持健康的生存所必需的足够食物。”^[74]

1994年联合国开发计划署人类发展报告中提出了促进人类安全的结构，这一结构包括许多要素，其中食品安全是其中一个重要组成部分。^[75]这个概念是从人权的视角讨论人类安全，但这一讨论也深化了对食品安全的认识。1996年11月在意大利罗马联合国粮农组织总部召开的世界粮食首脑会议（World Food Summit），“食品安全”被冠以更复杂的定义：“食品安全是在个人、家庭、国家、区域和全球各个层级实现所有人在任何时候都能获得充足、安全和有营养的食物物质和经济条件，以满足他们的膳食需要及食物喜好积极健康的生活。”^[76]2001年粮农组织将上述“食品安全”的定义进一步提炼：“食品安全是所有人在任何时候，都能够获取足够、安全和富有营养的食物物质，能够在社会和经济上获得了满足其积极和健康生活的饮食需要及食物偏好的情况。”^[77]这一概念主要强调关注弱势人群在食品获取方面的便利性，强调的重点依旧是通过增加粮食生产来避免饥荒和营养不良现象的发生，进而减少由于食品数量问题所带来的贫困、健康和社会稳定问题。

（二）食品安全的原因研究

食品安全问题涉及领域广泛，行政学、政治学、社会学、法学、药物学等学科的学者都在以各自的方式探索着食品安全问题，并且形成了既有联系又有差异的话语体系。

1.技术因素

美国农业经济学家提姆·朗（Tim Lang）指出，影响食品安全的主要因素有六个方面：①水、土壤和空气等农业环境资源的污染，②种植业和养殖业生产过程中使用化肥、农药、生长激素致使有害化学物质在农产品中残留，③农产品加工和贮藏过程中违规或超量使用食品添加剂（防腐剂），④微生物污染引起的食源性疾病，⑤新原料、新工艺带来的食品安全风险，如转基因食品的安全性，⑥科技进步对食品安全控制带来新的挑战。^[78]国内陈君石等人也从类似角度分析了引起食品安全问题的主要因素，认为目前影响中国食品安全的主要原因是微生物污染所造成的食源性疾病，如沙门氏菌等引起的食物中毒；其次是农药、兽药、生长调节剂等农用化学品的不当使用，导致农作物和畜产品中农、兽药残留超标，如瘦肉精事件等。^[79]

食品安全并不单纯来源于食品本身在生产和加工过程中所产生的问题，事实上，许多外部因素也会影响食品的质量，诸如环境污染、水资源污染、食品科技落后、耕地面积减少，技术标准混乱，等等。从风险与危害的基本概念出发，食品安全问题可以分为已知风险和未知风险。在已知风险方面，目前大致有以下分类方法：按照食品在不同环节的过程，已知风险包括食品原料中的危害物（天然有毒物质、农药残留、兽药残留、有害金属、环境持久性有机污染物、生物性污染物等）、食品加工过程的危害物（热加工产生的危害物、新技术的安全问题、新资源的安全性问题、食品添加剂的副作用、加工环境等）、食品的容器与包装材料污染（塑料卫生问题、橡胶制品卫生问题、涂料卫生问题、其他材料卫生问题等）、食品在储存和运输过程中的危害物（上述某些化学物质的污染、温度不当导致的卫生问题、相关人员的卫生污染）。^[80]

2.过程控制因素

食品安全问题涉及食品从生产、加工到销售的整个供给链过程。在以上表征危害因素的基础上，许多学者将化学性污染、微生物污染等因素细化到食品生产、加工、流通、销售、食用等环节，认为食品供应链各环节的不安全因素是导致食品安全问题的主要原因。周婷等人认为，种植、养殖、生产、加工、运输、销售、烹饪、食用等任何一个环节出问题均有可能导致食品在食用后影响人体健康。^[81]在食品的生产到上桌的全过程监管未能形成紧密的链条是食品安全问题产生的根本原因。

王志刚等人对消费环节的食品安全问题及因素进行了研究，分析了不同特征的个体消费者食品安全认知的程度和消费行为的特点，认为收入、消费者的安全忧虑度、对绿色食品的了解度、对健康信息的关注度等是影响消费者选择政府食品安全信息管制方式的重要因素。^[82]

3.制度因素

中国食品安全监管权在法律体系、标准体系、监管权配置体系等方面存在不足，相关学者从完善法律、提升监管标准、完善监管权配置、强化激励制度等不同角度探讨食品安全问题的基本解决思路。如陈兴乐认为，政府监管投入成本过高、监管体制与机制不到位、部分监管人员责任心不强、监管信息不畅、监测与预警机制失灵等是中国食品安全监管中存在的主要问题。^[83]在这些制度缺陷的影响下，食品安全的多部门监管过程中大量出现重复监管、相互冲突等问题，部门之间的推诿扯皮严重降低了行政效率，制度的缺陷导致并未形成监管合力。

