巴黎气候协定的前奏——2015年全球气候治理大事记

2023-06-25 理论教育版权反馈

【摘要】：1985年以来加拿大政府在能源和环境保护方面就出台了一系列法律。该局董事会由长官任命的不超过9名成员组成。规定每一个成员应该担任过7年以上公职,并具有良好行为;必须是加拿大公民或永久居民。

1985年以来加拿大政府在能源和环境保护方面就出台了一系列法律。

1.国家能源局的设立

加拿大能源管理机构是国家能源局(NEB),该局根据1985年的《国家能源局法》(National Energy Board Act)设立。根据该法第三节建立加拿大国家能源局(NEB)。该局董事会由长官任命的不超过9名成员组成。规定每一个成员应该担任过7年以上公职,并具有良好行为;必须是加拿大公民或永久居民。

国家能源局是一个独立的联邦机构,管理着加拿大能源产业。成立该机构的目的是,在国会规定的任务范围内维护加拿大的公共利益,促进能源的安全保障、环境保护和基础设施的有效性及交易的进行。

国家能源局的职能包括以下几点。(1)咨询功能。包括研究和审查,报告和建议部长。比如,对有关能源事宜、能源资源、管道的安全和国际电力线路等提出建议,包括有关石油和天然气的出口定价,与他国开展政府间合作等建议,以及准备部长可能要求的研究和报告等;出版研究和报告。(2)能源开发。对边境和沿海地区的石油和天然气资源的勘探、开发和生产。(3)管道与输电线路的建设与管理。包括管道的建设、运营和废弃,石油和天然气传输中的安全,输电线路的建设与运营,调节省际和国际油气管道以及国际指定的省际电力线路建设运营,规定其管辖范围管道的收费标准及收费。(4)出口与进口。管理天然气的出口与进口,石油、液化天然气和电的出口。

根据《国家能源局法》第116条规定,除非有本法规定的许可证,否则任何个人不得出口或进口任何石油或天然气。该法律第48条规定“污染者付费”原则(“Polluter Pays”Principle),即强调责任、损失和损害的恢复、成本和费用的计算。

1985年还出台了《能源管理法》(Energy Adiministration Act)。该法提供有关某些能源的收费、补偿和定价,以及管理和控制加拿大能源其他事项的法案。

2.油气开采行为的规范

1985年,加拿大颁布《加拿大石油和天然气操作法》(Canada Oil and Gas Operations Act)。在该法第2条第1款中指出,出台该法的目的旨在促进油气勘探开发:保证油气开采中的安全,要求人们在勘探和开采油气中,审慎地遵守生产中的安全制度,确保开采安全;保护环境,实行问责制度和“污染者付费”原则,在通航水域航行注重安全,以防止因事故造成的油气污染水域问题;保护油气资源,杜绝乱开乱采;安排联合生产,加强各生产环节的协调;修建经济有效的基础设施^[3]。该法适用于油砂、沥青、沥青砂、页岩油等各类矿藏的开采。

根据该法建立石油和天然气管理咨询委员会(Oil and Gas Administration Advisory Council),委员会由六名成员组成,即加拿大新斯科舍海洋石油局主席、加拿大纽芬兰岛-拉布拉多海上石油董事会主席、国家能源委员会主席三人,其他三人分别由加拿大政府部长、该省部长和其他省部长指定。委员会的职责是促进本法和协议第三部分的监管制度一致性和有效性,向联邦政府部长、省部长和董事会提供建议。该法也要求建立石油和天然气委员会(Oil and Gas Committee),该委员会由五人组成,联邦公共管理局雇员不超过三人。

3.油气利益的调整

加拿大国家能源局(NEB)管理着原油和石油产品的管道的建设、维护和安全。这些运输管道中有四条将加拿大西部大部分原油送达东部市场和美国。其中,金德·摩根跨山管道(The Kinder Morgan Trans Mountain pipeline)和安桥公司主线(Enbridge Mainline)起源于阿尔伯塔省的埃德蒙顿(Edmonton,Alberta);光谱快车系统(the Spectra Express System)和横加公司梯形系统(TransCanada Keystone system)起源于阿尔伯塔省的哈迪斯蒂(Hardisty,Alberta)。1985年加拿大颁布《北方管道法》(Northern Pipeline Act),设立北方管道局,规划与建设北方天然气管道。同年还颁布了《加拿大石油资源法》(Canada Petroleum Resources Act),调整与边境土地有关的石油利益,修改《石油和天然气生产保护法》(Oil and Gas Production and Conservation Act),并废除《加拿大石油和天然气法》(Canada Oil and Gas Act)。

1988年,加拿大又颁布了《新斯科舍近海石油资源协定实施法》(Canada-Nova Scotia Offshore Petroleum Resources Accord Implementation Act),为履行加拿大政府和英国政府关于海上石油资源管理和收入共享的协议,该法律作出相关和相应的修订。1998年颁布《麦肯齐流域资源管理法》(Mackenzie Valley Resource Management Act),对麦肯齐流域的水和土地资源进行一体化管理。

