西北农民工社会福利服务方式探讨

2024-11-01 百科知识版权反馈

【摘要】：本文则从社会福利服务的概念及农民工社会福利服务的主要内容出发，尝试探索为农民工群体这一特殊对象提供社会福利服务的有效方式。

农民工的社会福利服务提供方式探讨

徐雅妮

摘　要:随着农民工群体日益受到全面关注及“全民共享”和“发展型”社会福利体系蓝图的提出，关注农民工的社会政策和社会福利问题显得愈加有价值和现实意义。本文以社会政策的一个具体领域——社会福利服务的提供为主题，在社会政策理论的指导下，以中国社会政策和社会福利服务事业发展为背景，从社会福利服务的概念、基本内容及农民工社会福利服务的主要内容出发，尝试探索为农民工群体这一特殊对象提供社会福利服务的有效方式。

关键词:农民工　社会政策　社会福利服务　提供方式

一、问题的提出

农民工一直是近多年来中国社会中最为引人关注的一个群体。学者们从各个角度出发关注农民工群体。首先，关于农民工的专题研究。全面研究农民工问题的成因、农民工的行为和心理、生存状况、相关制度等。^[1]其次，多角度审视。从农村、农业、农民的发展角度出发，以农村劳动力转移和城市化、现代化为基本着眼点关注农民工;^[2]从社会分层和社会阶层的流动出发，研究农民工的社会地位和社会流动;^[3]从政治和制度角度出发关注农民工的公民权^[4]和就业等权益的维护;^[5]关注农民工的社会保障和社会福利，强调政府责任，提出各种社会保障和社会福利制度的设计;^[6]从城市化等角度研究农民工的城市社会和文化适应问题与市民化等。^[7]这些研究多角度地关涉农民工群体的境况和问题，以及制度的建设和调适。社会政策方面的研究也主要集中于两个方面:农民工群体的社会政策认知程度和行为选择情况及其影响因素研究;^[8]农民工社会政策现状、困境和内容体系研究。^[9]

制度和政策总要体现为服务或以服务的方式实现。值得关注的是，在政府“关注民生”的社会政策导向下，农民工的社会福利服务需求和提供也进入了政府^[10]和学者的视野。具有代表性的有童星、张海波的研究。他们从为农民工提供“什么”服务、“如何”提供服务的社会政策分析的重要内容出发，提出了农民工社会政策“两维四分”的结构框架与“三位一体”的建构模型，并结合实例分析阐述了农民工社会政策的建构机制。^[11]此外，还有赫广义的《农民工:城市政府公共服务的重要对象》^[12]，汤晓羽的《大众传播媒介与城市农民工》^[13]等。前者着重探讨制度设计的问题，后者则分别强调政府责任和职能转变，以及某一具体服务领域如何在价值和理念上去观照农民工。本文则从社会福利服务的概念及农民工社会福利服务的主要内容出发，尝试探索为农民工群体这一特殊对象提供社会福利服务的有效方式。

二、基本概念界定

(一)农民工

农民工，也就是农民工人，即指拥有农业户口，在城市从事着非农业工作的劳动者。它产生于中国城乡二元格局为特征的政治经济背景之下，是现代化和工业化过程中农业人口流入城市形成的一个群体。一般在工业化和城镇化过程中，农业人口一旦流入城市从事非农业工作就成了工人。但是由于中国的城市和农村实行两种不同的制度体系，在利益分配等诸方面不具有兼容性，这一群体虽然从事着非农产业、以工资为主要收入来源，依然保存着农业户口的户籍身份;虽然生活在城市，却又无法完全融入城市生活，而是流动于城乡之间。根据国务院2006年的调查报告，中国这个群体的总数量达2亿。^[14]随着中国社会经济和工业化、城镇化的发展，这一群体的规模还会继续扩大。中国国家统计局的报告显示，2009年中国农民工人数已接近2.3亿。^[15]而且在中国城乡二元结构格局和转型背景下，他们已经日益从传统的农民中分化出来，成为影响社会政治、经济发展的独立阶层。新生代农民工1.4亿，占了农民工总数的60%。他们出生于20世纪80年代和90年代，属于80后和90后，与第一代农村流动人口“有着不同的认识、生活期望和行为”^[16]，“他们外出不只是为了打工赚钱，更重要的是为了改变生活，向往城市生活”，“他们希望获得城市居民的地位和身份，享受市民权利”^[17]。我们认为，新生代农民工群体在价值、态度、行为等方面表现的一系列特点与不同，需要关涉农民工的制度与政策的重新调适和创新。具体到农民工社会福利服务制度和体系的改革，可以说显现出极强的积极意义。

