生态现代化：经济与环保双赢的机遇与挑战

二、经济与环保“双赢”的背景与风险

中国发展实践中出现的经济与环保“双赢”趋向，在其背景和内涵上与生态现代化理论所描述的“双赢”有着明显区别。生态现代化理论最早只是针对少数西欧国家的，这些国家在经济、社会和政治等方面具有一些共同或类似的背景，例如福利国家制度、先进的工业技术、国家调控的市场经济、普遍的环境意识等。而且，西方国家的生态现代化是在现代化基本完成之后出现的新的社会趋势，中国却仍然处在“现代化”进程中。按照生态现代化理论的语言，中国的情形应是传统的现代化与生态现代化两个过程交织在一起，最多可以说是一种生态保护取向的现代化进程。不仅如此，中国的“生态现代化”实践是在社会主义制度背景下进行的，这就与西方生态现代化进程有本质差别。

进一步说，中国是在以下一些具体条件的基础上出现经济与环保“双赢”趋向的，由于这些特定条件的影响和制约，中国的“双赢”趋向具有相当的脆弱性风险。

第一，技术条件相对不足及其风险。

生态现代化理论特别强调新技术之发明和使用对于促进经济与环境双赢的重要性。尽管技术创新在中国资源能源节约和环境保护方面发挥着越来越重要的作用，中国政府也大力鼓励技术创新，但在客观上，中国的工业技术水平整体落后于西方发达国家，实质性、持续性地实现生态现代化理论所预期的经济与环境双赢面临着很大的技术约束，由此也就决定了目前所出现的“双赢”趋向仍然具有相当程度的不确定性或者不可持续性。例如，本书第五章曾经提到，在电力、交通、建筑、钢铁、水泥和化工与石油化工等六大部门降低碳排放需要有60多种关键的专门技术和通用技术的支撑，对于其中的42种关键技术，中国目前并不能掌握。^[19]理论上我们可以引进发达国家的核心技术，但实际上困难重重。中国当前所面临的技术条件不足甚至还表现在环境监测方面。由于中国市、县两级环境监测站承担着基础的监测工作，而这些基层监测站（特别是在经济相对不发达地区）的人员构成、仪器设备、工作用房及资金投入等都受到一定制约，其开展辖区内环境质量监测和污染源监督性监测的能力相对较弱，监测的标准、范围和深度都存在较大欠缺，以至于影响到了提供数据的全面性和准确性。^[20]

第二，经济发展尚不充分及其风险。

虽然改革开放以来中国经济长期保持高速增长，经济规模不断扩大，经济总量已经位居世界第二。但是，人均水平还非常低下，在世界215个国家和地区中排名第121位^[21]，整体上仍然属于发展中国家。从国内情况看，落后的生产力与人民群众不断增长的物质文化需求之间的矛盾依然是中国社会的基本矛盾。而经济发展水平的相对低下也在很大程度上制约了公众环境意识的普遍提升，不利于积累环境保护的社会动力，使得顺利推进环境保护的社会基础不够扎实。

特别是，中国经济继续增长，经济规模不断扩大，在一定程度上会抵消中国通过技术进步和加强管理，寻求推动绿色经济、循环经济建设，降低资源能源消耗的长期效果。最近二十多年，中国单位GDP的能源消耗在持续下降，这对于减少二氧化碳等温室气体的排放作出了重要贡献。但从图8—1可以看出，中国能源消费总量依然在快速增长，1990年为98 703万吨标准煤，2010年已达324 939万吨标准煤。类似地，中国经济对于其他一些资源的消耗以及对环境所造成的压力也还将呈持续扩大（加重）趋势。

第三，经济发展不均衡及其风险。

中国的经济发展在整体上呈现城市与乡村，东部、中部与西部梯度发展的格局，城乡差距、区域差距很大，经济增长成果在不同人群之间的分配差距也很大，而且差距趋势是持续扩大。就经济总量（或人均总量）而言，2010年，北京、上海、广东、山东地区生产总值分别是14 113.58亿元（71 935元）、17 165.98亿元（74 537元）、46 013.06亿元（44 070元）、39 169.92亿元（40 853元），而河南、江西、四川、贵州则分别是23 092.36亿元（24 553元）、9 451.26亿元（21 182元）、17 185.48亿元（21 362元）和4 602.16亿元（13 228元），上海的人均地区生产总值是贵州的5.6倍。^[22]

