生态现代化：实现科学发展的现实与实践

二、科学发展的现实意义与实践约束

由于科学发展观深刻地揭示了当时中国特定发展阶段的本质和问题，具有明显的现实针对性，它受到了社会各界的广泛关注，并在最近的十年中成为中国发展实践的重要指导思想。但是，全面贯彻落实科学发展观也面临着各种客观的制约。中国政府在加强制度建设、克服现实制约因素的努力实践中取得了显著成绩，包括推进了民生改善和环境保护。

（一）科学发展的现实针对性

站在21世纪初，反思中国改革开放以来的经济增长，虽然制度创新、资本投入以及技术进步确实对其作出了很大贡献，但是这些是积极因素的贡献。事实上，还有很多消极因素的“贡献”也是极其重要的，这些消极因素在“促进”经济短期快速增长的同时，造成了自然与社会的双重巨大代价，并在很大程度上使得整个发展实践呈现出明显不可持续的特征。

首先是环境容量和自然资源的大量损耗对于经济增长的“贡献”，而制度创新、资本投入以及技术进步，实际上在一定意义上大大加快了这种损耗的速度，从而对于经济快速增长作出了重要“贡献”。

在一定程度上可以说，中国一段时期内的经济快速增长是建立在无偿或低成本使用环境容量和自然资源基础上的。这种状况导致了我国环境容量被过量使用，环境自我恢复能力大大下降，甚至不可修复。一些地区已经在富裕起来的同时变成了生态灾区，一些地区甚至还没有富裕起来，其环境状况就极度恶化了。

与此同时，国内许多重要的自然资源也开始供不应求，水、土地和能源的供需形势尤其严峻。资料表明，中国水资源严重不足，几乎大半个中国都缺水，在一些丰水地区，水污染也非常严重。中国人均耕地只相当于世界平均水平的45%，而且还遭受水土流失、荒漠化、盐碱化、废弃污染物以及开发建设的严重威胁，面积在缩小，质量在下降。中国的优质能源探明储量也并不丰富，多数矿产人均拥有量并不高，而且利用效率低，浪费现象严重。从长远看，如果继续在无偿或低成本使用环境容量和自然资源的基础上追求经济增长，将遭遇巨大的危机。

其次是社会分配严重不均对于经济增长的“贡献”。在某种意义上可以说，以往的经济增长是以很低的劳动力成本，甚至是以劳动力成本的透支为基础的，大多数社会成员没有从经济增长中获得自己应有的份额，财富过分集中于少数人手中。

以测量居民收入分配的重要指标基尼系数为例，在1988年以前，它还不到0.3，1988年当年的数据是0.382，1994年上升到0.452^[4]，而根据中国综合社会调查（CGSS）2003年度的抽样调查数据，城镇居民家庭人均收入分配的基尼系数已经达到0.561。如果按照人口五等份的测量方法，中国城镇家庭最高20%收入户与最低20%收入户年人均收入的差距在1990年是4.2倍，1993年为6.9倍，1998年是9.6倍^[5]，而根据中国综合社会调查（CGSS）2003年度的抽样调查数据，这一指标已经飚升到22倍。^[6]

事实上，在经济快速增长的过程中，数以亿计的农民和城镇下岗职工长期维持着低收入的状态，甚至失去收入或被拖欠收入。有关调查表明，进城民工中的大多数人都曾不同程度地遭遇过工资被拖欠的情况。根据新华网2003年11月24日报道，全国民工被拖欠的工资估计在1 000亿元左右。另据全国总工会的不完全统计，原来享有充分保障的职工阶层，其工资累计拖欠额由1997年的217.3亿元，上升到2002年的404.3亿元。2002年一年，被拖欠工资的职工人数达到983.2万人。^[7]

社会分配的严重不均明显削弱着人们对于经济增长的认同，因为大家不能共享经济增长的成果。不仅如此，这种状况还导致了部分群体的相对贫困化和内需不足，从而制约了经济增长。更重要的是，这种状况的持续存在会导致社会成员的分裂，加剧社会成员之间的对立、紧张关系，危害社会稳定，破坏社会的可持续性。

再次是社会资本的消耗对于经济增长的“贡献”。尽管人们对于社会资本有着不同的理解，但是社会成员之间的信任关系被认为是社会资本的一种重要形式。西方学者福山认为，一个社会的信任状况与经济繁荣有着密切的关系，社会成员之间的信任程度高有助于经济繁荣。^[8]