(二)社会福利服务

综合学界的讨论和中国社会政策实践的实际状况，本文所指的“社会福利服务”主要指政府部门、社区组织或社会机构为满足市民特别是社会弱势群体的社会需求而建立的非现金形式的社会福利项目。主要帮助个人解决情绪问题、人际关系或实质的生活问题。它的服务对象是个人或家庭;^[18]给付形式是非现金或实物，如就业和心理辅导与行为矫治、文化娱乐等;提供者有政府部门、志愿机构、社区组织;资金来源一般以政府财政拨款为主，社会捐赠和个人付费为辅。^[19]基本内容包括:满足社会成员衣食住行等基本生活需要的服务体系，如便民利民服务;居民生活环境治理、社区治安、生活小区绿化、公共阅览室以及一些文化娱乐设施等满足社会共同生活需要的服务体系;针对贫困者、老年人、残疾人、残孤儿童以及其他一些在生活中具有特殊困难和特殊需要的个人和家庭的社会福利服务体系。这些服务最明显的特征是“福利性”，一般都是政府或社会公共组织为了实现某种社会性目标为其社会成员免费或者低费提供的。例如中国的民政福利服务、企业福利服务和社区服务等。^[20]

三、农民工的社会福利服务提供

(一)农民工的社会福利服务需求和内容

农民工具有强烈的社会福利服务需求。中国的农民工规模庞大，具有大量的符合他们的经济水平和选择倾向的基本生活服务和谋求个人或家庭发展的需求。例如，安全低廉的住房、优质高效的医疗、文化教育和娱乐休闲等。在传统的农村社会，人们的社会服务需求比较少，通过家庭和邻里基本上就能够解决。进入现代的城市社会，农民工群体对服务的需求在数量和类型上越来越表现出了与城市人的趋同，特别是从未务过农的新生代农民工。但是，由于制度的排斥和依身份划分的劳动力市场与报酬体系，“在城市的政治经济地位结构中”，农民工“被放在了边缘的位置上”^[21]，被排斥在包括收入、住房、教育、社会保障甚至公共设施等各方面在内的城市制度体系之外，成为典型的“社会排斥”群体。他们在城市中，既不能享受与城市居民同等的权利，也无法使得自身的合法权益得到保障。在经济收入方面，缺乏平等的就业权、劳动力价格低廉。农民工进城务工，大都集中于建筑、采掘、加工、纺织、服务等劳动密集型的低中产业领域。工作和生活条件艰苦、污染严重、收入低下。在政治权利方面，由于其“农民工”的特殊身份，农民工无法参与城市的政治生活，也没有自己的行业组织和工会组织，使得其利益表达的渠道受到限制。合同签约率普遍偏低，一旦发生工伤事故或出现有关劳动报酬、劳动条件、劳动时间的争议，他们便陷于极为不利的境地。在社会权益方面，农民工不但享受不到医疗、养老、工伤等方面的社会保障权利，而且在住房、教育培训等方面的权益也得不到保障。由于“社会排斥”，农民工群体比城市居民需要更多的帮助和服务。

“消除社会排斥，促进社会融合”，是社会政策的重要目标和作用。社会融合，包括“得到正常的物质生活水平和社会待遇;获得平等的法律权利和其他公民权利;对个人或群体的社会地位和社会身份有肯定性的评价。”^[22]根据欧盟和一些国家的做法，此类的政策措施主要有:重新界定公民权利的含义，把公民权利和就业权、获得对自己和家庭承担责任的能力的权利联系起来;推行积极的劳动就业政策，包括就业前职业培训和职业介绍，减少劳动力市场中性别、种族歧视;发展家庭、亲友、邻里之间的互助和交往;改进基础教育等。^[23]

