政策协同文献综述研究

（一）关于政策过程的文献综述

1956年，哈罗德·拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell）出版《决策过程》一书，该书确立了公共政策阶段论的分析方法。他将公共政策过程划分为七个阶段：信息（情报）、建议、制定、执行、运用、评价、终止。在拉斯韦尔看来，阶段论的分析方法不仅描述了公共政策事实上是如何制定的，而且描述了公共政策的制定方法。

拉斯韦尔拉开了政策研究阶段论的序幕，诸多学者在拉斯韦尔的基础上修修补补，出现诸如三分法、四分法、五分法、六分法、七分法、八分法、九分法等代表性的观点。尽管这些观点对政策阶段的数量有比较多的分歧，但在阶段论的作用上达成了诸多共识。这一分析路径在20世纪的六十至八十年代逐步成长为公共政策学者分析研究政策过程的主流范式。到了20世纪80年代之后，中村（Nakamura）和萨巴蒂尔（Sabatier）等学者开始对阶段论的分析范式进行进一步的讨论和反思，主要的观点包括：

第一，阶段启发法并不是真正意义上的因果关系理论，因为它从来没有确定一套控制各个阶段内部和各个阶段之间的进程的系列因果因素。

第二，阶段启发法所推崇的阶段顺序，常常在描述上不准确。

第三，阶段启发法存在一个合法和自上而下的偏见，它关注的焦点通常是某项重要法律的通过和实施，而不是在既定的政策领域对于众多细小的法规（它们都不显著）的实施和评估之间的相互作用。

第四，阶段启发法往往假设仅关注某项重大法律的单一的政策循环圈，该假设过于简化了涉及各层级政府众多政策建议和法令条例的多元与互动的循环圈。^[15]

应该说，萨巴蒂尔（Sabatier）等学者的批评是有很强针对性的。公共政策过程是一个完整的整体，政策制定、政策执行、政策反馈、政策终结等过程必须作为一个整体去加以分析讨论，一个没有考虑到执行过程的政策不是一个完整的政策，而没有将政策执行过程考虑在内的政策制定也是不完整的。在公共政策阶段理论的高潮之后，政策过程理论开始成为政策研究领域的主流，比较有代表性的理论主要有：多源流理论、间断-平衡框架与倡议联盟等理论。

金登提出了多源流理论（Multiple-Streams Framework）。金登认为，在政策过程中可以区分出三种变量（流），即问题流、政策流和政治流。问题流指的是哪些问题被看作需要政府介入加以解决的公共问题；政策流指的是围绕这些政策问题的观念，这些观念由与该问题相关的政策网络中的专家提出；政治流由国民情绪、利益集团、政府的变更、国会议席的重大变化、行政机构的重大人事调整等因素构成。只有当它们在某个时间恰恰结合在一起时，即出现了所谓的“政策窗口”时，政策问题才进入了政策议程。^[16]

鲍姆加特勒、琼斯和特鲁提出了间断-平衡框架（Punctuated Equilibrium Theory）。该模型建立在有限理性决策和制度结构基础上，认为政府政策制定具有稳定性和间断性的特点。该模型有效解释了长期政策稳定过程中伴有偶尔急剧变迁的现象，为长期政策变迁提供了新的解释框架。间断-平衡模型将政策过程放在政治制度结构和有限理性的政策制定的双重基础上，其强调政策过程中的问题界定和议程设置两个关联因素。对问题的界定直接影响该问题能不能进入政策议程，对政策结果产生影响。问题界定和议程设置要么加强现有政策，使政策保持平衡；要么质疑现有政策，引起政策的剧变。政策图景关系对政策问题的界定，它是政策发生变迁的关键因素。间断-平衡模型用有限理性决策和制度结构两个变量来解释政策的变迁。决策者的决策随着注意力的转移、政策场景的改变而发生变化，这可以被看作有限理性决策方式。政策场域的作用，以及正、负反馈过程则反映了制度结构因素对政策变迁的影响。双解释变量相比于渐进主义模型的单一有限理性决策变量能更好地解释政策的变迁。^[17]

史密斯与萨巴蒂尔提出了“倡议联盟解释框架”（Advocacy Coalition Framework）。政策过程的倡议联盟框架，把政策知识应用的主要研究成果——特别是政策分析的启发性作用，以及政策分析在政策倡议中的应用——综合到公共政策制定这一更加宏大的理论中。根据倡议联盟框架，政策随着时间的推移而发生变化，是三种过程共同作用的结果。第一种过程是在政策子系统中，各个相互竞争的倡议联盟之间的互动。一个政策倡议联盟由来自各个政府层级的公共机构和私营机构的人员组成，他们拥有共同的基本信念（包括政策目标及其因果关系，以及其他相关理念），试图通过干预规则、预算、政府机构的人事安排，最终达成政策目标。第二种过程是指社会经济环境下影响政策子系统的外部变化、在整个政策系统占据主导地位的倡议联盟，以及其他政策子系统的产出给竞争联盟带来的机会和障碍。第三个过程指的是稳定的系统要素——比如社会结构和宪法原则——对各个政策子系统产生的约束以及对其资源状况产生的影响。^[18]