对于环境保护实践而言，经济发展不均衡的一个后果就是其所产生的落差效应刺激了竞争性的经济增长，妨碍环境保护共识的形成。虽然中国政府一再强调转变经济发展方式，提高经济增长质量，但是中国经济增长依然保持着强劲粗放式增长的势头。在一定意义上，中国当前存在着双重发展过程：一是东部发达地区更加追求经济发展质量和环境保护而主动降低发展速度，调整产业结构；二是中西部地区更看重速度和规模扩张，大量承接东部地区的产业转移。这两种过程同时发生可能会导致中国整体经济发展出现某种减速以提升品质的表象，但似乎并不意味着经济发展方式出现了整体性的根本转变。

经济发展不均衡的另外一个后果就是使得环境保护的成本存在着向农村地区、中西部地区和弱势人群转移的现象，乃至出现“生态现代化”的地区（部门、人群）与“非生态现代化”的地区（部门、人群）同时并存，甚至相互依存的现象。从全国总量来看，一些环境污染数据呈现某种下降趋势，表明环境治理已取得一定效果。但是，若进一步从数据结构显示上看，可能实际上是一种转移效应。例如，按照《中国统计年鉴》（2011）发布的数据，从2002年到2010年，全国二氧化硫排放量先增后降，在2006年达到2 588.8万吨后呈稳定下降趋势。从各地区看，北京2002年是19.2万吨，2010年降到11.5万吨；而同期内蒙古则从73.1万吨增加到139.4万吨。^[23]另外，从工业废水排放达标率、工业烟尘排放达标率、工业氮氧化物排放达标率、工业固体废物综合利用率等指标看，位居前列的也主要是东部的天津、北京、福建、山东、江苏、上海、广东、山东等发达省市。^[24](www.chuimin.cn)

特别是，中国的环境治理呈现出比较明显的重城市、轻农村倾向。诚然，中国政府的污染治理投资在逐年增加，但是，如果关注其投资方向（城市环境基础设施、工业污染源治理、建设项目“三同时”中的环境保护），就可以明显看出其是以城市和工业为中心的。在中国城市环境状况呈现改善趋势的同时，农村环境的持续恶化引起越来越多的关注，在中国发展进程中居于弱势地位的农民遭受着更为严重的环境危害。据2010年发布的《第一次全国污染源普查公报》^[25]，农业源排放的化学需氧量、总氮、总磷等主要污染物已分别占全国排放总量的44%、57%和67%，可以说农业源已经与工业源、城镇生活源等主要点源^[26]排放“平分秋色”。但是，“由于农村环保投入历史欠账过多，全国约4万个乡镇、60多万个建制村中，绝大部分污染治理还处于空白”^[27]。中国政府发布的《2010年中国环境状况公报》也指出：“农村环境问题日益显现，农业源污染物排放总量较大，局部地区形势有所好转，但总体形势仍十分严峻。突出表现为畜禽养殖污染物排放量巨大，农业面源污染^[28]形势严峻，农村生活污染局部增加，农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势，农村生态退化尚未得到有效遏制”^[29]。

第四，以制造业为支柱产业及其风险。

中国目前仍然处于工业化快速发展阶段，制造业特别是重化工业占很大比重，不利于快速推进西方意义上的“生态现代化”。根据《中国统计年鉴》（2011）的数据^[30]，从产业结构角度，自1978年以来，第一产业所占比重持续下降，由1978年的28.2%下降到2010年的10.1%；第三产业所占比重持续上升，由1978年的23.9%增长到2010年的43.1%，但是，第二产业所占比重基本没有变化，一直保持在45%左右。从不同产业对经济增长的贡献来看（参见表8—2），最近几年中国第二产业的贡献呈某种扩大趋势，2007年占50.7%，2010年为57.6%，在2010年中国GDP10.4%的增长率中，第二产业贡献6个百分点，是拉动中国经济高速增长的重要力量。

表8—2　三次产业对中国经济增长的贡献率（%）

因此，在中国要按照生态现代化理论的逻辑调整和改造兼具重要财富源泉和重要污染之源的第二产业，实际上困难重重。对于中国这样人口众多的大国，忽视制造业也将带来巨大的就业风险和整体经济风险，2008年的世界经济危机证明了制造业的重要性。同时，由于中国地区发展不均衡，产业结构调整往往演变为地区分布调整，城市和东部地区的一些污染企业由于所在地的环境保护压力和利润空间的限制，已经开始向农村地区和中西部地区扩散和转移，而不是就地改造技术变成环境友好型企业，大概这是在全国层次上制造业始终占有很大比例及中西部地区在近年中实现经济和环境污染“双增长”的一个重要原因。