根据社会政策领域的需求和政策的价值优先性选择标准，以及农民工群体切身利益的考虑，结合其他国家的做法，笔者认为农民工社会福利服务的内容应该包括以下方面:

在农民工具有强烈需求的众多社会福利服务中，首要问题是就业指导和教育培训、社会保障、住房。根据通常的划分，就业指导属于解决就业问题的内容，关涉农民工的生存问题。教育培训属于提高其技能和素质方面的内容，关涉农民工的发展问题。由于现代教育和培训对就业的决定性作用越来越明显。笔者将其放置在同等的水平。社会保障服务，主要指在为农民工建立各项社会保障制度的情况下，为农民工提供政策宣传和参保服务，提供养老、工伤等保险金的交纳、发放服务，切实确保农民工社会保障权益的实现。住房，在将农民工纳入城市廉租房制度之后，向农民工宣传相关政策，介绍所在城市廉租房和用工单位、经济园区建造的定向出租的集体宿舍或低价公寓的数量和分布，申请程序等。当然，子女教育、健康与卫生、法律服务、休闲娱乐等也是农民工在缺乏城市生活基础的情况下所必需的。

一个不可忽视的现实是，随着新生代农民工力量的壮大和“市民化”的趋势，农民工群体对社会福利服务需求的数量会不断增加，质量要求会不断提高;而且他们对生活的规划和认知以及较强的城市谋生能力也使他们能以更为积极的态度和行为去接受和寻求更为高效、便捷的服务。这一发展趋势不仅能够促使农民工社会福利服务制度和体系的建构和完善，也能促使城市乃至全国社会福利服务制度和体系的健全与改革，增强政策措施的执行能力。

(二)农民工的社会福利服务提供状况

由于经济条件等因素的限制，农民工不仅在利用商业化服务上存在诸多困难，而且在利用城市的公共服务上也存在诸多困难。例如，无理由的排斥和歧视。他们的社会福利服务需求处于极度压制和无法满足的状态中。

首先，城市社会政策和社会服务管理机构在提供农民工社会福利服务领域职能缺失。社会政策的基本目的是满足社会成员的社会需求。但是满足哪些群体的哪些社会服务需求，受社会政策的价值、决策者和执行者的偏好等因素的影响。长期以来的城乡分割，使得中国的社会政策行为出现城乡差异，社会福利服务的提供也呈现出二元分割的特征。城市社会福利服务的提供对象是城市居民，农民工是“到城市混碗饭吃的”农民，不属于城市社会政策规定的服务提供对象。社会福利服务机构及其服务不进入农民工的服务需求领域显得顺理成章。农民工在基本生活服务、个人和家庭的发展服务等各方面都受到限制。如果某些城市的政府部门为部分农民工提供了生活上的某种便利，则由政府部门职责范围之内的正常工作便成了政府部门对农民工的“关爱”和“恩赐”。与此同时，相关的政府和政府领导也在公众心目中树立起了一个“好政府”和“好官”的正面形象。然而，由于缺乏政策法规的制约，这些行为往往无法形成制度长期持续下去。

其次，中国社会福利服务事业的发展迟缓，服务提供对象狭窄。虽然改革开放后，特别是20世纪90年代在“社会福利社会化”的基本方向指导下，经过“投资主体多元化”、“服务对象公众化”、“服务方式多样化”、“服务队伍专业化”等一系列的改革，中国的社会福利服务事业在总体规模、投资机制、队伍建设等方面发生了很大的变化，取得了很大的成效。例如，城乡社会服务机构总体规模大幅度增长，民办社会福利机构增长迅速，形成了社会各界共同兴办社会福利机构的局面，社会福利服务资金稳步增长，形成了多元化的筹资模式。^[24]但是受财政等因素的影响，中国的社会福利服务的运行和发展依然存在诸多问题。例如，资金不足、民办福利机构的服务水平和质量参差不齐、福利性水平偏低等。在服务对象上，虽然已经在原则上从“三无人员”、“五保户”等特殊人群扩展到了社会公众。但是实践发展表明，仍然主要集中在面向老年人、残疾人、未成年人、违法者等提供的老年社会服务、残障社会服务、未成年人社会服务和社区司法服务。而以社会中的其他群体为专门服务对象的社会福利服务是很有限的。即使特殊群体中的贫困人口和下岗职工，这方面的服务也多限于就业扶持和职业培训。