弗朗西斯·贝瑞和威廉·贝瑞提出的政策扩散框架（Policy diffusion framework）也是以系统论的方法来阐释政策过程的努力之一。政策扩散框架对象是政策系统间的政策学习和创新问题。弗朗西斯·贝瑞和威廉·贝瑞认为，政策创新不仅由政治体制特点决定，也受到多种政策扩散过程的影响。他们主要研究联邦制背景下美国的州政府之间的政策扩散问题。由于政策制定者总是在寻求政策创新的捷径，政策学习是不同于渐进政策的另一条途径。州政府之间既要受到相同的联邦政府法规和政策制约，还存在资源和市场方面的竞争，公众对政府政策形成舆论压力。因此，政策制定者在一定的激励下对其他州政府进行模仿。在不同的理论假设下，研究者发展出不同的理论模型。例如，假设一个州采纳新政策的概率是其他已经采纳该政策的州的数目的函数，于是发展出国内互动模型；^[19]假设一个州采纳新政策的概率是它与其他已经采纳该政策的州的距离的函数，并逐步发展出区域扩展等模型。

柯文、马奇和奥尔森提出了政策过程的“垃圾桶模型”（Garbage Can Model）。他们认为，政府机构处于充满模糊性的“有组织的无政府状态”中，政策的目标偏好是不清晰的，实现政策目标的技术是不确定的，而且政府中的人员又总是流动着的，因此政策的决策过程就像是充斥着各种问题方案、人员的“垃圾桶”，决策者根据当时的情况随机地作出决策。^[20]

1962年，美国著名科学哲学家库恩在其《科学革命的结构》一书中指出，对某一科学领域中一系列合理的和或多或少具有一致性的问题或方法的指导，这种实践可以被称为常规科学，而其共同遵循的理论基础和实践规范可以被理解为范式。范式指示出某些实际科学实践的公认范例——“它们包括定律、理论、运用和仪器在一起——为特定的连贯的科学研究提供模型”。^[21]当传统的研究问题和方法被新的范式所取代，范式出现转换，科学的进步才可能发生。而政策执行意义上的范式转换则意味着现有政策研究范式合理性和一致性的削弱，进而通过结构与功能上的调适来探究适应于新的问题的解决方案。政策执行范式的转变一部分来源于学者思考的深入与认知的提升，另一部分来源于环境的不断转化所引发的实践者的行为调适。一定时期内政策理论与实践中居于主导地位的政策问题及问题解决途径的范式是相对固定的，而随着实践的推移，理论与实践之间的链接不断转化，政策研究的核心结构将会被替代。当然，政策核心结构的调整并不等同于社会结构的调整与变迁，在政策执行的研究范式中，核心的标准则是政策执行核心价值取向、政策执行的目标与手段以及主体之间关系的调整。在政策执行不断调整的过程中，政策执行范式也就拥有了突破的可能。总之，政策过程强调政策过程是一个由不同层次的政府机构、立法机构，以及利益集团和社会公众等共同作用的非线性政策过程。政策过程研究范式突破了传统的阶段启发法的分析模式，政策过程阶段理论成为政策过程理论的平台，为其后政策过程理论的发展奠定了基础，为进一步的理论建构提供了可能。

（二）关于部门间关系的文献综述

学者多用“政府间关系”或“府际关系”来描述和界定政府间关系的概念。林尚立教授认为：“政府间关系的核心是不同层级政府之间的关系以及横向的各地区政府间关系。政府间关系主要由三种关系构成，即权力关系、财政关系与公共行政关系。”^[22]谢庆奎教授也认为：“府际关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系，包括利益关系、权力关系、财政关系与公共行政关系，其中，利益关系决定着其他三种关系。”^[23]美国学者多麦尔在《政府间关系》中认为：“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。”^[24]

政府间关系是一种结构复杂、影响因素众多、涉及面广的复杂关系。政府间关系的复杂性基于社会公共事务的错综复杂性：从结构上看，涉及横向和纵向的多重组织和部门；从内容上看，涉及权力、资源、法律、职能、税收等多种关系。美国学者莱特在考察美国联邦制中各级和各类政府机构之间的关系时，概括了政府间关系的五大特征：“政府间关系是多方位的关系；政府间关系实际上是政府中官员之间的关系；政府间关系是一种持续的、灵活的动态关系；在政府间关系中，公务员起的作用越来越重要；与法律和司法的制约力量相比，政策在影响和决定政府间关系中所起到的作用越来越重要。”^[25]

综合以上的观点，学者的分析可以分为如下三个类型：

其一，从部门预算的角度研究部门间关系。帕特里克·敦利威在官僚重塑模型中阐发了部门间关系的观点。他将政府预算和官僚机构类型进行了理性的边界划分和对应性组合。针对预算的使用方向，官僚组织预算应当由核心预算、机构预算、项目预算、超项目预算构成。继而对于不同的机构而言，核心预算、机构预算、项目预算水平的相对水平在机构之间有系统地摇摆。^[26]