（三）食品安全的对策研究

食品安全问题产生的原因是复杂的。食品生产者机会主义明显，而消费者往往只具有有限理性，生产者和消费者之间的信息不对称加剧了食品安全问题治理的难度。监管的滞后同样也是造成食品安全问题频发的主要原因。2013年前，我国食品安全监管采取多部门的监管方式，共同监管食品安全。这种配置看似完备，但是在实际执行过程中，各个部门之间职能相互交叉，一方面容易造成监管缝隙，另一方面造成重复监管。各部门之间权力不清、责任不明，很难形成监管合力。食品安全监管问题的复杂性与特殊性是造成食品安全监管失灵的重要因素，而市场竞争和政府监管的缺陷又加剧了食品安全监管失灵的严重化和普遍化。

对于食品安全治理“碎片化”的治理困境，学者大多从批评政府管理机制的弊端与缺陷的角度进行对策性研究，其中的很多研究是概括性和宏观性的研究，低水平的重复建设比较多，深入的研究尚比较少见。而对策建议大多停留在表面，缺少可操作性，对我国食品管理体制的形成机制及其演化过程缺少深入系统的研究，缺少政策演化过程中的因果机制研究。

食品安全事件层出不穷，从政府监管的角度，既有的研究思路是从解决“碎片化治理”的角度进行思考。在现实过程中，这种碎片化监管模式往往导致各部门之间存在着复杂关系，各部门权责不明，相互推诿扯皮，监管效率低下。部分学者认为，我国现阶段食品安全监管采用多部门分环节的监管是导致食品监管效率低下的原因。这种认识有两个不足：首先，食品领域涉及领域复杂，单一部门往往难以监管如此漫长与复杂的产业链。跨部门监管是当今各国食品监管的常态，并非所有国家都通过机构合并的模式来有效解决相关问题。其次，随着经济和社会的急剧转型，传统意义上跨部门问题日益增多，跨部门、跨领域的监管也是当下政府治理的主要障碍，并非所有问题都能够通过机构合并得到有效解决。那么政府解决复杂问题的思路是什么？

食品监管本身有其特殊性，既有的管理体制很难适应食品质量安全全程监管的要求，但是机构合并未必能解决所有问题，只有整个食品链都是安全的才能确保食品安全。如果单纯从部门管理的角度去衡量和评价食品问题，其结果只能是头痛医头、脚痛医脚，无法从整体的高度和政策协同的视角来解决不同行动之间的匹配，进而解决食品安全保障政策的相互协调问题。这就要求建立一个包含食品安全管理体制、食品安全标准体系、食品安全管理手段与安全食品供给体系的有机协同体系。

在《中国政府食品质量安全管理的分析框架及其治理体系》一文中，陈锡进认为我国政府食品质量安全治理失败的原因在于政府缺乏一个全面、综合、动态的食品质量安全管理体系。他建立了一个在食品质量安全突发事件与食品质量安全风险、食品质量安全危机之间、“广泛联系、相互链接、动态发展”基础之上的中国食品质量安全管理分析框架，并以此分析框架为理论基础，构建了一个以“食品质量安全风险管理”“食品质量安全应急管理”“食品质量安全危机管理”三位一体的全面管理与全程管理的治理体系。^[84]

杨嵘均则从城市化与道德缺失的视角思考食品安全问题。他认为，我国食品安全问题的国家政策根源在于国家快速城市化、工业化的发展战略而导致的社会发展、城乡发展、区域发展以及农工商业发展失衡；道德文化根源在于人们的欲望在社会快速转型的特殊时空极力膨胀而导致的道德阙如、诚信缺失、责任意识淡薄；治理根源在于政府食品安全治理部门因缺乏有效的协调、合作机制而导致的治理失败。针对这些根源，食品安全治理体系的再建构必须重视发展均衡、治理协调、道德防范体系的建立，从根本上调整国家层面上发展不均衡的顶层政策设计，关注社会公平，实现均衡发展，建构合作协调的多属性与层级性治理体系，营造崇尚礼德、趋利守信、厚责忠义的社会道德氛围。^[85]

政策协同问题对中国国家治理能力而言是一个巨大的挑战，而食品安全问题在政策协同中占据着重要位置。作为困扰我国公众社会生活质量的重大民生问题，食品安全涉及多级主体，比如地方政府就在政策执行过程中扮演着非常重要的角色，在政策执行过程中拥有较大的自主性和灵活性。这种灵活性在推动经济增长方面拥有较大的动力，但是在食品安全管理过程中却往往与地方经济发展相抵牾。食品安全政策本身的跨域性和复杂性也使得食品安全监管责任很难被明确落实到具体的某个监管环节或者某个监管主体，因此食品安全问题也就比一般意义上的政策协同问题更加突出和困难。目前学者对政策协同的问题和困境进行了有效的分析，关注中国食品安全的个案研究已经越发丰富和多元，但从过程角度对政策协同问题进行的分析相对比较薄弱。当然，食品安全问题产生的原因是多方面的。食品安全治理的“碎片化”只是其中的一个方面的原因，从政策协同的角度并不能够完全解决食品安全问题。而本书的目的则在于，透过我国食品安全政策的演化过程来研究不同治理主体的行动逻辑，进而为更广泛领域的政策协同提供经验支持与理论借鉴。

食品安全政策的文献综述

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