20世纪80年代后期开始，在政府的大力推动下，城市社区服务发展迅速，成为城市社会福利服务体系中的重要组成部分。截至2009年底，全国共有各类社区服务中心17.5万个。其中综合性社区服务中心10003个，提供住宿的综合性社区服务中心674个，不提供住宿的综合性社区服务中心9329个;居委会社区服务站5.3万个，其他社区服务设施11.2万个。城市便民、利民服务网点69.3万个。社区志愿服务组织28.9万个。^[25]社区服务项目广泛，既有针对普通居民的日常生活服务、社区环境和绿化服务、社区治安服务、社区文化体育服务、社区再就业服务、社区卫生服务以及社区扶贫服务等，也有针对老人、残疾人和青少年、优抚对象和失业人员等特殊群体的服务项目，还有面向社区单位的社会化服务。但是，这些服务项目主要面向社区内的城市居民。农民工不属于城市居民，虽然地域上来说现居住于某一社区，但没有社区居民的身份。因此，也不属于社区服务的对象。

第三，缺乏专业的社会福利服务队伍。由于社会福利服务队伍建设和社会工作专业队伍发展的滞后，我们的社会福利服务长期以来主要在民政部门的组织下由街道、居委会来提供。这支工作队伍具有丰富的行政工作经验，但没有经过专业的社会福利服务培训，越来越不能满足人们日益增长的更为专业化的社会服务。近年来随着社区建设和社区服务的大力推进与发展，志愿服务组织开始参与。但是，许多志愿服务组织主要由党员、老年人、大学生等组成，大部分都缺乏必要的专业训练。而且，活动缺乏经常性，内容单一，服务没有针对性。农民工群体在城市受到户籍制度、就业制度、社会保障、社会观念等各方面的歧视，其权益得不到保障，受到政治、经济、生活、心理等各方面的侵害。^[26]他们有许多的被压抑的生活和心理需求，希望与城市居民“社保待遇相同、福利待遇相同、读书一视同仁”，希望“就业机会更多、能有休假权利、能在城里落户、能理解包容、有业余文化”等等。因此，需要一支能够设身处地理解他们、真正关心他们、了解他们的需求的专业服务队伍为他们提供服务。

(三)农民工的社会福利服务提供方式

1.决策者和控制者:政府

政府是社会政策行动的首要主体，既是社会政策行动的组织者，也是资源和服务的主要提供者。作为一种社会政策行动的农民工社会福利服务提供，也需要政府充分、有效地履行自己的角色。首先，作出正式的制度安排。根据农民工的基本需要和面临的问题，制定相应的社会政策法规体系和行动规划，并协调各方面的行动组织制度的实施。第二，调动公共资源，提供资源支持。如此庞大规模的群体在农村—城市之间来回流动，涉及中国城乡社会的各个方面，只有有能力调动和组织与之相关的公共行动。而且，也只有政府才具有所需的法律和声威。第三，监督服务提供者的行为，确保服务提供的数量和质量。

2.服务提供方:社区

社会福利服务的提供，涉及服务的需求方(受益者)、服务的提供方(社会服务机构)、服务项目的付费方(政府或其他民间资助者)。根据资金供应和服务传递的方式，三方的互动通常呈现出三种关系模式:政府直接经营社会服务机构、政府补贴供应方、政府补贴需求方。在农民工的社会福利服务提供中，服务的需求方即农民工群体及其子女;服务的提供方，社区服务中心不失为一个理想的选择。一方面，农民工进入城市后无论从事何种职业，其现居住地必然会在某一社区的辖区范围之内。另一方面，农民工所需要的服务波及面广且相关程度强，具有广泛性和综合性。城市通过多年的社区建设，社区服务发展相对成熟，具备一定的设施和人员基础。从政策上着手将农民工纳入现有社区服务范围，较其他方式更能有效地利用资源。更为重要的是，有利于提高服务提供系统的一致性，即各部门及其职责划分的协调一致。服务提供系统的一致性影响服务提供的责任和效率。目前，也有部分省市尝试建立独立的“农民工社区服务中心”，例如重庆市的“蓝沁苑社区服务中心”。我们认为在农民工的流动性特征的影响下，新建独立的“农民工社区服务中心”容易导致提供服务的连贯性和及时性欠佳。社会服务机构的组成和数量分布对服务提供的可及性具有决定性的意义。从理论上来说，为农民工服务的社区中心在数量和分布，及其内部职能机构的组成上都应该便于农民工在需要时能够及时地获得有效的服务。在某个地点集中建立农民工社区服务中心，无疑会增加农民工，特别是流动频繁的农民工获取服务的难度。另外，也会增加各方面的成本。因此，结合社会福利服务提供系统应该提供“整合、连贯、可及和负责”^[27]的社会服务的标准，以及农民工群体服务需求的特殊性综合考虑，从政策上和实践上将农民工纳入现有的城市社区服务范围是一种更为现实的选择。