其二，从信息共享的角度研究部门间关系。近年来，随着电子政务向纵深发展，如何打破行政信息壁垒，实现不同业务之间、不同政府机构之间的信息互联互通和协同应用成了部门间关系的研究热点。莎伦·道斯（Sharon Dawes）利用文献整理、访谈和问卷的方法对政府部门信息共享的收益和风险进行了卓有成效的研究。在他看来，政府部门信息共享既存在收益也存在风险，排除既有的技术困难并不难，组织性障碍和政治性障碍同样是部门间信息共享的阻碍因素。^[27]

其三，从法律角度研究部门间关系。从法律化角度研究部门间关系，主要是探讨如何从立法设计与法制约束的角度来规范部门间的关系，是部门间关系由以往的随意性、非规范性、不稳定性转向制度化、规范化以及稳定化，从而减少或避免部门间由于行政职权不清、职能交叉而争权夺利或推诿扯皮的现象。

薛刚凌对府际关系法律调整的必要性进行研究，并强调：“要保证府际关系的理性发展，必须将府际关系纳入到法律框架之中，通过立法程序科学地在各级政府之间配置权力，避免其随意性和不稳定性。研究者重点阐述了府际关系中需要借助于法律手段予以处理的相关领域：包括中央与地方的基本关系、地方政府的层级、府际财权的分配、政府间的合作、对各级政府的监督和控制等。最后，研究者还提出制定一部‘府际关系基本方法’的基本设想，用于解决府际关系的基本问题。”^[28]

部门间关系的视角对观察跨部门政策问题具有一定的优势，但也有一定的不足。对于跨部门问题的解决，大部分研究都归结于部门间关系问题。这种研究大多没有注意到部门本身的不确定性。部门并不是一个稳定的常量，当部门成为改革的阻力时，部门也会成为调整的对象。同时，部门间关系大多侧重于同级政府部门之间的关系，但同一系统内部的上下级部门之间的关系也是一个复杂的存在，单纯从部门间关系去研究政策协同问题则忽略了协同的纵向复杂关系。最后，部门间关系的研究单位是部门，这种研究忽视了行动者在政策执行中的作用。很多设计貌似完美的政策往往忽略了微观行动者在执行政策过程中的复杂机理和行动逻辑，进而导致政策的失败。因此，部门间关系大多将跨部门政策协同问题简单化或者泛化了，因而解释的能力比较有限。而政策协同则可以比较好地避免这一概念的不足，因此本书使用“政策协同”这一概念来分析跨部门的协同问题。

（三）关于中国决策模式的文献综述

1.西方学者的相关研究

中国政治体制和政策过程蕴含着丰富的创新土壤，国外的政策分析框架建立在西方政治系统之上，其政治体制、政治文化与中国有巨大差异，并不一定适用于中国国内的需要。但中国决策模式是一个复杂的存在，中国决策模式在过去、现在和未来的相当一段时期都会成为学者关注的焦点。西方学者对中国决策模式的分析为国内学者提供了诸多思考与借鉴。

其一，分离集权模式。分离集权的组织间的竞争推动中国国家治理的转型研究，这一模式以李侃如（Kenneth Lieberthal）、谢淑丽（Sunsan shirk）等一批学者为代表。李侃如（Kenneth Lieberthal）和奥克森伯格（Michael Oksenberg）两位学者于20世纪80年代在对中国水利政策分析的基础上，提出了“碎片化威权主义”（Fragmented Authoritarianism）的框架来解释中国政策制定过程。这一模式通过对中国政策过程的分析认为，虽然我国决策的民主化程度在提升，但是重要事项的最终决策权仍掌控在少数领导手中。在决策过程中，包括社会组织、公民、企业等外部力量仍然没有进入政策制定的核心过程，整体决策过程仍然呈现政府主导的特质。但是由于政策决策系统之中上级对下级控制力量的削弱，决策权在纵向和横向分离的决策部门中被层层分割，政府系统内部的决策权力呈现出日益分化的“碎片化”特质。“中国的决策体制缺少一个能够将分散决策聚集起来的机制和能力，而实现决策则依赖于建立在不同政治资源基础上的讨价还价和相互妥协。”^[29]

其二，精英治国模式。以沈大伟（Parivd Shambaugh）等人为代表的学者主要关注精英政治在政策决策中的影响。研究者将注意力集中于毛泽东、邓小平等精英人物，代表的著作有巴赫曼（Doak A.Barnett）的《干部、官僚制与共产主义中国的政治权力》^[30]，傅高义（Ezra F.Vogel）的《邓小平时代》^[31]等。沈大伟认为，自20世纪90年代之后，精英参与政治决策的结构、功能和规范性方面均日趋规范性、合理性和可预测性。他分析，这种变化并不是来自于中央政府本身的规划与设计，更多是国家重新认识精英在治理中的作用，并通过增加精英来源和精英运作的合法性来提升政治决策的合法性。^[32]

