日本残疾人社会福利制度及对中国的借鉴

日本残疾人社会福利制度及对中国之借鉴

李文琦

摘　要:日本残疾人社会福利制度以国家和地方公共团体为责任供给主体，在正常化、康复化、质量化理念下，合并看护保险制度，组合“残疾人自立支援”和“残疾人地域生活支援”两大福利体系，实现了残疾人社会福利的制度化、生活化、文化化、产业化。这不仅对日本社会的繁荣和稳定起到了积极作用，而且也给一向致力于构建完善残疾人社会福利制度的中国以有益借鉴。

关键词:日本　残疾人　社会福利制度

完善的社会福利制度是构建和谐社会的重要内容，而在弱势群体的社会福利建设上，特别是残疾人的社会福利建设方面，日本的经验值得关注和研究。

一、日本残疾人社会福利制度的由来

日本残疾人社会福利制度源于1937年12月的《军事扶助法》。二次世界大战中，日本死亡人数高达185万人，失踪及负伤人数多达86万人。为了确保战争的推行，鼓舞士气并确保兵力，政府对伤残军人的救助和保护工作极为重视，制定了以救贫、扶贫为中心的伤残军人福利保障制度，对伤病疗养院、军人医院、伤残军人家属援助等作出了详细规定。

战后，以美国为首的占领军为了彻底解除日本军国主义的威胁，建立和平民主的新日本，指令日本政府废除战前所有面向军人的优厚待遇制度，建立“民主化、非军事化”的社会保障制度。但是，由于历史遗留的特权阶层和特权意识很难一下子消除，日本政府很难下决心。因此，决定从法律上和制度上取消对军人特权阶层优惠政策的同时，加快建立新制度。^[1]

1949年12月，日本国会通过了第一部面向全国49万残疾人的法律——《残疾人福利法》，拉开了残疾人社会福利制度的序幕。

二、日本残疾人社会福利制度的主要内容

(一)残疾人社会福利的基本理念

1.正常化

“正常化”理念是瑞典学者本特·尼耶(BengtNirje)于1963年提出的。意为“允许智力残疾者有尽可能正常的生活”。1981年日本正式将该理念贯穿于本国的残疾人社会福利制度中，并致力于通过该理念的贯彻落实建立包括残疾人等社会弱势群体在内的全体社会成员均能普遍参与，平等生活的正常化社会。

1982年8月，日本“身体残疾人福利审议会答复报告”中首次提出“要建立残疾人等易背负社会不利因素者在内的正常化社会”，引起了社会各界的广泛关注;1987年6月《残疾人长期计划后期重点对策》中指出，为了确保残疾人的生存权，国家应向残疾人提供与健全人相同的生活条件;1995年12月，残疾人对策推进总部为了更进一步落实“正常化”理念，再次颁布《残疾人计划——正常化七年发展战略》，推出“地域共同生活对策”、“个人自立生活对策”和“无障碍化社会对策”等三项具体措施，从制度上保证了“正常化”理念的实现。^[2]

2.康复化

日本政府非常重视残疾人的康复治疗，战后至今出台的多部残疾人福利政策中均包含有具体的康复治疗计划。2002年12月，政府在新制定的《残疾人基本计划》中再次明确指出，残疾人康复治疗是以提高残疾人身体、精神、社会参与能力为目标的一种综合性计划，该计划应不断地满足残疾人于不同生命周期阶段的生活模式的改变。

3.质量化

战后经济的快速发展，使日本国民的生活观念发生了数量到质量，物质到精神、措施到契约的重大改变。为了保证残疾人能与健全人一样，分享经济发展的成果，改善生活质量，政府于《残疾人计划——正常化七年发展战略》中提出了八项具体措施:开发普及残疾人福利用具;开发普及残疾人情报通信技术;扩大残疾人信息情报供给渠道;加强广电传媒服务;振兴残疾人体育、艺术和文化娱乐活动;改善公园、水域等空间设施;推进残疾人旅游对策;改善残疾人饮食环境。

