国外山区开发治理的成功经验与借鉴

2023-06-19 理论教育版权反馈

【摘要】：在美国，无论是政府官员、还是科技人员，无论是联邦政府，还是州、县、市以及私有场主，他们有一个共同的基本点，就是坚持山区经济可持续发展，注重环境保护和优化。全国山区综合开发示范工作简报）。中山间地域是粮食生产、水资源蓄存以及保持生态平衡的重要地区，人口占全国总人口13.7%。中山间地域概念的提出，是因为很久以来这一地区的发展就作为日本经济发展中与都市的发展相对应的一部分，实施了不同的政策与计划。

世界山区面积占全球陆地面积的24%，1/10的世界人口居住在山区。据2002年联合国确定的18个迫切需要人道主义援助的地区中，有11个位于山区。自1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会确定山区与荒漠化地区为两大优先发展领域后，2002年9月在南非约翰内斯堡举行的可持续发展“世界首脑会议”再次强调了山区发展的重要性，重申了山区对世界可持续发展的重大意义和作用，呼吁世界爱好和平的政府和人民积极行动起来，在充分保护世界淡水资源、生物多样性的同时，系统考虑山区发展问题，把山区发展与区域发展、环境保护、生态旅游以及消除贫困结合起来解决山区问题，并建立了“山区可持续发展国际伙伴关系”。在吉尔吉斯斯坦召开的“2002国际山区年峰会”也对世界山区发展进行了认真研究，确立了世界山区可持续发展的方向，号召世界各国重视山区、建设山区、发展山区。

1.美国

美国山区综合开发有其鲜明的特色，就是注重山区生态平衡，把可持续发展作为山区发展的首位，注重对劳动者基本素质教育，重视科技与生产结合，政策上重点扶持农业、科教和基础设施。

（1）注重山区生态平衡，把可持续发展作为山区发展的首位。在美国，无论是政府官员、还是科技人员，无论是联邦政府，还是州、县、市以及私有场主，他们有一个共同的基本点，就是坚持山区经济可持续发展，注重环境保护和优化。1960年，美国国会通过了森林多种用途法，确立了多种用途、持续生产和资源管理三大原则。近几年，在此基础上进一步强调环境保护和林业可持续发展，强调四个方面的管理：一是保护生态系统；二是恢复生态系统；三是在生态系统能力的范围内为美国人民提供各种效益；四是提高机构效率。同时提出了着眼未来50年的长期指导政策，美国现有1900万hm2荒原、国家公园和其他种类的林地禁止商业采伐。在路易斯安那州，法律规定发展林业的目的是：美化环境，为野生动物提供适宜的栖息地，净化空气，保持水土和改善水质量，保证林木资源永续利用，提供就业机会和财政收入。在保护现有林地的同时，美国十分重视森林恢复，对于更新造林以立法形式予以确定。国家通过扶持政策加大了绿化速度。目前，全美平均每年人工造林面积达到了98万hm2。

（2）注重教育，提高劳动者素质。美国十分注重劳动者素质的提高，强化业务训练，美国农民在就业前必须进行培训，由大学和专门的培训机构对农民进行技能培训。受过培训的农民在农业领域增加了收入，过去林场主依赖资源，其资源直接收入仅占其家庭全部收入的17%。通过培训，他们掌握了加工增值技术，收益明显增加。养殖私有场主过去牛奶价格每磅仅为72美分，通过加工，2002年每磅收入达2.4美元，效益增加了3倍多。在美国农民中，高中文化程度以上的达到80%，其中大专以上学历的达到36.4%。

（3）注重农业科学技术的应用和推广，科研与生产紧密结合。在联邦农业部从事农业研究和技术推广的部门有四个：农业研究局，研究、教育和推广局，经济研究局，农业统计局。1862年，美国制定了莫尔法，规定：按国会参众两院议员席位每席7.4万hm2土地赠给各州，至少兴办一所讲授农业和机械课程的学院。1887年通过了哈奇法，规定：每州至少建立一个主要研究本州农业的试验站，设在农学院。根据这些法律，美国建立了比较发达的教育、研究和技术推广体系。在这个体系中有三个构成部分：一是农业部推广局；二是各州的赠地学院和研究推广机构，包括各州的农业局，130个农业学院，59个试验站、63个林业学校、17个赠地研究所、27个赠地学院等；三是全国3150个县级推广站。这个体系的特点是，教育、科研和推广三位一体，在州农学院（即赠地学院）结合在一起，农学院肩负教学、科研和推广三职，农学院教授承担三项任务，不仅可以丰富教学和研究内容，而且可以通过推广把研究成果直接传授给农场主，使之变为生产力。推广经费由联邦、州和县共同负担。