精英治国模式认为，中国政府决策权集中在国家的最高政策层，重要事项的最终决策权由少数党政领导干部控制，少数领导人的政治权威在政治决策中占据主要地位。当然，精英治国模式并没有关注到中国共产党在战争时期就已经形成并发挥作用的民主集中制的优良传统，在新中国成立后的相当一段时间里，民主集中制仍然发挥着重要作用。尽管由于“文化大革命”的爆发，民主集中制的很多原则并没有有效发挥作用，但“文革”之后民主集中制逐步得到恢复和发展。精英治国模式也没有意识到精英内部的分歧和矛盾，以及由此所引发的政策执行变形等现象。最后，精英治国模式将研究重点放在政治体制的顶层，放大了决策过程中个人权威的重要性而忽略了部门政策层和政策执行层的自主性和能动性。

其三，派系治国模式。随着我国“文革”的爆发，西方学者开始关注政治领域的不同派系是如何相互影响的。在早期，极具影响力的文章为安德鲁·纳尔森的《中国共产党政治的派系模型》^[33]和邹谠的《中国共产党政治中的非正式团体研究》^[34]。纳尔森将派系界定为“通过面对面的个人关系纵向组织起来的庇护人-受惠人的网络”。在权力的多元化方面，中国决策体制内部同样存在着类似西方决策体制的多元化的利益主体，只是西方的决策过程的分歧大多通过利益集团及其代表、新闻媒体等公开方式来呈现；但中国的决策权力的分歧则集中在党和国家权力组织与部门的内部，决策过程的分歧并不公开。中国决策权形成了事实上的多元政治平台，政策形成其实是不同政治派系之间相互竞争的结果。

随着社会的发展，参与达成共识的派系范围不断扩大，而且派系之间的活动形式更加隐蔽化、利益化和跨界化。派系研究侧重于从功能性的角度研究中国政策过程，但这种研究囿于实证性资料的匮乏而使得很多研究停留于纸面，学者们很难证实某一派系存在的真实性，也难以验证某一派系与某一政策制定之间的必然联系。因此，用派系的观点来解释政策过程也有一定的局限性。

其四，科层制政治模式。派系模式有其固有缺陷，学者转而通过科层制的视角来观察权力集中程度对政策的影响。这一结构性视角立足于分析中国决策模式中的政府主导特征，在基本观点上坚持韧性、弹性、适应性与持久性的分析，思考中国决策模式本身的能动性和创造性。如沈大伟（David Shambaugh）认为：“中国共产党采取的一系列政治改革相当有效地应对了（党所面临的）许多挑战……从而维持了它的政治合法性和权力。”^[35]领导人借助于意识形态的许诺和良好的政绩表现，通过允许社会的有限开放和社会组织的多元存在来获取政策目标的有效实现。这些解释总体上普遍摒弃崩溃论的“悲观态度”和民主转型论的“乐观态度”，转而从公共组织的治理机制建构上挖掘这一模式的适应性和有效性。

西方学者的研究模型大多突出了中国政策决策过程中的互动、渐进的特征，但是却没有有效地指出导致这种渐进的根本原因是什么，同时，这种渐进型的决策又为何会突然呈现出激进的变化。

2.国内学者的相关研究

国内学者在政策过程研究方面也提出了一系列富有研究价值的理论模型。国内学者从不同的视角分析了中国特色政策过程和政策决策体系的独特性，如朱光磊、胡伟、盛华宇、徐湘林。这些学者在分析政策过程时，过多地关注中国政策决策体系中的“分”。近年来，王绍光、樊鹏、陈玲等学者针对这种研究倾向进行了反思，提出“合”，即以共识为特征的中国政策过程分析框架，将制度作为环境因素，研究动态、多层次、多角色的共识形成过程。比较典型的有宁骚的“上下来去”模型、以王绍光为代表的“共识型”决策模型、陈玲的“制度-精英”双层决策理论等。

宁骚教授提出了“上下来去”模型。他认为，鉴于以当代中国公共决策实践为原型的政策过程理论模型中政策制定在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的过程，政策执行过程在认识论上是一个从“形而上”到“形而下”的过程，与此同时整个政策过程在政策主体与政策客体的关系上则是“从群众中来，到群众中去”的过程，所以就从整体上把政策运作过程描述为“上下来去”的过程。^[36]

王绍光与樊鹏提出了“中国式共识型决策”模式，认为中国政府决策模式由过去的“个人决策”“集体决策”转向一种民主化、科学化水平更高的“共识型”决策模式。它有两个关键特征：参与结构方面的特征是“开门”，沟通机制方面的特征是“磨合”。这一模式有两大支柱，即通过“开门”与“磨合”机制实现更大的包容性与参与性。^[37]

陈玲通过对1980—2000年中国集成电路产业政策的制定过程进行了深入细致的案例研究，发现政策过程的体制障碍和共识决策导致产业政策的断续、模糊和执行困难，从而进一步导致整个产业发展的滞后。通过对中国政策过程的分析，陈玲认为“共识”是中国政策过程的核心概念和目标，并进一步提出了中国政策过程的“制度-精英”双层决策理论。^[38]