然而，我国改革开放以来的经济增长却存在着不断破坏社会信任的一面，甚至在一些时候是以破坏社会信任为基础的，例如“杀熟”、非法传销、制售假冒伪劣、违背商业承诺、合同欺诈，以至权钱交易、拜金主义，等等，都被一些人、一些群体，甚至一些地区奉为发财致富的至宝。凡此种种短视的毁信行为，虽然换来了短期的经济利益，但是却导致今日众人关注的信任危机。这种信任危机的存在不仅严重损害了经济长期发展的基础，而且恶化了社会成员日常生活的社会环境，削弱了公众的社会安全感。

有关资料表明，在经济快速增长的同时，中国社会的信任水平也在急剧下降。1990年，由美国学者英格尔哈特（R.Inglehart）主持的“世界价值研究计划”调查显示，在中国，相信大多数人是值得信任的人，占到被调查者的60%。到1996年，该学者进行的新一轮调查表明，这一比例已经下降到50%。到1998年，中国学者王绍光的同类调查显示，相信社会上大多数人是值得信任的人，已经只占被调查者的30%。^[9]

最后，整体来说，是社会领域发展的严重滞后对于经济增长作出了重要“贡献”。在某种程度上我们可以说，改革开放以来的经济快速增长是盲目GDP崇拜的一种结果，是以很大程度地牺牲社会事业发展为代价的。这种经济增长不再是服务于改善人们生活质量的目的，而是以其自身为目的。

在一段时期内，大家可以普遍感受到：改革开放以后的经济增长并没有彻底消灭贫困，甚至还扩大了贫富差距，滋生了新的贫困现象；经济快速增长的同时，失去工作的人在增加，刑事犯罪率在上升，社会保障制度的作用更加弱化，基础教育和基本医疗服务的获得甚至比改革开放以前更加困难，乡村衰败和环境破坏也更加明显，人们并没有从物质财富的增长中获得更多的幸福，反而不安全和焦虑的感受却更为强烈。

如上所述，如果我们仔细分析各种消极因素对于经济快速增长的“贡献”，我们就不得不冷静地看待这种经济增长模式的巨大缺陷，充分关注经济繁荣表象下的社会危机，并考虑克服危机的战略和策略。可以说，科学发展观正是在此现实背景下被总结、提出并予以高度强调的，它代表着克服社会危机的一种战略性努力。

（二）科学发展的实践约束

问题的关键在于，理论上对科学发展观的高调宣称，并不一定能够完全兑现为实践成果。以往实践表明，社会系统自身的运行是十分复杂的，发展观念与发展实践之间常常存在着严重的脱节。这就要求我们客观地分析制约科学发展观付诸实践的种种现实因素。笔者曾在十年前作出了相关分析^[10]，现在看来，这些分析依然是有价值的。

第一，从新观念的提出到形成全民共识是一个长期的过程。以可持续发展观念为例，从提出到现在20多年了，但是仍然没有一个国家实现了可持续发展。我们不否认最高领导人、中央政府以及社会精英发展观转变的示范意义，但是从示范到普及在客观上需要做很多具体、细致的工作，并且要花费很长时间。发展观的真实转变并不全部体现在领导人的口头承诺以及媒体宣传上。何况仍然有些领导并没有认同科学发展观的重要性，社会舆论也并不是全力主张科学发展观。正因如此，中央领导一再强调，各级领导干部要提高认识，统一思想，带头树立和落实科学发展观。

第二，中国发展实践中片面追求经济增长的动力依然充足。^[11]尽管这种动力对于促进我国经济的持续增长是有利因素，但是对于促进发展观的转变就成为某种意义上的制约因素。

中国实践中追求经济增长的动力是复杂的，在很大程度上是结构性的，正是不均衡的经济结构释放了强劲的经济增长动力。一方面，从国际范围看，中国仍然是发展中国家，综合国力仍然有限，与发达国家物质财富的差距仍然很大，这种差距仍在不断激发着国家的赶超愿望，从而带动经济增长导向的发展。我们注意到，高层领导在谈到科学发展观时，仍然强调其实质是实现经济社会又好又快的发展，强调发展是硬道理，发展首先要抓好经济发展，要坚持以经济建设为中心。另一方面，改革开放以来，国内持续扩大的地区差距，包括城乡差距，也形成了进一步推动经济增长的强大动力。先进地区想保住自己的先进地位，并且希望变得更发达；落后地区急于摆脱落后地位，改善居民的生活水平，缩小与先进地区的差距。正因如此，在科学发展观广为宣传之际，一轮又一轮的投资过热、重复建设总在出现。在此背景下，推动科学发展观的落实有可能遭到先进地区与落后地区、财富新贵们与依然贫困者的共同抵制，从而陷入困境，这是需要认真对待的。