例如，农民工的社会保障服务。农民工收入水平低，流动性大，不仅往返流动于农村与城市之间，并且在单位之间频繁变动工作岗位。调查显示，在一个单位稳定工作时间三年以上的农民工比例不足15%。^[28]目前社会保障转移的问题还没有彻底解决，严重影响农民工社会保障权益的实现。这个问题既涉及社会保障制度的设计问题，又涉及相关的技术和人员问题。中国发展研究基金会最新发布的《中国发展报告》建议按照“低费率、广覆盖、可转移”的原则制定适合农民工特点的养老保险的办法，建立参保者在不同保障制度之间转换的弹性机制，实现医疗保障关系和待遇在不同地区、不同部门之间的顺利衔接的医疗保障制度，针对农民工流动性强的现状。^[29]我们可以以农民工现居社区为依托，由社区服务中心进行。由于社区服务中心针对社区内的居民和实际情况的应变能力较之其他部门强，而且获取信息快、准确度高，可以迅速地根据居住在本社区中的农民工信息和变动趋势作出相应的反应，将预从本社区流入其他社区的农民工的信息转入流入社区。这样可以比较好地解决农民工流动性大带来的参保难和受益难的问题。

3.服务提供标准

农民工社会福利服务提供中需要考虑的另一个重要因素是服务的付费方和服务的收费标准。社会福利服务的付费方可以是政府，也可以是民间资助者。中国的社区服务发展到今天，经过商业化的实践和讨论，理论上由政府财政支持、社区主办。主要从事社区公共事务和为社区居民提供福利性社会服务。但在“社会福利社会化”的社会政策指导思想之下，由于政府财政投入的不足，在实践中社区服务实际上靠“两条腿走路”。既提供无偿和低偿服务，又提供有偿服务。无偿服务主要面对民政服务对象，低偿和有偿服务成为社区服务中心的主要收入来源。与此同时，在利益的驱动下，社区服务中心也倾向于提供更多的有偿的、商业化的服务。但是，在农民工社会福利服务的提供中，应该加强政府的责任，根据不同的需求项目提供无偿和低偿的服务。对于关乎农民工生存的就业、社会保障等方面的服务采取无偿服务的方式，对于与农民工及其发展有关的教育培训、子女教育、住房等方面的服务采取低偿服务的方式，充分突出农民工社会福利服务的福利性。我们未来的社会福利体系是“全民共享”和“发展型”的，预示着包括农民工在内的缺乏制度保障的社会群体都会纳入相应的正式制度安排中。而且，新的社会福利体系和制度会关注与推进人的全面发展。那么，与制度相对应并直接体现制度安排的具体服务的提供也应该是体现出“全民共享”和“发展型”的特点。根据农民工群体的特点，为其提供“整合”、“连贯”、“可及”和“负责”的社会福利服务，是以“关注民生”为导向的社会政策的重要体现。(www.chuimin.cn)

综上而言，农民工的社会福利服务的提供，需要加强政府的主体地位，在政府大量支持和社会的共同努力下，将农民工纳入城市社区服务系统，由社区提供无偿和低偿的社会福利服务。

(作者简介:徐雅妮，女，1978年生，西北政法大学教师。西北政法大学校级科研项目“土地流转与农民的社会保障研究”，项目号为09XJC015。)