（四）关于政策执行的文献综述

1.西方学者的相关研究

作为一个学术命题，西方学者在政策执行方面的研究要早于中国。公共行政学的开创者威尔逊曾经提出政治与行政的两分法，美国行政学家古德诺进一步深化了威尔逊的两分法，指出“政治与政策和国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”^[39]。这标志着政策执行已经被纳入学术视野。但相当长一段时间以来，政策执行一直被认为是政策过程中的一个组成部分而缺少足够的重视。1973年，普雷斯曼（Pressman）和威尔达夫斯基（Wildavsky）出版的《执行》一书标志着政策执行开始成为一个独立的研究主题。^[40]此后，研究公共政策执行的文献大量出现，政策执行研究也变成了政策研究中的一门显学。梳理国外研究可以发现，西方学者主要是从制度理论视角、组织理论视角和网络分析视角三个角度观察和分析政策执行力。

制度理论视角主要关注通过建立完善的制度来遏制行动者的机会主义行为，通过协调行动者的行为来推动政策执行力的实现。奥斯特罗姆（Ostrom）提出了制度分析与发展（Institutional Analysis and Development）的理论框架。^[41]制度分析强调通过历时分析来观察执行过程中的操作层面、集体选择层面和宪政层面之间的关系，试图通过制度整合来实现政策执行力的提升。米特尼克（Mitnick）拜可夫（Backoff）^[42]和福克纳（Falkner）^[43]也从制度视角对此问题进行了系统阐释。

组织理论视角主要解释组织结构、组织运作过程以及组织文化与政策执行之间的关系。早期的公共政策研究忽视了组织在政策执行中的作用，将其视作一个必然过程而无须审视。埃默尔（Elmore）^[44]则明确指出了组织理论对政策执行研究的重要性。敦泽尔（Dunsire）^[45]将官僚机构内部活动的特点视为政策执行的出发点，用执行主体—官僚机构—内部的信息传递过程来解释政策执行失败的缘由。

网络分析视角主要分析那些涉及两个或两个以上政府部门的政策执行，也包括政府与私营部门、非营利组织以及公民之间的执行情况。随着政府需要处理的问题日益复杂，单凭政府或者政府的单一部门已经无法有效实现政策的有效执行。网络分析视角则超越了传统组织理论单一视角的局限性，开始借助组织间关系理论来思考政策的有效执行。网络分析视角认为，组织间存在着不同程度的资源依赖关系，组织间的关系会随着资源依赖关系的差异性而体现出不同的特点，而组织间的不同关系将影响政策执行力。具有代表性的有门泽尔（Menzel）^[46]的组织间模型，该模型将焦点集中在互动网络中组织的相对属性上，认为组织间的依赖包括资源依赖和结构依赖两个重要的方面。

乔伊对政策执行研究范式的划分已经过去了二十余年，这种划分已经不能够说明此后公共政策的发展脉络和最新进展。事实上，进入20世纪90年代后，公共政策研究者依然对政策执行保持高度的关注与持久的兴趣。西方学者对相关进展的讨论开始增加，学者的分析大体持两种态度。一些学者认为，政策执行研究已经开始变得不合时宜，相关的研究开始减少，包括一些认为政策执行非常重要的人也已经认为这一领域在本质上已经消失了，^[47]甚至有部分学者开始放弃了政策执行研究，转而关注政策变迁、政策网络等更加新颖的领域。当然，更多学者认为，政策执行领域依然方兴未艾，代表人物如斯科菲尔德^[48]和绍斯曼^[49]。

进入90年代后，在继承前三代政策执行研究的基础之上，学者们继续深入研究。这些研究减少了对整体理论宏大叙事，更多是将其分析聚焦于某一领域的深度挖掘，通过长时间的积累来推动政策执行研究的知识创新和理论发展。学者们的研究比较集中于以下三个领域。

（1）政策执行中的学习能力研究

以赫克洛为代表的政策学家不同意公共政策变迁完全是一个政治冲突和方案冲突的过程，并在不同的立场上提出了政策学习理论。^[50]赫克洛在政策变迁的框架下解析了政策执行过程中做正确的事和正确地做事之间的区别与联系，这样就为建立政策学习与政策执行之间的关联性提供了一个支点。进入20世纪90年代，政策学习再次唤醒了政策研究者的兴趣。作为政策执行领域最有代表性的研究者，保罗·萨巴蒂尔将政策学习的概念引入了他创立的倡议联盟理论框架之中。^[51]萨巴蒂尔通过观察许多历时二十至二十五年的政策执行情况来验证其框架的合理性。他认为，倡议联盟框架可以将自上而下和自下而上两种执行理论有效地结合到一起。这种模型本身包含着三种假设：其一，政策学习是政策变迁的一个组成部分；其二，政策研究的焦点应该是政策亚系统，比如亚系统内部的行动者，特别需要从政府间关系的视角去观察政策亚系统；其三，公共政策的变动应该通过“信念体系”来考察，这与价值、优先权、因果假设相关。萨巴蒂尔的特别贡献在于观察到了技术信息的角色，以及重要的行动者在信息扩散中的功能和作用。诸多学者采用了倡议联盟理论体系作为分析框架，近期比较有代表性的是撒尔卡的分析。^[52]他在萨巴蒂尔观点的基础上重新解释了主要文献，尝试通过对政策文本的内容分析来获取精英信念在子联盟中的作用。他在对欧洲风能政策的研究中发现，倡议联盟尤其是其中居于核心位置的成员在很大程度上是稳定的。但是相关联盟的利益可能影响其均匀性和稳定性，同质化联盟可以通过政治或自身利益受到损害联盟成员。联盟内部的信仰未必是非常稳定的，也可能有在其政策的核心和次要方面的信念和子联盟。一些联盟成员可以变化，甚至发生在联盟内的倒戈行为。