第三，中国社会中推进科学发展观落实的社会动力并不充分。与前述追求经济增长的动力十分充足相对，中国社会内部推动社会发展的动力还有明显不足。与经济增长可以带来实际的利益以及有着明显的市场主体——企业——相比，社会发展通常被看成是需要花钱的，而且近期收益并不明显。特别是，中国在很大程度上还缺乏强大的促进社会发展的主体，比如说有独立地位的强有力的非营利组织。很多非营利组织是依赖于政府的，并不能成为独立角色。因此，实际情况是，政府举起右手说要发展经济，同时举起左手说要促进社会发展，而通常的结果是右手比左手更灵活，更有力。政府之外的赞助社会发展的力量过于薄弱，是限制科学发展观落实的重要因素。

第四，在现实条件下，树立和落实科学发展观要求政府自身真正实现角色转换，即从发展型政府转变为服务型政府，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等主要职能，不以直接参与经济发展为目的。但是，这种转变将是一个长期的、艰难的过程。首先，作为一个发展中国家，政府面临着来自国内与国际的双重压力，很难不以促进经济增长为主要目标。其次，出于增强政府财政能力和凸显官员政绩的考虑，政府有着直接卷入经济活动的强烈冲动，特别是在政绩考核指标导向尚未完全改变的情况下，政府官员依然有着强烈的追求单纯GDP增长的倾向。再次，一些政府官员的不规范行为强化了政府对于经济领域的直接干预，例如权钱交易等腐败现象的存在。最后，一些研究表明，政府直接干预的程度实际上与地方经济增长有着密切的关系，这也继续刺激着发展型政府的存在和发挥作用。如果政府继续成为促进经济增长的力量，很难预期它会以社会服务、社会发展为主要宗旨，政府自身角色转换的困难将是科学发展观落实的重要制约。

第五，落实科学发展观需要切实调整财政支出结构，加大社会支出占财政支出的比例。但是，中国的现实问题是，很多地方财政调整支出结构的空间很有限，特别是一些县区财政，非常吃紧，甚至超支，负债严重。因此，至少在县区一级，希望它们增加社会支出是很难的。如果不考虑由中央财政承担主要的社会支出，仍然会导致或加剧社会发展的地区失衡。而要中央财政承担主要的社会支出，就必须合理地划分中央政府与地方政府的事权，并作出相应的制度安排。多年来的实践表明，这方面的工作还是很迟缓的。(www.chuimin.cn)

第六，落实科学发展观依然缺乏充分的法律保障。如果说促进经济发展方面的立法正在越来越完善的话，那么促进社会事业发展方面的立法则相对迟缓，不够细致。以社会保障为例，目前并没有该领域的综合性立法，专项的法律也不健全，更多的仍然是一些行政规章。更重要的是，一些社会发展领域虽然已经立法，但是执法情况不容乐观，例如环境保护执法，有法不依甚至已经成为中国环境恶化的一个重要原因。社会发展要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，还是要有待时日的。

（三）通过制度建设促进科学发展

笔者在十年前曾经指出^[12]，在贯彻落实科学发展观方面，领导干部确实发挥重要的作用。但是，若要保证领导干部自觉贯彻落实科学发展观，必须通过制度建设。当时提出的几个方面，现在看来也还是很有意义的，虽然其中的一些方面已经体现在过去一些年的实践中了。

第一，要从全面保障公民权利的角度出发，努力促进科学发展观的法制化，将落实科学发展观的行为从道义行为、行政行为转变为法律行为，通过完善的立法和有效的执法，确保社会资源的必要投入，确保社会发展、环境保护以及城乡差距、地区差距等突出问题得以解决，从而确保社会的良性运行和协调发展。

鉴于以往的发展实践造成了社会与自然的双重巨大代价，促进科学发展观的法制化就应当沿着两个主要的方向进行，一是强化社会保护，二是强化国土与环境保护。

促进社会保护法制化的基本目标包括：消除社会歧视和社会排斥，促进社会整合，增强社会凝聚力；切实保障社会弱势人群的生存权、发展权以及参与社会事务的权利，防止弱势群体的边缘化；积极创造社会资本，增进社会信任，促进社会成员之间关系的和谐；努力使社会成员共享发展成果，并共同分担发展的必要成本。