4.环保体系的建立

1999年出台《加拿大环境保护法》(Canadian Environmental Protection Act,1999),在该法中提出政府在环境保护方面的职责。(1)行使保护环境和人类健康的职权,运用预防原则,当遇有严重或不可逆转的损害威胁时,不能以科学的不确定性作为推迟采取防止环境退化有效措施的理由,应促进和加强执行污染防治方法。(2)采取预防和补救措施来保护和恢复环境。(3)在制订社会及经济决策时,须顾及保护环境的必要性。(4)推行生态系统方法,考虑生态系统的独特及基本特性。(5)努力与各国政府合作,以保护环境。(6)鼓励加拿大市民参与作出影响环境的决定,促进加拿大市民对环境的保护。(7)建立符合国家环境质量标准。(8)就加拿大环境状况向加拿大人民提供资料。(9)运用知识,包括传统的原住民知识、科学和技术,识别和解决环境问题。(10)保护环境,包括其生物多样性和人类健康,免受有毒物质、污染物和废物的使用和释放的任何不利影响的风险。(11)采取行动,评估开采中是否存在某些物质或新的有毒性物质,或可能成为有毒性的物质,即对环境和人类的生命和健康造成风险的物质。(12)努力就加拿大达成最高环境质量的政府间协定及安排的意图采取行动。(13)确保在合理的范围内,按照保护环境和人类健康的联邦条例的所有方面以互补的方式处理,以避免重复,并提供有效和全面的保护。(14)努力行使其权力,要求以协调的方式提供资料。(15)以公平、可预测和一致的方式申请和执行此行为^[4]。

2012年又出台《加拿大环境评估法》(Canadian Environmental Assessment Act,2012)。出台该法律的目的是:(1)要求议会立法机关在讨论项目时应考虑该项目对环境的影响,仔细审核那些项目,预防可能对环境带来的重大的不良影响;(2)促进联邦和省政府在环境评估方面的合作和协调行动;(3)促进原住民与环境评估方面的沟通与合作;(4)确保在环境评估中公众有机会参与讨论;(5)确保环境评估的及时完成;(6)鼓励联邦当局采取行动,促进可持续发展,以实现或维持一个健康的环境和健康的经济;(7)鼓励研究一个地区体育活动的累积影响,以及研究环境评估的结果^[5]。

各天然气生产省在出台发展战略的同时,也出台了相关环境保护的法律。比如,不列颠哥伦比亚(BC)是页岩资源较丰富的一个省,毗邻太平洋,近年来该省不仅推动页岩气开发,还确定了液化天然气(LNG)发展战略,计划将LNG出口到日本、韩国、印度、中国等亚洲国家。2012年,该省确定了2020年LNG发展战略目标:第一,保持BC省在全球LNG市场的竞争力;第二,维持BC省在有关气候变化和清洁能源的领导地位;第三,将能源价格保持在大众、社区和企业能够负担的价位上。2013年,BC省政府成立了天然气开发部,专门负责实施LNG战略。一方面,为了支持LNG战略,从联邦政府到BC省政府将LNG的固定资产的资本成本补贴率从8%提高到30%;LNG项目的参与者可享受与天然气液化相关的很多设备的扣减;政府允许投资新LNG的企业更快地回收其投资等。另一方面,为了防止油气开采中可能带来的污染问题,2014年BC省出台了《可持续水源法》(WSA),提出保护河流健康和水生环境;规制和保护地下水;增加水安全性、利用效率和保护等措施。此外,该省采用“单窗口”方式对油气经营活动进行统一监管,即授权该省石油和天然气委员会(OGC)负责监管省境内油气经营活动,该机构可依据各种法令和法规对石油和天然气活动进行有效而广泛的管理。比如,OGC要求从2012年1月1日起,页岩气开采企业必须对水力压裂液体的信息进行披露,公开水力压裂操作中使用的添加剂成分,并且将该信息(包括压裂日期、井位、操作人员姓名和化学成分)披露在OGC的“FracFocus化工披露登记处”的公共网站上。由此通过社会监督,来督促企业在增加生产的同时要注重环境保护问题。又如,OGC负责污染场地的管理。根据BC省的《石油和天然气活动法》(OGAA)规定,当一个石油和天然气场地不再是生产性的场地时,运营方必须按照规定,移除所有危害物并回收场地;要求所有井口必须达到规定的恢复要求;运营方应该按照维持场地表面租赁或表面的土地使用权,直到从OGC获取恢复证书为止;进行环境现场调查,找出任何污染的存在状况并提交一份报告,详细说明污染场地已经得到了管理,并对现场进行修复;聘请有资质的回收专家来验收地表回收状况,达到能够满足省政府提出的所有要求^[6]。

此外,行业组织规定标准,实行自律。比如,加拿大石油生产商协会发布《水力压裂的指导原则和作业手册》,要求运营商自觉遵守规则,承诺以下事项:保障区域内地表和地下水资源的质量和数量,通过健全的井筒施工做法,确定新鲜水的替代方式,在适当情况下尽可能地采用回收水再利用;测量和披露对水的使用情况,以便继续减少对环境的影响;支持对低风险压裂液添加剂的开发;支持对压裂液添加剂的披露;不断促进、协作和沟通最佳的实践方式,以减少水力压裂所存在的潜在环境风险。虽然上述原则不具有法律约束力,但已成为行业标准,被绝大多数的企业自觉遵守^[7]。

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