当然，倡议联盟框架本身也有一些缺陷，其中一个隐含的缺陷就在于缺乏对政策学习证据的搜集与验证，单纯的政策文本往往无法解释和说明政策学习过程（如不同城市所推行的类似政策）之间的因果关系。由于之前的政策执行理论研究往往侧重于整体政策计划的评价问题，政策学习框架在解释社会现实时往往陷入全盘成功或全盘失败的二元分类，宏观上很难从国家的角度进行有效总结和深入归纳，微观上也难以揭示现实世界中行动者的个体行动和背后隐含的行为逻辑。最后，倡议联盟框架并没有充分强调遵从自上而下的行政命令本身的作用和影响，这一框架更多地强调行动者是如何运用官方的指令作为启动政策执行的必要依据而忽略行动者本身的能动性。

（2）政策执行的过程研究

政策过程的阶段模型不能给研究者提供一种“把握整个系统如何在可以检验证实的理论中运作”的工具，^[53]政策执行的阶段模型也因此受到很多质疑。但是阶段模型为政策执行中的认知活动提供了合法化的探索路径，进而为政策执行理论和实践提供了规范性的视角。因此，完全否定阶段模型的观点也是错误的。

如果对政策执行下一个可接受的定义，那么需要对政策执行进行一个动态的审视。事实上，政策执行过程内部包含着诸如政策沟通、谈判甚至是冲突和矛盾等多个要素，链条上的各个动态因素是互相制约的连续统一体。为了实现政策理论和政策现实的有效沟通，就需要进行动态的分析。豪尔和马茨曼迪安开辟了政策网络视角去探求决策本身及其后果的思路。二人的研究试图从方法论上进行突破，他们从单纯的量化研究方法中跳出来，主要通过深度访谈和对地方政治的深入观察来进行研究。与传统的公共管理定量的研究方法截然不同，这种模型将政策执行摆到了与政策制定同等重要的位置，通过质的研究方法来观察行动者在政策执行过程中的作用。^[54]沿着这一研究思路，梅（P.May）将冲突作为影响政策执行的重要变量并建构了模糊冲突模型，这一模型区分了四种类型的政策执行方法：行政执行、试验执行、政治执行和象征执行。政策执行的效果取决于信息交流、权力的使用与讨价还价，最终通过强制或者讨论的形式来达成协议。^[55]

（3）政策执行中的行动者研究

政策执行研究对政策理论的一个非常重要的贡献就是，研究官员在工作过程中是如何运用其自由裁量权的。学者们从20世纪70年代就开始了相关研究。利普斯基在其1980年出版的《街头官僚》一书中深入分析了基层官员所拥有的广泛自由裁量权，这一研究本身揭示了行动者的权力是如何将政策与公众有机地结合在一起。基层官员往往是他所在领域的专业人才，从事着诸如教师、医生等专业技术工作。利普斯基的研究引发了对行动者自由裁量权的广泛讨论，深刻影响了后来的研究。此后学者们试图整合一般组织中行动者的行为逻辑，有的学者从行动者的角度对政策执行进行重新分类研究，比较典型的是费尔曼的研究。^[56]他认为，基层官员的自由裁量行为包括了对命令、控制和责任的思考，对于他们来说，潜在的困境则是如何在工作的自由裁量权、履行对公众的义务以及执行上级命令之间进行博弈进而选择行动。

作为一种典型的自下而上的研究路径，这些政策执行研究都非常重视行动者和行动者赖以存在的组织在政策执行中的功能与作用，既有的研究大多是基于学者的学科背景和研究特长，因而对政策行动者本身行为的解释受制于研究者本身的理解。但是相关研究却很少从行为科学或者社会心理学的角度研究行动者的行动目标及其排序对政策产出的影响，而这些内容本身恰恰需要成为研究设计的组成部分。学者们注意吸收来自于更多学科的支持，比较有代表性的是鲁丁从社会心理学的视角对政策行动者的观察，他从社会语言学的角度将政策行动者分为了政策设计者、政策执行者与政策评估者三类。三种类型的主体在投票、控制、国家治理过程中相互影响。这一模型的分析聚焦于行动者本身的作用，并且可以研究现实过程中权力和责任博弈过程中的基本逻辑与演化路径。^[57]

综上，西方的政策执行的思路成果为我国执行力的研究奠定了一定的理论基础，也提供了很多研究思路的借鉴和研究方法上的思考，对推动我国政策执行力研究起到了重要的推动作用。