在国土和环境保护方面推进法制化，最重要的是使现有法规更有操作性，更能得以有效执行，从而真正发挥其约束政府、企事业单位以及公众行为的作用。同时，也应着力寻求和设计真正能够使当代人对后代人负责的各种法律制度。没有这方面有效的制度安排，在各个层次的行动决策中，由于后代人的缺场，其基本权益就难以得到有效保护，短期利益、当代人的利益将成为决策的重要依据，社会经济的不可持续性也就难以避免。

第二，鉴于政府在落实科学发展观方面确实有着重要作用，改革和完善政府领导人的政绩考核标准就是非常重要的，这样有助于对政府及其领导人的行为形成有效的约束。

长期以来，考核政府及其领导人业绩的主要标准是经济增长情况，这样自然会刺激政府及其主要领导人把主要的精力放在追求经济增长方面。为了落实科学发展观，必须改变这种导向，要把社会事业和环境状况及其发展放在突出位置。政府只有在促进经济、社会和环境协调发展方面作出了成绩，才能算是有政绩，才是真正代表了人民的利益。

第三，要进一步完善政府的决策机制，有效约束政府偏离科学发展观的决策行为。政府决策对于社会经济发展有着重要影响，正确的决策可以促进社会、经济和环境的协调发展，错误的决策则会加剧发展的失衡，强化发展的不可持续性。

我们必须看到，长期以来决策机制不完善导致了领导拍脑袋决策、少数人决策以及非全面信息供给下的决策，这些决策是很多只顾短期利益、少数人利益的“政绩工程”、“形象工程”等纷纷上马的重要原因，这类工程并不能增进社会的整体利益，甚至在根本上违背广大公众的利益，不利于科学发展观的落实。

完善决策机制的一个重要方面是确保公众对于决策的参与，确保决策的公开化、民主化。重大决策必须进行广泛的听证，充分征求各方的意见，并有适当的制度安排保证各方的意见确实受到尊重。

完善决策机制的另一个重要方面是确保决策信息的全面供给和有关专家的参与，努力做到科学决策。在作出决策时，不能只提供一些有明显倾向性的决策信息而有意限制另外一些信息，应当尽力全面提供涉及决策的各种信息，以便决策者作出全面、周到的决策，避免因信息不充分而导致的错误决策。

此外，在完善决策机制方面，还应该加强对于决策后果的评估（特别是社会影响评估）并作出相应的预案。一般而言，只有在决策者能够预知决策的可能后果，并且能够预知后果发生的概率的情况下，才能作出决策。在决策者能够预知决策的可能后果，但是不能确定后果发生的概率的情况下，应当引用预防性原则，尽量避免过早决策；在决策者根本不能预知决策后果，更谈不上预知后果发生的概率的情况下，就应当放弃决策。

总之，确立完善的政府决策机制，是约束政府行为，确保决策服务于落实科学发展观的重要前提。

第四，在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的大国，确保经济与社会的协调发展，确保发展的可持续性，单靠中央政府的积极性是不行的。必须有切实有效的手段保障中央政府的宏观调控能力，同时透过细致、合理的责任、权力以及财政方面的安排，使地方政府有压力、有动力，从而自觉落实科学发展观。这里就涉及进一步理顺中央与地方的关系。

在笔者看来，居民最低生活保障、基本医疗和基本教育服务供给、国土与环境资源保护等方面，是应当加强中央政府统筹规划的优先领域。

第五，落实科学发展观还应加快社会事业体制改革，通过制度创新，大力培育社会发展事业机构和社会团体，并加强它们的能力建设，促进其提高社会服务的效率和自主服务的意识。

就像在经济领域，政府促进经济增长并不是要直接卷入经济活动，而是尊重经济规律，激活企业等市场主体一样，在社会发展领域，政府推进社会发展也并不意味着由政府包办社会发展。经验表明，政府包办社会发展不仅难以保证社会发展的相对独立性，而且有导致资源浪费和效率低下的倾向。因此，政府在促进社会发展方面的责任主要是创造一个好的发展环境，创新有效的发展机制，竞争性地分配公共资源，并提供有效的法律保障。直接主体应当是各个有活力的非营利机构和社会团体。