(二)残疾人社会福利的供给机构

日本残疾人社会福利的供给机构包括国家、地方公共团体和社会福利法人等。

1.国家残疾人社会福利供给机构

国家社会福利供给机构指厚生劳动省及其附属机关。厚生劳动省是日本社会福利行政的中枢机关，负责全国的医疗卫生和社会保障行政事务，设有11个局和7个部。残疾人社会福利工作由社会援助局中的残疾人保健福利部负责。作为厚生劳动省的附属机关，设有社会保障审议会和国立社会福利设施。社会保障审议会属于专业咨询机构，主要负责社会福利的立法、计划和运营事项的审议工作。国立社会福利设施包括儿童自立支援设施、光明宿舍、智力残疾儿童设施、身体残疾者福利设施和独立行政法人重度残疾人国立综合设施等。^[3]

2.地方公共团体残疾人社会福利供给机构

虽说日本残疾人社会福利供给由国家和地方公共团体共同实施，但国家并不一定直接承担福利供给的业务。一般委托给与国民生活关系更为密切的地方公共团体进行具体操作。国家只负责国立社会福利设施的营运和对委托事务的指导与监督。

地方公共团体分都道府县和市町村两级行政体制。宪法规定，都道府县和市町村地位平等、相互独立，不存在领导与被领导关系。市町村是基本的行政单位，主要处理与当地居民密切相关的地方政府一般事务和向居民提供公共服务。都道府县则是东京都、北海道、大阪府、京都府和43个县的统称，是总括市町村在内的地域更为广阔的地方政府，承担不适宜一般市町村处理的事务和进行各市町村之间联系等具有广域性和普遍性的事务。^[4]

(1)市町村残疾人社会福利供给机构

市町村的残疾人保健福利课与残疾人康复治疗中心是残疾人社会福利供给的第一线机构。负责残疾人基础福利设施和居家服务的供给。日本《社会福利法》第14条第2、3款规定，各市必须通过设置社会福利事务所来管理日益细化的社会福利服务，但各町村可视业务量的大小任意设置。社会福利事务所设有社会福利主事和残疾人福利员岗位，负责对残疾人实际生活情况进行调查、统计和汇报，展开多种咨询与指导，以及为有必要入住福利设施的残疾人办理手续。

(2)都道府县残疾人社会福利供给机构

都道府县的残疾人社会福利工作由福利保健局(或部)及其下设的残疾人福利课负责。具体包括:市町村之间的联络协调，对市町村信息的提供和援助;全盘掌握市町村实际情况，对其进行专业化的技术支持与指导;对残疾人进行医学、心理学等机能性评估;负责残疾人辅助器具的适宜性评判等。《残疾人福利法》第11条第1款规定，为了残疾人更生方便，使其能及时得到市町村的援助，都道府县应在必要的地方设置残疾人更生咨询所，对残疾人更生中遇到的困难进行咨询与指导。据统计，截至2008年4月，全国都道府县下设的身体残疾人更生咨询所共有76处，智力残障者更生咨询所共有77处。

3.其他残疾人社会福利供给机构

社会福利法人。社会福利法人是以开展社会福利事业为目的，依据《社会福利事业法》而设立的法人。社会福利法人大多是通过经营福利设施来从事社会福利事业，其受国家财政援助和税制优惠的同时也受厚生大臣和都道府县知事的监督与指导。

(三)残疾人社会福利服务体系

日本现行残疾人社会福利制度是根据2006年4月颁布的《残疾人自立支援法》修订完成的。由于之前的残疾人社会福利将身体残疾、智力残疾和精神残疾区别对待，多头实施，造成福利服务项目重叠，地区差异悬殊、财力严重不支等问题。因此，政府在新制度中作出了以下重点改革:以市町村为责任主体，整合身体、智能、精神三类残疾人的社会福利服务项目、设施和各项事业;强调市町村责任，使残疾人能就近享受各种社会福利服务;改“措施给付(行政指令给付)”为“契约给付(利用者选择给付)”，变“应能负担(根据收入进行缴费)”为“应益负担(根据受益进行缴费)”;重视残疾人就业支援福利服务;确保残疾人社会福利服务使用的透明化与效率化。

