经济和环保实现双赢：生态现代化与文明转型

2024-10-31 百科知识版权反馈

【摘要】：这种思路不仅有利于经济增长和环境保护实现“双赢”，而且赋予生态环境保护以某种程度的独立价值，甚至成为规范和引导其他价值实现的一种价值。

一、经济与环保走向“双赢”的趋向

中国改革开放以来市场经济体制的逐步确立、公民社会的日益成长、环境政策的不断加强，都有助于促进经济与环保走向“双赢”。其中，市场经济体制的确立在促进经济发展、引导资源能源价格改革、创新环境经济政策、开辟排污权交易市场、推动环保产业发展等方面，确实都发挥了积极作用。特别是，以循环经济为重要内容的环保产业迅速发展，增强了环境保护的产业基础。2010年底全国环保业产值超过1万亿元，占GDP比重的2%至3%^[2]，而2000年的产值只有954.7亿元。^[3]但是，中国环保产业在技术水平、产业规模、产业结构、创新能力等方面都还有很大的不足。^[4]整体上看，中国转型时期的市场经济对于环境保护的积极作用似乎不能被过高估计。此外，以环境NGO为主体的公民社会的成长^[5]在促进环境宣传教育、推动公众参与、改进环境治理等方面，也在发挥着越来越大的作用，但作用程度依然有限。关于环境政策对改善环境质量或者减轻环境危害的作用，已经有学者对其进行过分析。^[6]但是，环境政策只是政府在环境保护方面发挥作用的一种具体表现。

在中国走向经济与环保“双赢”的进程中，中国政府是真正的推手，其在从发展战略到资金投入等各个层面都发挥了重要作用。

第一，中国政府在发展战略层面始终强调环境保护，追求经济增长与环境保护的“双赢”，这在新世纪以来尤为突出。

本书第三章、第七章都提到，中国环境保护起步较早，甚至与世界环保进程几乎同步。1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法》（试行），1983年召开的第二次全国环境保护会议明确将环境保护确定为基本国策。1987年召开的中共第十三次全国代表大会指出要在推进经济建设的同时，大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强对生态环境的保护，把经济效益、社会效益和环境效益很好地结合起来。1995年召开的中共第十四届五中全会将可持续发展确定为中国社会主义建设的重大战略。2002年召开的中共第十六次全国代表大会提出全面建设小康社会的目标之一就是可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

特别是，2003年10月召开的中共十六届三中全会明确提出了“五项统筹”^[7]和坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，强调促进经济社会和人的全面发展，后来被概括为“科学发展观”。这种新发展观主导了从那时以来近十年的中国发展走向，其核心是坚持“以人为本”。新发展观否定了“以物为本”的发展理念，更加强调“以人为本”，切实转变经济增长方式，实现经济又好又快地发展，做到发展依靠人、为了人，发展成果由全体社会成员共享。

在科学发展观指导下，中国政府进一步明确了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体、协同推进的战略思路。这种思路不仅有利于经济增长和环境保护实现“双赢”，而且赋予生态环境保护以某种程度的独立价值，甚至成为规范和引导其他价值实现的一种价值。在此意义上，中国的环境保护实践似乎与摩尔所述的生态现代化理论的核心关注高度一致。^[8]

第二，中国政府注重制定促进经济增长与环境保护相协调的各种规划和顶层策略。

本书第七章已经提到，新世纪以来中国政府以科学发展观为指导制定了国民经济和社会发展第十一个（2006—2010）和第十二个（2011—2015）五年规划纲要，在这些规划纲要中除了明确提出“建设资源节约型、环境友好型社会”，推动绿色发展，建设生态文明等目标及其工作安排外，还设置一些重要考核指标。实践证明，这些指标对于政府和经济主体的行为构成较为有效的约束。

此外，中国政府高度重视全国发展的统筹协调，强调根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按照主体功能定位，调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。2010年6月12日国务院常务会议通过了《全国主体功能区规划》。与此同时，中国政府在发展进程中高度重视推动经济发展方式转变，突出强调调整经济结构和实行节能减排，自2003年以来先后通过和发布《节能中长期专项规划》（2004）等多项重要文件。

第三，中国政府注重推动环境法制建设。

根据国家环保部历年发布的《全国环境统计公报》以及国务院新闻办公室于1996年6月和2006年6月分别发布的两份《中国环境保护白皮书》所公布的资料^[9]，自1949年以来，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部。特别是1996年以来，国家制定或修订了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射性污染防治等环境保护法律，以及水、清洁生产、可再生能源、农业、草原和畜牧等与环境保护关系密切的法律。截至2010年底，国家已经颁布了61项国家环境保护法规性文件，全国各地方省（市）共制定了近400项地方性环境保护法规，以及1 000余项地方性行政规章。中国目前已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体，以环境保护专门法及与环境保护相关的资源法、环境保护行政法规、环境保护行政规章、环境保护地方性法规为主要内容的环境法律体系。与此同时，中国已建立国家和地方环境保护的标准体系。国家环境保护标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放（控制）标准、国家环境标准样品标准及其他国家环境保护标准；地方环境保护标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准等。