2.国内学者的相关研究

梳理国内研究可以发现，国内学者对相关问题的研究主要包括以下三个方面：

（1）政策执行力的内涵研究

中国学者主要是从政策执行过程和政策执行效果两种角度对政策执行力进行界定。前者认为，公共政策执行力是政策执行的拓展和延伸，以政策执行的效果和能力来评价政策执行力。如“公共政策执行力是公共政策执行主体为达到政策目标，通过对各种政策资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力和效力”^[58]。后者则认为，政策执行力的内涵远比政策执行的能力和效力的内容丰富。政策执行力是一种由内在品质决定的向外张力，其内核是决定政府行动是否集中统一的意志力，内核之外是在政府意志统一基础上产生的规划力、组织力、文化力和昭示政府行动正义性和可信度的公信力。也就是说，政策执行力是从内在意志到外在行动、由自身行为到公众形象所构成的政府张力系统。^[59]

（2）政策执行力弱化的原因研究

当前我国公共政策执行力不足的原因是多方面的，是整个执行过程中多种因素相互作用、相互影响、由量变到质变不断积累的结果。申喜连将执行力弱化归结为利益冲突、公共政策运行机制不健全等七个因素。^[60]孙增武等人则将执行力弱化的原因归结为执行主体的原因、执行环境的制约等五个要素。^[61]总结国内学者的研究，从不同角度对弱化原因进行了介绍和分析，有助于研究者从更深层次和更广领域开展更加深入的研究。

（3）政策执行力提升途径研究

如何促进政策执行力的提升是政策执行力研究较为集中的一个问题。国内学者大都思考如何提升政策执行力，认为高效的政策执行力是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。任何政策一经制定，在获得合法性之后都须通过有效的政策执行才能将政策理想转化为政策现实。所以如何实现高效的政策执行力具有很强的现实意义和实践性，如何提升政策执行力已成为学界研究的兴奋点，关于这一主题的文献最为集中。学者主要从提高公务员政策执行能力、完善公众参与制度、完善政策执行的利益均衡机制、提高中央政府对政策执行的控制能力等角度进行深入分析。

综上所述，政策执行力研究已然引发了研究者的广泛兴趣，但是无论从研究数量还是从研究质量而言，我国学界对执行力的研究与国外同类研究的差距仍然比较大。研究方法不规范、理论缺少积累性、理论和现实脱节等问题仍然困扰着国内的研究者。本书将尝试从以上几个方面尝试突破，寻求地方政府执行力新的解读，进而获取更为全面和有效的研究结论和政策建议，也将在更大程度上进一步提升政策执行研究的水平和质量。

（五）关于政策协同的文献综述

20世纪90年代中后期以后，英国工党政府发起了政府协同运动（Joined-up Government），其核心是“联合若干政府，有时甚至是多级政府一起提供整体化服务”^[62]，在不取消政府部门边界的前提下通过整合互不隶属的各种组织，调动参与各方的积极性，进而将各种力量进行整合以实现政府的进步。

协同政府理念的提出与布莱尔政府的执政理念有关。1997年布莱尔政府上台，领导人意识到政府和市场都各有局限，正确的选择是充分调动公共部门和私营部门的主动性，共同为社会提供满意的服务。^[63]其主要做法包括决策统一、目标整合、组织整合、文化整合四个有机部分。^[64]

国外学者中，克里斯托弗·波利特（Christopher Pollit）认为，“协同政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。他从四个方面界定协同政府的构成：“排除相互破坏与腐蚀的政策情境、更好地联合使用稀缺资源、促使某一政策领域中不同利益主体团结协作、为公民提供无缝隙而非分离的服务。”^[65]

“整体型政府”与“协同型政府”的主要差异是什么？佩里·六（Perri6）以活动、协调、整合等关键词汇进行说明：活动意指手段与目的之间的关系，全观型政府展现的是相互增强的手段与目标，手段以相互增强方式支持着目标的达成，协同型政府展现的是相互一致的目标与手段，各类手段支持一致性的目标。“整体型政府”和“协同型政府”之间的区别，核心在于目标和手段的兼容程度，协同型政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突，整体政府则更高一个层次，要求目标和手段之间相互增强。协调泛指信息、认同与决策事务。整体型政府展现整体式的协调，例如了解相互涉入的必要性，但尚未定义出明确的行动；协同型政府展现中度的协调状态，例如两个机关可能初步对协议有一致性看法。整合包括执行、实务行动等。整体型政府展现高度整体式治理，建立无缝隙计划；协同型政府其整合关系主要展现在对负面外部性的预防，或重要计划使命间的冲突。佩里·六也提出过建构整体型政府的各项建议：①政策层次的整合（policy-level integration），②中央政府勇于创新并扩大授权，③审慎运用整合型预算（integrated budgets），④负责监督者须重塑新价值，⑤中央与地方政府皆应传播新知，⑥政府应更新信息科技系统，⑦人事行政之改革，⑧政治人物要勇于处理整合工作之困境。^[66]