残疾人社会福利服务体系由“残疾人自立支援给付”和“地域生活支援事业”两大子体系构成(见下图)。“残疾人自立支援给付”是以残疾人自立生活为目标设置的福利服务体系，以市町村为给付主体，包括护理、训练、自立支援医疗和残疾人辅助器具等主要项目。“地域生活支援事业”是新开设的福利服务项目，以发挥残疾人自身潜能，积极参与并融入社会为目标，由“市町村”和“都道府县”共同实施。

图1　日本残疾人社会福利服务体系

资料来源:厚生劳动省ホームページ〔4〕

1.残疾人自立支援给付

(1)护理给付

护理给付包括对一般残疾人的居家护理给付、肢体残疾人保护给付(重度访问护理)、智力和精神残疾人行动援助给付、机能恢复疗养护理给付、残疾人日间临时入所护理给付、残疾儿生活能力训练日护理给付、短期入所护理给付等七种给付业务和对重度残疾人的居家支援护理给付、陪同生活护理给付(共同生活护理)、入所护理给付等三种给付业务。

(2)训练给付

训练给付包括恢复身体机能和提高残疾人生活能力的自立训练给付、根据就业意向实施的短期技能训练给付(就业转移给付)、针对困难受雇残疾人进行的特殊技能训练给付(就业继续支援)和对接受陪同生活护理给付的残疾人给予的指导咨询给付(共同生活援助。以居住在残疾人福利机构的残疾人为主)。

(3)自立支援医疗给付

为了减轻残疾人的身心障碍，提高自立生活能力并尽可能参与社会，由指定医疗机构定期为残疾人进行医疗援助。(www.chuimin.cn)

(4)残疾人辅助器具给付

残疾人辅助器具给付包括购买器具和修理器具两项给付。由残疾人本人或监护人向所在市町村负责机构提交申请，市町村负责机构与残疾人更生咨询所进行协商判定后办理给付业务。

2.残疾人地域生活支援事业

残疾人地域生活支援事业包括“市町村地域生活支援事业”和“都道府县地域生活支援事业”。“市町村地域生活支援事业”一般以包含指定都市(法定人口50万以上)和中核市(法定人口30万以上)在内的市町村为实施主体，但也允许两个市町村联合举办或将部分业务委托给专业团体举办。具体业务包括网络、人工生活信息咨询事业;盲文、手语、扼要速记派遣事业;重度残疾人日常生活专用器具给付与租借事业;障碍型残疾人人工、车辆迎送支援事业;地区就业介绍援助事业等。“都道府县地域生活支援事业”作为支持“市町村地域生活支援事业”的延续事业，由都道府县具体实施。业务包括，对发育性残疾和重度脑机能损伤残疾人提供的专业咨询支援事业、超出市町村支援范围的广域生活支援事业和为开展其他生活支援事业所需的专业人才培养事业。

为了确保业务的效率性与准确性，残疾人社会福利的从业人员必须是取得专业福利士资格证书的在册专业人士。

(四)残疾人社会福利供给程序

根据日本《残疾人自立支援法》的规定，残疾人无论使用何种福利服务，都必须严格按照以下程序办理给付手续:①由残疾人本人或委托监护人向居住地市町村提交所选福利服务使用申请;②由市町村进行残疾程度区分认定。为准确划分不同残疾程度，市町村职员会亲自或委托指定咨询支援事业所进行106个项目组成的残疾人身心状况判定调查活动(看护必要性认定79项，行动能力测定7项，行动障碍认定9项，语言精神认定11项);③根据调查结果，市町村作出初次判定结果;④将初次判定结果提交市町村审查会再审查，并由审查会作出二次判定结果;⑤市町村根据二次判定结果，决定看护给付级别。看护给付级别由低到高分为6级;⑥市町村对申请人所在社区、就业情况、居住情况、日常活动、看护人等进行全面调查;⑦听取申请人使用福利服务的意向;⑧市町村作出暂时给付决定。为申请人提供短时期相关福利给付;⑨听取使用人短期使用后的意见。若满意，市町村将会为其作出详细的福利服务给付的计划;⑩福利服务给付计划提交市町村审查会进行审查并听取意见;〇1市町村作出最终给付决定，并将记有给付时间和支付量标准的“残疾人福利服务受给者证”发给申请人。