（4）政府采取宏观引导和扶持政策。美国是一个高度发达的市场经济体制国家，但对山区农业发展和基础设施建设以及公益事业，政府有着强有力的干预和支持。西部山区开发较迟，以山地和平原为主，还有大面积沙漠，气候炎热干燥，自然条件非常差。为开发这一地区，美国政府首先投入大量财力修筑铁路和高速公路，兴建高原水库。对沙漠地区，从世界各地引种，采用最先进的科学技术造林固沙，开发效果非常显著，对局部偏远地区村镇的基础设施建设，政府也同样给予扶持。政府扶持的主要手段有：①以政府部门投资为主，各级匹配相应资金。政府不搞大包大揽，目的是克服依赖思想。如在新技术造林方面，联邦政府或州政府资助50%，其余50%由生产经营者负担。②减免税或返税。在20世纪80年代，政府对林业的支持主要是免除木材资本增益税之后采取先征后返。美国法律中规定：原木采伐税收的75%作为基金分配给州使用。③低息信贷扶持。据了解，美国对于政府扶持的农业等项目，一是提供信誉担保，二是提供长达30年的长期低息贷款。通过这些手段，政府实现了宏观调控目标。④美国政府对所支持的项目，进行严格评审监控和管理，按照明确的目标进行验收，同时将项目资金由预拨制改为报账制，以提高项目资金的使用效益（资料来源：全国山区综合开发办公室。全国山区综合开发示范工作简报）。

2.日本

在日本的经济区划中，有一个“中山间地域”的概念。所谓中山间地域是由1988年日本农业白皮书发布的“从平野的周边地区开始，到山地之间的平坦但耕地少的地区”这一概念演变而来，即从平地外缘开始到山地之间的广大地区。按照这个概念划分，日本国土的大约70%都属于中山间地域。中山间地域是粮食生产、水资源蓄存以及保持生态平衡的重要地区，人口占全国总人口13.7%。中山间地域概念的提出，是因为很久以来这一地区的发展就作为日本经济发展中与都市的发展相对应的一部分，实施了不同的政策与计划。在日本关东、关西等都市经济高速成长的时期，日本政府同时也重视中山间地域的发展，曾多次提出，发展大中型城市，带动农村与山区的发展，即带动中山间地域的发展。然而实际的结果是，在发展大中型城市，特别是东京、大阪这样的大城市，使其周围形成了大规模工业区的同时，中山间地域的发展相对落后了，与大城市之间的差距加大了。这种状况已引起政府和经济学界的重视，近10年来，中山间地域的发展一直作为政策投入的重点和经济问题研究的重点。

以地处日本西部的岛根县为例，它位于本州的西部北侧，是日本中山间地域的代表性地区。山地从东北到西南形成细长地形，西部地区的山峦一直延伸到海岸线。岛根县是日本农村的一个典型代表，它发展缓慢的问题，突出地反映出所谓中山间地域的问题，即由于大城市的迅速发展和扩张，使农村人口大批流向城市，造成农村人口过疏、第一产业发展滞后、土地撂荒等一系列问题。

日本从20世纪90年代以后，经济的发展一直处于不景气的状态，特别是从1997年开始，更趋严重，到1999年开始有所好转，但是仍然没有摆脱不景气的阴影。日本政府从2000年开始实施一项扶持中山间地域发展的重要政策——直接支付制度。这一制度在岛根、鸟取、冈山、广岛、山口等五县实行，旨在通过政府直接投入的方式，扶持这五县的中山间地域的农业经济发展，具体目标是帮助五县中山间地域25万hm2耕地的农户改善农业基础设施，发展加工业及拓展流通领域，以增加农户收入，调动农户的积极性。政府将连续5年投入大量资金对农业进行扶持，第一年政府已投入76亿日元支持5万hm2耕地的农民，并已完成许多建设项目。在此期间，岛根县也制定了中长期发展规划，总的要求是构筑支撑产业、交通信息通信体系，形成城市与农业山渔村联合的新型区划，振兴高附加值工业等。虽然第一产业产值有所减少，但建筑业、水电煤气等行业增加，实际上维持了正增长的势头。3年多来，岛根县农村最大的变化是政府所实施的农业产业保障措施开始取得效果，促进了农村产业结构的调整，为解决人口过疏情况下农村的建设和发展积累了一些经验。

