建设管理体制和制度机制

2023-06-25 理论教育版权反馈

【摘要】：但同时山东省的水资源管理机制和制度建设也面临着新的挑战。根据山东省实际情况制定并发布了相应的水资源管理制度和办法。负责山东省内水资源的统一规划、管理和保护工作。全省各级组建“上下一致、城乡一体、职能统一”的节水组织管理体系，目前山东省有15个市、80多个县市区成立节水管理机构。各市积极开展计划用水、定额管理、总量控制工作。

山东省自然水资源条件匮乏，目前面临着严重的水危机。主要表现为水资源短缺、水环境污染、水生态退化与水旱灾害频发等。在全球气候变化的背景下，山东省水危机进一步加剧，水资源与水旱灾害的格局将发生重大变化，不仅频度和强度都可能加大，而且不确定性和风险也将进一步增加。

水管理制度是保障水安全，进行水资源开发利用和节约保护的主要依据，对于社会经济的发展也具有至关重要的作用。山东省水资源管理在促进水资源合理配置、抑制用水需求过快增长等方面发挥了重要作用。为经济社会发展提供了基本可靠的水资源保障。但同时山东省的水资源管理机制和制度建设也面临着新的挑战。

（一）山东省水资源管理制度现状

面对水资源短缺的严峻形势，山东省始终把加强水资源管理作为促进水资源可持续利用的重大举措。根据山东省实际情况制定并发布了相应的水资源管理制度和办法。据《水资源动态循环管理》：

1.水资源管理体制与机构方面

目前山东省水资源管理实行的是《中华人民共和国水法》规定的“流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。流域管理机构包括黄河水利委员会、淮河水利委员会和海河水利委员会，分别负责各流域的综合规划、水资源管理和保护、制定防洪方案等工作。

山东省的区域行政管理由山东省水利厅统一负责，下设水资源处、农水处、水保处等处室及山东省海河流域水利管理局、山东省淮河流域水利管理局、山东省小清河管理局等工程管理局。负责山东省内水资源的统一规划、管理和保护工作。

2000年山东省实现了对地表水和地下水的统一管理。“十五”期间，水资源管理体制改革取得重大进展，目前山东省17个地级市、140个县（市、区）全部建立了水资源管理机构。共有淄博市及93个县（市、区）成立了水务局或实行水务一体化管理，占全省县（市、区）总数的66%。水资源管理成效明显。

2.水资源费征管体系方面

山东省近年把水资源费征收作为工作的重点，取得了显著成效：

（1）理顺了水资源费征收主体，明确水资源费由水行政主管部门征收。

（2）健全了配套文件，全省17个市政府都出台了配套文件和规章，明确了征收标准和分成比例，规范了缴费方式和收费程序，使水资源费征收工作逐步走向规范化。

（3）严格执行各项规定，加大了检查监督力度；山东全省新的水资源费征管机制初步形成，2003—2008年全省水资源费征收总额达39.44亿元。

（4）强化了计量信息化建设。烟台、泰安、潍坊、济宁等市积极开展取水普查活动，为开展取水计量信息化奠定了基础。

3.水资源监督管理体系方面

水资源监督管理体系是指水资源论证及取水许可制度的建立和实施。在这个方面，山东省一直走在全国的前列，已经累计发放取水许可证15万个，审验取水许可证23万多个。

青岛、济宁、淄博、枣庄等市严格水资源论证制度，制定了水资源论证取水“先客水、后主水，先地表、后地下，先中水、后淡水”的审批原则。提出“五不批”原则，即取水许可坚持未开展水资源论证的不审批、中水利用量低于1/3的不审批、以地下水为主要水源的不审批、未配套建设节水设施的不审批、废水未合理利用的不审批。

2001年以来，山东省先后对50多个大型和近百项中小型建设项目的供水水源进行可行性论证，通过论证审查，增加节水措施200余项，调整取水量超过1亿m3。

4.水资源保护方面

山东省做了许多水资源保护方面的工作，主要包括以下几个方面。

（1）编制《山东省水功能区规划》《地下水功能区划》《山东省浅层地下水超采规划》《城市饮用水水源地安全保障规划》等多项规划，为水资源保护工作提供技术支撑。

（2）建立水量水质信息发布制度及入河排污口水质监测制度。山东省已经建立了1个省级和15个市级水质监测中心，28处主要供水水源地水质实现了定期监测。并定期发布《水资源公报》《水质公报》等信息，为科学管理及时提供准确的数据。