若申请人本人或监护人对市町村作出的残疾程度区分认定、看护给付级别或最终福利给付决定不满意，可直接向设置在都道府县境内的“残疾人福利服务给付不服审查会”提起审查诉讼。

(五)残疾人社会福利财源及利用负担

日本残疾人社会福利制度是与看护保险制度捆绑在一起展开服务的。一方面，随着老龄化的发展，卧床不起的老年人逐渐增多，护理老人成为日本社会的严重课题;另一方面，单亲家族的增多改变了传统的家庭和地域社会结构，越来越多的残疾人已无法从亲人或邻里那里获取更多或更高质量的关怀与照顾。将残疾人社会福利制度与看护保险制度合并捆绑，不仅能更加有效地为残疾人提供福利服务，而且也能扩大就业渠道，解决因经济下滑导致的雇佣不足问题。

残疾人社会福利资金来自于公费、民间资金和受给者缴费。公费指国家和地方公共团体的财政支出，主要用于法律规定的由国家和地方公共团体举办的各项社会福利事业。日本“福利六法”规定，用于残疾人生活救济方面的津贴支出，国家负担全部经费的四分之三，地方公共团体负担四分之一。在根据《残疾人福利法》实施的残疾人援助措施的经费负担上，国家和地方公共团体各负担二分之一;民间资金指民间捐款、贷款、公共竞技和福利设施收益等;受给者缴费则指受给者按照服务类型、收入级别和福利服务支付量实施的缴费。现行制度规定，社会低收入者和接受生活救济者原则上不需要缴纳任何费用，其他受给者则需承担相当于给付额10%的缴费义务。

三、日本残疾人社会福利制度对中国之借鉴

(一)确定与社会经济发展水平相适应的残疾人社会福利建制宗旨与价值理念

确定与社会经济发展水平相适应的残疾人社会福利建制宗旨与价值理念是发展与完善残疾人社会福利制度的基本前提。日本残疾人福利保障经历了从无到有，从局部到全部，从边缘到融入社会主流的发展过程。随着社会、经济、文化的快速发展，日本政府将残疾人的社会福利理念定位于“正常化”、“康复化”、“质量化”。使残疾人不仅享有公平的社会保障权益，拥有与健全人一样平等生活，同时也分享到了国家经济的发展成果。

在我国，传统观点认为，残疾人福利保障是国家为保障残疾公民，在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业的情况下，有从国家和社会获取物质帮助的特定保护性援助制度。即将残疾人的社会福利定位于物质保障。这在今天是不全面的。残疾人社会福利除了给予基本的物质帮助之外，还应根据社会经济文化的发展，在康复、医疗、教育、就业、文化娱乐等方面给予相应的权益保障，努力实现“平等、参与、共享”的社会福利价值理念。

(二)加强残疾人社会福利立法建设，推进残疾人社会福利的法规化与规范化进程

日本残疾人的社会福利除在1946年颁布的《社会保障法案》中有明文规定外，政府还先后颁布了《肢体残疾者福利法》(1949年制定，先后修订过5次)、《精神保健与精神残疾者福利法》(原名《精神保健法》，1950年制定，1993年修订并更名)、《智力残疾者福利法》(1960年制定)、《残疾人基本法》(原名《心身残疾人对策基本法》1970年制定，1993年修订并更名)、《残疾人就业促进法》(1987年制定)、《无障碍住宅建筑物促进法》(1994年制定)、《无障碍交通法》(2000年制定)和《残疾人自立支援法》(2005年制定)等多部专门性法律，有效地确保了残疾人社会福利制度的实施与完善。