第四，中国政府不断充实和加强环境保护的相关机构与工作人员。(www.chuimin.cn)

自20世纪70年代以来，中国环境保护机构建设经历了从无到有、在行政体系中层级越来越高的发展历程。2008年3月15日，中国国家环保总局升级为环境保护部。目前中国基本建立了数量庞大、一直延伸到基层乡镇的环保机构体系。截至2010年，全国环保系统机构总数为12 849个；其中，国家级43个，省级371个，地市级1 937个，县级8 606个，乡镇1 892个，各级环保人员总数达19.39万人（参见表8—1）。^[10]自1996年到2010年，全国各级环保机构数量年均增长3.8%，而各级环保人员则年均增长7.4%，接近中国经济的增速。

表8—1　1996—2010年国家各级环保机构和人员状况

续前表

第五，随着经济增长和财政能力的增强，中国政府持续加大环境污染治理投资力度。

1981年中国政府的投入只有25亿元，占当年GDP的比重仅为0.51%^[11]；2010年，中国政府投资达到6 654.2亿元，占当年GDP的1.67%。其中，城市环境基础设施建设投资4 224.2亿元，工业污染源治理投资397.0亿元，建设项目“三同时”^[12]中的环保投资2 033.0亿元。特别是2002年以来，中国政府在环境污染治理方面的投资占GDP的比重呈比较稳定的增长趋势。^[13]

数据分析表明，中国政府追求经济与环保“双赢”的努力已经取得一定成效。尤其是近年来，从一些国家层次的总体指标看，中国经济增长与环境状况确实显现出走向“双赢”的趋势。在经济增长方面，以国内生产总值（GDP）来衡量的经济规模不断扩大，年均增长长期保持较高的速度。按照《中国统计年鉴》（2011）发布的数据^[14]，1978年，中国GDP只有3 645.2亿元，至2010年达到401 202.0亿元，增长109倍，年均增长率达9.1%。即使考虑人口增长因素，GDP人均水平的增长速度和增幅也很可观。1978年人均GDP是378.69元，2010年则达29 920.13元。尤其是在2008年以来的金融危机时期，主要发达国家的经济甚至出现负增长，中国经济能迅速“回稳”并保持较快增长态势，为世界经济提供了强劲动力。

同时，随着技术革新、经济结构调整和节能减排政策的推进，中国经济转型也取得了一些进展，其中一个重要表现是单位GDP的能源消耗在持续下降，这对减少二氧化碳等温室气体的排放作出了重要贡献。1990年，中国每亿元GDP消耗约52 873吨标准煤，2010年下降到约8 099吨标准煤^[15]，参见图8—1。

图8—1　中国经济增长与能源消费

数据来源：根据中华人民共和国国家统计局编辑的《中国统计年鉴》（2011）中“表2—1：国内生产总值”和“表7—2：能源消费总量及构成”（见http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm）的有关数据计算。

在环境保护方面，伴随长期经济增长的环境恶化趋势有所遏制。中国政府在2011年发布的《2010年中国环境状况公报》指出^[16]：与2005年相比，2010年全国化学需氧量排放量和二氧化硫排放量分别下降12.45%和14.29%，两项主要污染物均超额完成了“十一五”的总量减排目标。69.1%的城市受访者和58.3%的农村受访者对周边环境状况评价为“满意”或“比较满意”，比2009年分别提高了9.8个百分点和10.3个百分点。此外，其他一些统计指标也显示出积极的信息。在水污染治理方面，虽然2001年以来，废水排放总量呈持续上升趋势，但氨氮排放量与化学需氧量一样，在2006年后出现明显下降趋势；全国城市污水处理厂不断增加，城市生活污水处理率在2010年达到72.9%，比上年提高9.6个百分点；全国工业废水排放达标率为95.3%，比上年提高1.1个百分点。在空气污染治理方面，2005年烟尘排放量达到一个高值，为1 182.5万吨，此后连续下降，到2010年为829.1万吨；工业粉尘排放量在2005年达到911.2万吨，至2010年降到448.7万吨；2010年，全国工业二氧化硫排放达标率为92.1%，比上年提高1.1个百分点；工业烟尘排放达标率为90.6%，与上年基本持平；工业粉尘排放达标率为91.4%，比上年提高1.5个百分点；工业氮氧化物排放达标率为87.9%，与上年基本持平。在固体废物处理方面，虽然全国工业固体废物产生量仍在持续增加，由2001年的88 746万吨增加到2010年的240 944万吨，但其综合利用数量也在持续上升，到2010年达到161 772万吨，比上年增长17%，同时排放量持续下降，到2010年仅为498万吨，比上年下降30%。^[17]

在2011年5月中国政府发布的《2010年中国环境状况公报》中，可以明显看出一些更加乐观的表述：“环境保护从认识到实践发生重要变化，进入了经济和社会发展的主干线、主战场和大舞台，污染减排任务超额完成，环境质量稳步改善，全社会环境保护意识普遍增强”^[18]。

经济和环保实现双赢：生态现代化与文明转型

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