（3）加强了饮用水水源地保护工作。对供水人口在5万人以上的164处饮用水水源地进行了公布，各地对水源地划定保护范围，制定保护措施；建立了突发性水污染事件应急机制，水污染的预防和应急处置能力大为提高。

5.节水型社会建设方面

山东省采取法律、经济、技术、行政、工程及舆论宣传等综合措施，全方位推进节水型社会建设，初步建成了一条“工程体系支撑、法规体制保障、政府宏观调控、市场机制调节、注重保护优先”的节水型社会建管体系。

全省各级组建“上下一致、城乡一体、职能统一”的节水组织管理体系，目前山东省有15个市、80多个县市区成立节水管理机构。强化了政府推动和全民参与。山东全省共设立节水型社会建设试点24个，其中淄博、滨州和德州是国家级节水型社会建设试点，章丘市等21个县（市、区）是省级节水型社会建设试点。章丘、广饶、龙口等县开展了以农业节水为重点的节水工程建设活动；肥城市实施了“十百千”工程；蓬莱、临淄、沾化等县组织开展了以提高工业节水水平为重点的企业水平衡测试活动。40家企业、学校、社区和灌区被评为省级节水示范单位。各市积极开展计划用水、定额管理、总量控制工作。济南、济宁、淄博等市对企业用水按年、月下达用水计划，严格用水考核；济宁、东营、淄博、临沂等市积极投入资金支持企业节水技术改造，促进企业节水水平的提高。

建立健全了节水政策法规体系和技术规范标准。出台了《山东省节约用水方法》，下发了《关于加强计划用水节约用水的通知》；组织编制了电力、印染、造纸、纺织、化工五大工业行业产品用水定额和农业灌溉用水定额以及《山东省节水型社会建设技术指标》《山东省节水型社会建设规划》等标准、规划。各地市也相应地出台了节约用水管理办法和配套法规，使得山东省节水型社会建设工作逐步走向了法制化管理轨道。初步确立“自律式节水”机制，从2002年山东省政府135号令实施以来，全省共有1500家企业从之前的地下水供水改为地表水或中水供水。如济钢由杨庄地下水源地改用张马屯铁矿矿坑排水；泰安市自来水供水改用黄前水库供水；莱钢由水膜除尘改为干法除尘，投资1.7亿元，年节水1500万m3，吨钢耗水3.51吨，达到国际先进水平。

在各方面努力下，工业用水重复利用率、灌溉水利用系数和农业节水灌溉面积稳步提高，山东省万元GDP取水量、工业增加值取水量稳步下降。在保持GPD增速超过10%的情况下，全省水资源利用总量一直维持在220亿m3左右，连续几年实现了增产不增水，各项节水指标处于国家先列。

6.水资源规划和科研方面

山东省近年来相继完成了《城市水资源规划》《21世纪初期山东省水资源可持续利用规划》《水资源保护规划》等编制工作。同时，开展了水务管理体制改革、水资源费征收管理、全省地下水水质污染等方面的调研活动。

（二）山东省水资源管理面临的主要挑战

1.水资源管理职能交叉

虽然山东省已经实现了对水资源的统一管理，但是由于历史的原因，水资源管理仍然存在着部门职能交叉的现象，主要表现在以下几个方面：

（1）节水管理方面。山东全省17个市和140个县（市、区）共有51家节水专管机构，包括43家水利系统内的单位，水利、建设等部门都有节水方面的职能，节水管理机构职能交叉、分割管理现象依然很严重，管理体制不顺。

（2）水资源保护方面。水利与城建部门在城市规划区内地下水的开发利用与保护工作存在职能交叉，水利与环保部门在组织水功能区的划分、饮用水水源地保护、排污总量的控制等工作上也存在职能交叉。

（3）城市水务管理方面。水利与建设部门在城市防洪、城市公共供水管理、城市景观水域管理、城区河道管理、中水利用等工作中职能交叉。

（4）矿泉水、地热水管理方面。水利与国土资源部门分割的管理体制形成了“多龙管水”的局面，使得地表水、中水、客水、地下水等难以优化配置，无法建立合理的水价运行机制。目前，山东省有66%的市、县成立了水利局或水务局承担水务管理职能，但并没有真正实现涉水事务的统一管理，水资源管理的职能交叉在一定程度上束缚了水利事业的发展，难以适应市场经济的要求。