【注释】

[1]详细可参见以下著作:刘怀廉:《中国农民工问题》，人民出版社2005年版;国务院研究室课题组:《中国农民工调研报告》，中国言实出版社2006年版;李培林、李炜:《农民工在中国转型中的经济地位和社会态度》，《社会学研究》2007年第3期，第1—17页;蔡禾:《城市化进程中的农民工》，社会科学文献出版社2009年版。

[2]这方面的成果有:刘斌、张兆刚、霍功:《中国三农问题报告:问题·现状·挑战·对策》，中国发展出版社2004年版;陆学艺:《三农论:现代农村、农业、农民研究》，社会科学文献出版社2002年版;李培林、李炜:《农民工在中国转型中的经济地位和社会态度》，《社会学研究》2007年第3期，第1—17页。

[3]陆学艺:《当代中国社会流动》，社会科学文献出版社2002年版。李强:《农民工和社会分层》，社会科学文献出版社2004年版。

[4]王春光:《农民工的国民待遇与社会公正》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2004年第1期，第77—80页;王栋:《城市化中农民工公民权的政治学研究调研报告——采用问卷定性分析法》，《南方论丛》2007年第1期，第12—18页。

[5]周智:《农民工现象的政治学思考》，《江汉论坛》2006年第8期，第105—107页;于建嵘:《救济失业农民工是政府的责任》，于建嵘专栏2009年3月19日;高红:《公民权视阈下农民工权益的社会政策支持》，《南京师大学报(社会科学版)》2009年第5期，第25—32页。

[6]郑功成:《农民工的权益与社会保障》，《中国党政干部论坛(京)》2002年第8期，第22—24页;郑功成:《农民工问题与社会保护(上下册)》，人民出版社2007年版;赵宴/刘鑫宏:《农民工就业与生活保障研究》，社会科学文献出版社2010年版。

[7]刘传江、徐建玲:《中国农民工市民化进程研究》，人民出版社2008年版;卢国显:《农民工:社会距离与制度分析》，社会科学文献出版社2010年版。

[8]潘泽泉、杨莉瑰:《社会政策认知、行动逻辑与生存策略——基于长沙市农民工的实证研究》，《学习与实践》2010年第4期，第100—117页。

[9]童星、张海波:《“两维四分”与“三位一体”——关于农民工社会政策的建构》，《学习与实践》2008年第6期，第111—117页。

[10]2010年10月，中共中央通过的“十二五”规划以城乡、区域基本公共服务均等化和一体化为核心目标，以农民工市民化为重要突破口，明确将“初步实现基本公共服务均等化”作为“十二五”规划的约束性目标，由此构建相应的社会政策体系。可以说，规划的目标和相关规定对农民工的社会福利服务的提供和实现具有保障性作用。

[11]童星、张海波:《“两维四分”与“三位一体”——关于农民工社会政策的建构》，《学习与实践》2008年第6期，第111—117页。

[12]详见赫广义:《农民工:城市政府公共服务的重要对象》，《湛江师范学院学报》2009年第2期，第56—59页。

[13]详见汤晓羽:《大众传播媒介与城市农民工》，南京师范大学硕士学位论文，2005年。

[14]包括外出农民工数量和在本地乡镇企业就业的农村劳动力。参见国务院研究室课题组:《中国农民工调研报告》，言实出版社2006年版。

[15]http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/10/content_13139372.htm。

[16]王春光:《新一代流动人口的外出动因与行为选择》，《中国党政干部论坛》2002年第7期，第30—32页。

[17]王春光:《新生代农民工城市融入进程及问题的社会学分析》，《青年探索》2010年第3期，第5—25页。

[18]在这种意义上，社会福利服务也称“社区服务”。

[19]黄晨熹:《社会政策》，华东理工大学出版社2008年版，第352—356页;关信平:《社会政策概论》，高等教育出版社2004年版，第324—325页。

[20]关信平:《社会政策概论》，高等教育出版社2004年版，第324—327页。

[21]李强:《农民工和社会分层》，社会科学文献出版社2004年版，第3页。

[22]杨伟民:《社会政策导论》，中国人民大学出版社2005年版，第125页。