我国目前已建立了一套残疾人事业的法律法规体系。包括宪法、法律、行政法规、部门与地方规章、规范性文件五大层次，涉及残疾人生活、劳动、教育、婚姻、权益保护、收养、继承、等诸多领域。但是，由于这些法律法规中涉及残疾人社会福利的专门性法律过少，仅有的条款又过于笼统，过于原则，缺乏现实可行的操作机制，使残疾人社会福利只能单纯依靠行政手段和道德力量进行，工作的随机性也无法避免。

加强残疾人社会福利的立法建设，应从两方面着手。首先，要加快我国社会保障的整体法律建设，尽快出台《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等社会保障专业法律以及其他相关社会保障法律;其次，由于残疾人是极为特殊的弱势群体，存在着与健全公民相区别的特殊福利需求。制定并颁布《残疾人就业促进法》、《残疾人特别援助法》、《残疾人医疗康复法》等专门性法律也必不可少。

(三)加大国家与地方政府责任，增加残疾人社会福利的财政性投入

社会保障与国家财政密不可分。财政的参与是建立与完善有效的社会保障体系的客观要求。战后日本的社会保障发展很快，这在很大程度上是由于它有稳定的财源。资料显示，日本的财政性社会保障支出约占财政总支出的37%，社会保障支出约占GDP的25%。在社会福利方面，日本新宪法和“福利六法”规定，国家和地方公共团体作为主要责任人，应承担社会福利事业的全部资金。2006年以来，政府为了能更好地满足残疾人的多样化福利保障需求，将护理保险与残疾人社会福利制度合而为一，实施“捆绑”式服务。但在费用方面并没有参照一般保险制度那样由受给人定期履行缴费义务，而只是对超过一定课税标准的使用者，按照护理服务的给付额收取原则上不超过10%的费用，即所谓的“应益”负担。^[5]这充分显示了国家与地方政府对残疾人社会福利保障的重视与支持。与此相比，我国财政对社会保障建设方面的支持力度明显偏低。据统计，我国财政性社会保障支出仅占中央财政总支出比例的10%左右，社会保障支出占GDP的比重十多年来一直徘徊在5%。这不仅低于日本、美国等发达国家，也明显低于同为转型国家的俄罗斯、哈萨克斯坦和巴西等国。

现代社会保障制度中，政府是最主要的责任主体，政府财政拨款是社会保障基金的主要的、稳定的来源。中国已进入了中等发达程度国家行列，国家财力亦较为雄厚，这意味着发展残疾人社会福利事业已具备相应的物质基础。今后国家应适当压缩行政管理费和经济建设费，以1%为起点，逐步提高残疾人社会福利事业的投入，争取在“十二五”前半期落实残疾人社会福利事业财政性拨款达到国家财政支出1%的目标。^[6]

(四)构建残疾人社会福利服务体系，强化残疾人就业能力培训

前文所述，日本残疾人的社会福利体系是由“残疾人自立支援给付”和“地域生活支援事业”两大子体系构成。“残疾人自立支援给付”体系以残疾人自立生存为目标，解决残疾人日常生活需求、康复治疗需求和就业能力培养需求。“地域生活支援事业”体系以残疾人参与并融入社会为目标，向其提供信息咨询服务、便捷交通服务、办公助手服务以及残疾人就业介绍等服务。两大体系相互衔接，项目齐全，责任明确，有效地满足了残疾人的社会福利需求。

我国现有各类残疾人达8296万人，占全国总人口的6.34%。从残疾人居住情况来看，约75.04%(6225万)的残疾人都生活在农村，当中大部分人生活贫困，很少享有基本的社会保障。从居住在城市，且被社会保障覆盖的极少数残疾人来看，社会保障体系与健全公民基本相同，少有能满足他们特殊需求的保障项目。2006年完成的全国第二次残疾人抽样调查资料显示，目前我国72.28%的残疾人急需医疗服务与救助，67.78%的残疾人急需日常生活服务与救助，27.69%的残疾人急需康复训练与服务，还有38.56%的残疾人急需残疾医疗辅助器具。可见，现阶段残疾人确实缺乏合理分享国家发展成果的途径，如不能从社会保障制度上下工夫，残疾人将依然被排斥在国家发展成果之外，或者根本不能分享到其应分享的份额。借鉴日本经验，笔者认为，我国残疾人的社会福利保障体系应由基本生活、技能培训、社会回归三大福利服务体系和生活护理服务、康复治疗服务、教育培训服务、就业指导与提供服务、无障碍环境供给服务五大内容构成。