第五，政府驱动的“双赢”进程及其风险。

前文已述，中国政府在推动经济发展与环境保护走向“双赢”方面发挥着最为突出的作用，这种情形对主张“去中心化”环境治理方式的西方生态现代化理论构成了直接挑战，在一定程度上预示了生态现代化可能存在多种路径。但是，我们也应注意到中国政府驱动的局限^[31]和风险。

（1）中国政府在发挥促进经济增长和环境保护的双重职能时，面临角色紧张。一方面，中国作为发展中国家，其人均经济水平与发达国家相比还有很大差距；国内生产力的发展与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾还很突出，劳动力就业的压力非常大；“强国梦”依然具有巨大的号召力，因此政府还需将很大的注意力放在促进经济增长方面，甚至不得不强调“科学发展观”的第一要义就是“发展”，从而使得中国政府需要继续认真扮演“发展主义政府”的角色。另一方面，中国发展进程所导致的环境污染及其破坏无论在规模、速度，还是深度、广度等方面，都显而易见并引人瞩目。国际社会也越来越关注中国发展对于全球环境的冲击，中国经济持续健康发展所面临的资源、能源与环境约束越来越强烈；由于环境污染及其破坏所引发的国内国际冲突也出现增多的趋势，所以中国政府也需尽快认真扮演“环境政府”的角色。“发展主义政府”与“环境政府”两种角色可以而且应该统一，有关这一点，中国政府已经意识到。但是，在具体实践中，由于技术、体制、政治和国际国内社会背景等方面的客观约束，要同时统一两种角色很困难，最好的情形往往是在此时此地优先经济，而在彼时彼地则优先环保，采用时空区隔的时间差和空间差的权宜策略。而这种策略对于推动实质性、全面性和整体性的环境治理作用比较有限。

（2）中国政府在不同层级之间存在着差异化的利益需求和利益表达。中国自20世纪70年代末启动的改革进程逐步弱化了中央政府对地方政府的直接控制，调动了地方政府的积极性和主动性，并刺激了地方政府之间的竞争，而这正是促进中国经济快速增长的一种重要动力。事实上，一些地方政府由于过度卷入经济领域而与企业存在结盟现象，甚至政府本身演变为“厂商”，直接参与市场并攫取经济利益。相比较而言，中央政府更加关注整体的长远利益，在推动环境保护和可持续发展方面显得更为积极，所开展的工作更多。但是，中国的环境保护体制赋予地方政府更多的实际责任，地方的环境保护部门又是完全从属并听命于地方政府的。考虑到地方政府较强的追逐自身利益和经济效果的倾向，在中国体制下推进环境保护工作基础很薄弱。在实际工作中，中央政府的环境保护政策往往难以得到有效落实和执行，地方政府的环境治理存在一定程度的形式化倾向，环境政策的“扭曲性创新”现象较为普遍，表现为“上有政策，下有对策”的执行逻辑。甚至，一些地方政府利用其对环境监测站的实际控制，过滤环境监测数据，使得环境监测存在屈从地方利益的倾向，容易导致数据的虚报、瞒报或漏报，损害作为环境治理之重要基础的环境监测数据的客观性。

（3）中国政府面临的行为约束相对有限。一方面，随着经济全球化的快速推进和全球社会联系的不断加强，中国政府受到越来越多的国际约束。事实上，中国政府在环境保护领域签署了很多双边或多边文件，表现出履约决心，且已有相关实践。不过，中国政府也会从维护主权、发展权利和促进公正的角度对一些国际协议或条约提出异议，在执行时表现出一定的选择性和灵活性。另一方面，中国公众的环境意识在逐步增强，由此形成了对政府行为越来越高的期待和约束。中国政府也越来越重视促进公众对环境保护的参与，加强依法行政。2003年9月，颁布实施了环境影响评价法；2006年3月颁布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众在获得有关信息基础上正式参与环评的程序进行了较为详细的规定；2008年5月正式施行的《环境信息公开办法》（试行）更是一份重要文件，在督促政府公开环境信息方面正在发挥一些作用。但是，由于整体性的政治体制改革还是相当滞后，公众直接参与环境保护并给政府以有效约束的机会、条件和能力都还依然是有限的。政府依然有着很强大的自主性，这种自主性往往使其偏离环境保护的责任和工作目标。需要指出的是，在市场经济条件下，一些地区的环境保护部门及其从业人员甚至还存在违规违法行为，借环境保护之名设租寻租、谋取私利，不仅不利于环境保护，而且还损害了政府形象。