（1）补助基础设施建设。岛根县的农村在日本属于相对不发达地区，但由政府出资修建了大量的生产基础设施和公益设施，如农产品加工厂、蔬菜副食加工厂、直销米加工厂及康复中心、健身公园、温泉宾馆、公共下水道、医院、学校等。一方面改变了单一种植结构，发展了加工业、第三产业和公益事业，另一方面增加了农户收入，带动了农村经济发展。

（2）补助教育。如仁多町政府出资3亿日元兴建的岛根康复学院，是一所4年制的医学院，设有理学疗法学科和作业疗法学科，学院建筑新颖，环境优雅，同时兼有医疗和保健的功能。该学院1998年4月正式招生，2002年3月已送出了第一批毕业生。在人口不足1万的仁多町，还有1所中学、7所小学、5所幼儿园。仁多町政府还出资修建了农民培训中心，在专业人员指导下，乡村农民可以在这里得到技术培训或进行科研活动。通过这种补助形式，解决了农民职业技术继续教育的问题。

（3）补充医疗保健。仁多町政府修建的仁多康复病院，是一所设施较好的医院，有144张病床，农民可以就近看病，医疗保健费低于城市。通过对医疗的补助，解决了偏远农村看病就医难的问题，提高了农民的生活质量。

（4）提供就业机会。在一个只有80多户农户的社区，由町政府投资建立了一个小型食品加工场，加工传统的腌菜和寿司，直接销售给消费者，加工场安排就业人员19人。仅这个社区内通过各种形式增加就业岗位100多个。

（5）补助流通服务领域。通过种植、加工、观光旅游消费一体化的形式，把公司和农户连续起来，拓展流通领域，提高农民收入，是目前岛根县农村普遍采取的做法。为了帮助偏远山区农户解决农产品销售的困难，仁多町政府在靠近公路和农村腹地建立了农副土特产品直销超市，观光旅游的人们可以在超市里购到新鲜、便宜的当地土特产品，价格约是大都市的2/3。为了扩大农产品的销路，许多地方都把种植、加工、观光结合在一起，较为典型的是位于出云的岛根葡萄酒中心。这是一个较大规模的葡萄酒酿制基地，建立在松江通向出云大社（日本最大规模的神社）的交通要道旁。当人们到此旅游时，可以了解葡萄的种植，可以看到葡萄酒的酿造过程，可以自由品尝和购买各种葡萄酒。在这个中心开放的超市大厅里，游客可以随意品尝该中心生产的各种品牌的葡萄酒，还可以通过品尝选购当地出产的土特产及各式各样的小食品。横田町奥出云葡萄酒小作坊采取的也是种植、加工、观光为一体的方式，这里既按传统方式生产少量葡萄酒，是一个展示生产工艺的小展览馆，又是个可以品尝出售的小酒店，还有展出的美术作品，以此来吸引游客。

日本各级政府为了恢复中山间地域的农业经济，确实采取了较有力的支持措施，通过各种方式，提高农民的收入，以解决农业经济下滑、劳动力不足等问题。这些措施中，农村基础设施、农村教育、农村医疗、给农民创造就业机会和拓展流通服务领域等方面的国家补助，实际上是一种公共产品的补助，这种补助使得农民不再支付或者少支付这方面的费用，真正获得了利益，起到了提高农民收入、稳定农村人口和调整农村产业结构的作用（资料来源：宁夏对外交流网，加大产业保障，调整产业结构）。

上述这些举措的共同特点是，在解决山区问题的努力中重视科学技术的作用，政府高额投入，创造良好的环境和完善的设施来吸引和开发人力资源，努力提高生产活动中的科技含量，由资源开发型转向科学技术开发型，这对于山区整体经济的提升和奠定可持续发展的基础，都是较成功的经验。

国外山区开发治理的成功经验与借鉴

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