(五)重视残疾人福利服务专门人才的培养，提升福利服务水平

在日本，社会福利事业的从业人员必须是通过国家社会福利士或看护福利士资格认证考试并完成注册者。社会(看护)福利士资格考试是日本政府对社会福利从业人员是否具有相关从业素质及能力进行认定的一种国家级考试。根据1987年5月颁布的《社会福利士法》和《看护福利士法》中的相关规定，该考试由厚生劳动省指定的“财团法人社会福利振兴会考试中心”实施，并由该机构代表国家为合格者进行注册登记。

近年来，随着日本老龄化过程的加快，国民对自身护理福利服务的需求不断增加。为此，政府一方面继续扩建和调整社会福利专业人才的教育培训机构。另一方面，通过《社会福利事业法》、《社会福利设施职员退休法》、《福利人才确保法》等法律的颁布，从法律上对福利人才的培养和人才享有的社会经济地位予以保障。^[7]

残疾人福利服务是一门专业学问，需要专业化的知识和管理经验。在我国，目前不仅缺少能满足残疾人等特殊弱势群体福利服务需求的专门人才，就连具备一般专业性福利服务知识的人才也不多见。为了能更加有效地满足由补缺型福利向适度普惠型福利转变过程中人们日益增长的专业化福利服务需求，政府应增强推进社会福利专业人才培养的责任感和紧迫感。尽快从教育机构、培养政策、资格考试和法律制定等方面着手，培养出大量宽专业、强能力、高素质的社会福利专业人才。

(六)健全残疾人社会福利管理机构与监督机构，确保福利服务的透明化

日本残疾人的社会福利管理由国家和地方公共团体两级行政机构负责。国家有关部门(厚生省)只负责立法与监督，直接运营则由都道府县的有关部门及市町村的保健所和福利事务所组织承担。分工明确、职责清晰、各负其责、协调配合，较好地满足了残疾人的社会福利需求。

在我国，社会福利事业是由民政部、财政部、人力资源与社会保障部和各级工会、教育以及中华慈善基金会、中国残疾人联合会等部门和机构分别进行管理的。社会福利事业分散在不同的部门和机构，不利于社会福利事业的统筹规划和协调发展。因此，应统—社会福利事业的管理机构，健全监督机构，改变福利项目重叠或遗漏现象，形成统筹协调有力、落实责任有方、信息沟通有序的福利保障工作机制，在推进社会福利整体事业稳步发展的基础上，进一步改革和完善我国残疾人的社会福利保障工作。^[8]

(作者简介:李文琦，女，1970年生，陕西西安人，西北政法大学政治与公共管理学院教师，副译审。)

【注释】

[1]崔万有:《日本社会保障制度研究》，北京师范大学出版社2009年版，第113页。

[2]〔日〕坂本洋一等编:《障碍者福祉论》，日本第一法规株式会社2005年版，第24—25页。

[3]〔日〕桑原洋子:《日本社会福利法制概论》，商务印书馆2010年版，第11—12、291—293页。

[4]〔日〕桑原洋子:《日本社会福利法制概论》，商务印书馆2010年版，第11—12、291—293页。

[5]《残疾人自立支援法》原本规定残疾人根据个人收入多少支付福利服务利用费，之后为了确保财源改为根据福利服务给付额支付利用费。引起了部分残疾人的不满。厚生劳动省已决定将对此进行进一步改革。

[6]郑功成:《中国残疾人社会保障的宏观思考》，《河南师范大学学报》2007年第11期，第887页。

[7]吕学静:《日本的社会福利及社会福利人才培养》，《社会福利》2007年第11期，第39页。

[8]曹立前:《社会救助与社会福利》，中国海洋大学出版社2006年版，第249页。