第六，要落实科学发展观，还必须考虑一些更为具体的制度安排，例如，适当调节和引导公众的消费行为，遏制造成不良社会与环境后果的消费行为，特别是要防止炫耀性的过度消费。因为，这种消费不仅会加剧环境资源的压力，还会发出错误的需求信号，刺激经济的畸形发展，并促成不良的社会风气，加剧社会紧张和冲突。毫无疑问，这是不利于社会经济可持续发展的。为此，我们应该进一步完善税收制度，例如个人收入所得税、遗产税、消费税等制度，防止财富向少数人的过分聚集，实现财富在社会中的公平分配，确保社会经济发展旨在满足大多数社会成员的基本需求，这是与我国国情相符合的，也是实施科学发展观的具体体现。

回顾过去十年来中国政府大力推进科学发展的实践，应该说在包括制度建设在内的诸多方面，都取得了十分突出的成绩。与本书主题直接相关的是，在科学发展观的指导下，以保障和改善民生为重点的社会建设、生态环境建设两大方面都有显著的新进展，而这两大方面又直接关系着社会系统的可持续性。

例如，在第十一个五年计划（2006—2010）实施期间，中国政府的大量财政支出投入到了三农、教育、医疗等“民生”领域，支出总量接近“十五”时期的3倍，年均增长20%，大大超过了中国GDP的年均增长速度。2010年，全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的支出合计29 256.19亿元，占全国财政支出的32.6%。^[13]由此，“十一五”期间，各项社会事业取得重要进展。在就业方面，五年累计实现城镇新增就业5 771万人。2011年，城镇新增就业又达到1 221万人，城镇登记失业率4.1%。^[14]在教育方面，每年接受学历教育的超过2亿人，从业人员接受非学历继续教育接近1亿人次，全民教育发展指数在联合国教科文组织检测的近130个国家当中排到前三分之一。^[15]全国城乡居民基本医保参保人数超过了12.6亿人。一个以城镇居民医保、职工医保、新型农村合作医疗以及城乡医疗救助为主体，覆盖城乡全体居民的基本医疗保障体系初步形成。同时，城乡医保的保障水平也进一步提高。^[16]人民群众住房条件得到极大改善，城镇人均居住面积从1978年的6.7平方米提高到2009年的约30平方米，改革开放30年里实现了人均居住面积5%的年均增长。尤其自1998年住房体制改革以来，人均居住面积增加超过了50%^[17]；同时，保障性住房建设的进程也在加快，2010年各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套。2011年新开工建设城镇保障性安居工程住房1 043万套，基本建成城镇保障性安居工程住房432万套。^[18]覆盖城乡的社会保障网也逐步扩大。截至2010年底，城镇养老覆盖人口达到25 673万人；参加城镇基本医疗保险的人数达到43 206万人，4 583万农民工被纳入城镇医疗保险；2 678个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率达到96.3%^[19]；2010年，新型农村社会养老保险试点覆盖全国24%的县；最低生活保障制度实现全覆盖，城乡社会救助体系基本建立，社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。全国社会保障基金积累达到7 810亿元，比五年前增加5 800多亿元。^[20]

又如，中国政府以科学发展观为指导制定了国民经济和社会发展第十一个（2006—2010）和第十二个（2011—2015）五年规划纲要，在这些规划纲要中除了明确提出“建设资源节约型、环境友好型社会”，推动绿色发展，建设生态文明等目标以及相应的工作安排之外，还设置了一些重要的相关考核指标。例如，在第十一个五年规划纲要中明确提出到2010年，全国总人口控制在136 000万人，耕地保有量保持1.2亿公顷，单位国内生产总值能源消耗降低20%，单位工业增加值用水量降低30%，工业固体废物综合利用率达到60%，主要污染物（二氧化硫和化学需氧量）排放总量减少10%，森林覆盖率达到20%^[21]，等等。实践证明，这些指标对于政府和经济主体的行为构成了比较有效的约束。在第十二个五年规划纲要中，中国政府继续明确了在资源节约和环境保护方面的具体目标要求：全国耕地保有量保持在18.18亿亩。单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53。非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米。^[22]

特别是，在贯彻落实科学发展观的实践中，中国政府高度重视全国发展的统筹协调，强调根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。2010年6月12日国务院常务会议原则通过了《全国主体功能区规划》^[23]。与此同时，中国政府在发展进程中也高度重视推动经济发展方式转变，突出强调调整经济结构和实行节能减排。2003年以来，中国政府先后通过和发布了《节能中长期专项规划》（2004）、《国务院关于强化节能工作的决定》（2006）、《可再生能源中长期发展规划》（2007）、《中国应对气候变化国家方案》（2007）、《节能减排综合性工作方案》（2011）、《中国应对气候变化的政策与行动》（2011）等重要文件。^[24]