2.水资源管理方式粗放

水资源并不是取之不尽、用之不竭的，但实际中往往缺乏危机意识。导致水资源的管理方式仍然是粗放式的，缺乏严格管理的意识和手段。主要表现在以下两个方面：

（1）注重非农业取水管理而忽视了农业用水管理。近年来，山东省非农业取水基本上实行了取水许可、计量用水管理，并实行水资源有偿使用制度，而农业取水管理严重不到位，导致了农业用水利用率低和水资源浪费严重等问题。

（2）注重取水许可审批，忽略了用水过程管理。近年来，山东省各级水行政主管部门对新建项目进行水资源论证，对取水单位和个人进行取水许可管理。但只注重了对取水地点、取水方式、取水量的管理，而对许可后用水过程的监督管理还存在一定差距，导致跑、冒、滴、漏和优水劣用、高质低用的现象普遍存在。

3.水资源管理执法力度有待加强

从山东省20多年的水资源管理执法实践来看，水资源法制管理仍然存在不到位、执法力弱等现象，没有树立起水资源管理的权威性。虽然山东省水资源管理有《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等多个法律法规、规章，但在有些方面与实际工作结合还不够紧密、操作性不强；水资源管理还存在机构、编制、经费等方面不到位的问题，导致管理机构不全、人员不足、配备和装备差、执法能力不强。另一方面，管理人员自身能力不强，素质不高，管理力度不够，导致管理水平低。还有些地方政府将减免水资源费作为优惠政策，以吸引投资，导致外界干预多，严重干扰了水资源管理。

4.水资源管理投入不足

水资源管理投入不足主要表现在以下三个方面：①人力投入不足，管理人员少。目前山东省17市水资源管理单位中，亟须专业人才承担水资源规划、论证评价、取水许可、节约保护、水资源费征收、水行政执法等工作。②财力物力投入不足，管理装备差。多数基层单位工作条件差，缺乏应用的设施设备，水资源费征收、取水许可管理等最基本的管理工作难以开展。③专项资金投入不足，水资源管理工作不能深入开展。水资源费应用于水资源的节约保护和管理，而许多地方把水资源费挪作他用。使得水资源规划、监测、评价论证、节水技术推广等工作难以开展。

5.水资源市场调控能力还较弱

山东省合理的水价形成机制和水市场运行机制尚未建立，水价的调控作用还没有得到充分发挥，市场调控能力还很脆弱。主要表现在以下几点：

目前山东省大多数企事业单位用水水价只包括工程水价和资源水价。对农业供水而言，水价只是部分工程水价，而没有环境水价、资源水价，直接导致了水价偏低，不利于工程的运行和维护；山东省多数城市工业和城市生活水价为2.5～3.0元/m3（包括水资源费、污水处理费），水库、灌区农业供水水价低于供水成本。水价相当低廉，水价不能充分体现水资源的紧缺程度，对节水起不到价格杠杆的调控作用。此外流域水量分配和水权确立工作尚未开展，区域地下水水权分配工作尚未列入工作日程，水权改革和水市场建立还未起步。由于水权不明晰，不同行政区域间存在着用水纷争。另一方面，水市场没有建立，水资源使用权不是有偿获取，而是通过取水许可审批取得，不利于促进节水，不能发挥水资源的最大效益。

机制不全面的情况下，会出现水资源短缺与水资源浪费并存的情况，在水安全问题日益突出的今天，有效应对水安全问题的根本出路在于水资源的制度变革。响应水危机的行为调整，既需要工程建设，更需要制度建设。过去我们应对水危机是以工程建设为中心，建设了大量水利工程和调水工程，但是资源供给总是赶不上人类的需求，水危机反而越来越突出，这表明开源的水利工程建设只能治标，节水的制度建设才是响应水危机的治本之策。

治水模式必须从过度依赖工程建设扩大供给为主转向制度建设激励节水，从单一的硬件建设（如水利设备、基础设施）转向软件建设（如制度、法制、民主、能力建设）和硬件协调发展，政府水利主管部门主要职能从工程投资优先转向制度建设、公共服务和社会管理（胡鞍钢，2004）。

【注释】

[1]《山东省水资源综合规划》，2007年。

[2]《山东省水资源综合规划总报告》，2000年。

[3]《山东省黄河、淮河流域综合规划报告》，2000年。

[4]《山东省水资源综合规划总报告》，2000年。

[5]参考《山东省黄河、淮河流域综合规划报告》。

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