佩里·六等人的整体型政府理论不仅仅着眼于一个国家府际关系的整合，还着眼于某一层级部际关系的整合。尤其是后者，虽然建立整体型政府是一项浩大工程，但是该理论为中国地方政府部门间政策执行中的协调合作提供了方向性的指导。对于中国的政策执行来说，整体型政府是政策执行的一种最优选择，它不仅专注于一致性，还专注于政策目标的相互增强、政策手段的相互增强，形成一种有机关系模式。协同型政府是一种次优选择，政府部门间目标和组织关系不冲突亦不相互增强，部门间关系的这种状态最大的特点是保证了部门间的一致性。这一点对于成功的政策执行来说无疑是一个福音。然而这种部门间关系状态并非政策执行过程中的最佳状态，因为这种一致性缺少相互促进的因子。

除了模式研究之外，政策协同的组织模式也是学者研究的重点，英国学者汤姆·林（Tong Ling）将整体政府的组织模式概括为“内、外、上、下”四个维度：“内”指的是组织内部的合作，合作途径包括新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等，它意味着新的组织形式；“外”指的是组织之间的合作，合作途径是领导权的分享、捆绑式预算、组织的整合、项目组等，它意味着组织之间新的工作方式；“上”指的是目标设定的由上而下，以及对上的责任承担，合作途径是结果导向的目标分享、绩效评估等，它意味着新的责任和激励机制；“下”指的是以顾客需要为服务宗旨并让服务对象介入服务过程，合作途径是“一站式服务”、顾客参与、非执行董事等，它意味着新的公共服务供给方式、新的责任机制、新的激励机制、新的服务方式四者结合起来，代表了既不同于传统的科层制又不同于市场化的新型管理趋势，形成了最佳实践的“整体政府”组织模式。^[67]

在政策协同的层次方面。在佩里·六有关“整体政府”的文献评估中，从整合、协调和深度卷入三个角度提供了有关部门间合作关系的分类，三个角度代表了三种不同的合作层次。其中，深度卷入对于我们认识整体政府所要求的组织结构设计提供很大的帮助。佩里·六所说的部门间的深度卷入，是一些在组织上要求很高的设计，具体则包括战略联盟、同盟和合并三种类型。战略联盟包括长期的联合规划以及在那些与参与部门使命相关的核心议题上的长期合作。同盟指的是每个机构还保持自己独立的身份，但是机构之间建立正式的联合。合并则是指建立具有新的单一身份的新机构。这主要涉及四个层次：①政策制定中的协同或政策协同，②项目管理中的协同或项目协同，③服务供给中的协同，④面向个体的服务协同。^[68]

西方学者的研究成果推动了早期国内学者的研究。在研究相关问题时，早期研究者大多将“Joined-up Government”翻译为“合作政府”。如陈琤认为：“合作政府的目标是要超越以往只关注以功能导向的预算、目标、激励、机构管理和责任机制方面的改革，转向追求包括在政策制定、机构内部和机构之间、财政预算以及信息系统上的整合，以此打造以包容性（inclusive）和整合性（intergreted）为特征的‘合作政府’。”^[69]而进入21世纪之后，“合作政府”的概念逐步淡出了学者的视野，“协同政府”的概念开始被更多学者认同和接受，如麻宝斌、李辉认为：“协同型政府本质上是一种使命驱动的、无边界的和灵活应变的政府，其内涵包括：集体行动的自发性、治理过程的自组织性、治理结构的有序性和治理结果的有效性。”^[70]

在协同政府的特征方面，学者基本的观点如下：曹堂哲将战略协同型政府的特征总结为三个方面，包括公共部门战略决策和规划的协同，战略要素、结构和过程的协同，战略绩效的协同三个方面。^[71]解亚红将“协同政府”的特征总结为四点：其一，“协同政府”代表着政府角色某种程度上的回归；其二，协同政府认为良好的服务只能来自多方合作；其三，“协同政府”更关注政府自身决策行为的完善；其四，为公共服务的核心机制只能是信任。^[72]

对于以上的分析可以看出，相关学者往往在政策协同的描述和分析中先验式地将政策协同视为解决现有跨部门问题的灵丹妙药，视为超越现有管理模式的不二法门。“科层制政府是传统公共行政时期政府形态的典范，协同型政府是治理时代政府形态的典范。”^[73]事实上，政策协同模式早已有之，只是早期的研究大多从政策操作层面提供建议，而近期研究的重点则更多强调解释不同制度变化的内在机理和影响因素。随着社会研究的进一步深入，中国改革背景下的政策执行问题激发了学者的强烈兴趣，围绕政策协同失败的原因探讨和对策研究，我国的政策协同的研究文献已经积累出了部分成果。但是我们也应该清醒地认识到，无论是从数量还是以质量来看，国内研究与国外研究仍然存在着一些差距，研究方法不规范、研究成果缺乏积累、理论和实践脱节等问题仍然比较突出。比如在研究方法方面，国外政策协同研究大多遵循了实证主义的研究思路，诸如提出研究问题、界定相关概念、提出研究假设、研究假设的验证、观点总结以及后续研究展望等内容，实证主义研究方法在西方的政策协同研究文献中占据了研究文献的主流，但反观国内研究，这种趋势尚需加强。