新时期领导班子建设：民主集中制是根本组织原则

一、民主集中制是党的根本组织原则和领导制度

民主集中制之所以是我们党的根本制度，就在于它根据党的性质和历史使命的要求，规范了党内生活的基本准则，是党赖以建立和发展的最基本的制度保证。民主集中制作为党的根本制度，制约和规定着党的其他一系列制度。

（一）民主集中制的科学含义

马克思、恩格斯在创立无产阶级政党时，对党的组织原则作过一些论述，奠定了民主集中制的思想基础。列宁在俄国建党时，明确提出要按照民主集中制原则把党组织起来，使之成为统一而集中的、有战斗能力和行动能力的新型无产阶级革命政党。1905年12月，列宁主持召开的俄国社会民主工党（布尔什维克）代表会议通过决议，确认“民主集中制原则是不容争论的”^[1]。1906年俄国社会民主工党的四大，正式把民主集中制原则载入党章，规定党的一切组织“是按照民主集中制的原则建立起来的”。后来，列宁又把这一组织原则运用于共产国际的各国党，他在《加入共产国际的条件》一文中明确指出：“加入共产国际的党，应当是按照民主集中制的原则建立起来的。”^[2]

民主集中制一词，在列宁的著作中，原意是民主的集中制。列宁十分重视党的集中统一，但他所讲的集中是民主的，以区别于不民主的或专制的集中制。列宁在建党初期就提出：党要切实加以实现的“组织倾向”，是“要实行彻底的集中制和坚决扩大党组织内的民主制”^[3]。后来他又说：我们“一向维护党内民主。但是我们从未反对过党的集中。我们主张民主集中制。”^[4]可见，列宁讲的民主集中制，基本含义是既要民主又要集中，二者是统一的。

中国共产党从一开始就是按照民主集中制原则组织起来的。1922年党的二大通过的决议，宣布“完全承认第三国际所决议的加入条件二十一条”，二十一条中有一条就是要求实行民主集中制。1927年通过的第三次党章修正案明确规定：“党部的指导原则为民主集中制”。从那以后，历届党章都规定民主集中制是党的根本组织原则。在长期的革命实践中，我们党创造性地运用民主集中制原则，制定正确规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度，形成了党在组织建设上的鲜明特征。党在全国执政以后，把这种制度运用于政权建设，在国家机构中实行民主集中制原则。

我们党明确提出，民主集中制就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，并从哲学高度阐述了民主和集中的统一关系。在1945年党的七大上，毛泽东同志在讲到民主集中制时说：“它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”^[5]邓小平同志继承和发展了毛泽东同志的科学观点，指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”^[6]这一提法被载入党章。

民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥；民主集中制的集中，就是全党意志、智慧的凝聚和行动的一致。民主和集中是相辅相成、内在统一的。实行这种制度，就是要努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。党是一个战斗的组织，没有集中统一的指挥，是不可能取得战斗胜利的，一切发展党内民主的措施都不是为了削弱党的必须的集中，而是为了给它以强大的生气勃勃的基础。但是，“没有民主，就没有集中；而这个集中，总是要在民主的基础上，才能真正地正确地实现”^[7]。因此，既不能离开民主讲集中，也不能离开集中讲民主，必须把两者有机地结合起来。在党内生活中，根据当时形势任务的变化和党的实际情况，在处理民主和集中的关系时，适当地强调某个方面是可以的。但是必须注意，这种强调绝不意味着否定或削弱另一方面。必须同时注意克服民主不够和集中不够两方面的问题，坚决反对个人专断和极端民主化、无政府主义两种错误倾向。

把民主和集中结合起来的民主集中制是科学的合理的有效率的制度。说它科学合理，是因为这种制度是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用。真正地正确地实行这种制度，有利于体现人民群众的根本利益和愿望，有利于党的路线方针政策的正确制定和执行，发生失误也能得到及时有效地纠正。说它是有效率的制度，是因为真正地正确地按照民主集中制原则形成的决策机制、执行机制和监督机制，具有决策迅速、执行有力和监督有效的特点，可以避免那种相互掣肘和造成力量分散的弊端。

（二）民主集中制的基本内容

民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，包含着丰富的内容。

马克思、恩格斯在论述党的组织原则时，主要提出了以下原则：代表大会是全党的最高权力机关；中央委员会是全党的权力执行机关，向代表大会报告工作；各级委员会由选举产生，并可以随时罢免；党内所有成员一律平等；党员必须服从党的决议；党必须实行严格的纪律，等等。

列宁在阐述民主集中制原则时强调：党的代表大会是最高机关，有最后决定权；党内实行选举制和报告制；实行少数服从多数、下级服从上级、部分服从整体；党员必须参加党的一个组织，服从党的决议；各级地方组织必须服从党中央的统一领导；加强党的纪律和监督，等等。

我们党在长期贯彻民主集中制的实践中，大大地丰富和发展了马克思、列宁的民主集中制思想。特别是十二大以来的党章，在总结历史经验教训的基础上，对民主集中制的基本原则作了更加系统、全面的规定。党的十七大党章对民主集中制的基本原则规定如下：

——党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。这“四个服从”既体现了民主，又体现了集中，它的实质是少数服从多数，核心是全党服从党的全国代表大会和中央委员会。这一条从总体上确定了党内关系，是民主集中制最重要的要求。

——党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。这一条规定，通过选举产生党的领导机关，是民主集中制的一项重要原则。(www.chuimin.cn)

——党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。这一条讲党的基本领导体制，即代表大会及其委员会制度。

——党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与。这一条讲党的上下级组织之间的关系，它体现了发扬党内民主的精神，表现了我们党的上下级关系是同志式的真诚合作的关系。

——党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。这一条讲集体领导和个人分工负责的制度，是民主集中制在党的领导工作中的一种体现。

——党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。这一条讲正确处理领袖和党、领袖和群众的关系，强调禁止个人崇拜和保证群众对领导的监督。

以上这些规定，比较全面地概括了民主集中制的内容。我们认真实行民主集中制，就要全面贯彻执行这些基本原则，而不能孤立地强调某一条原则而忽视其他原则。

（三）贯彻民主集中制的重要意义

我们党之所以有力量，之所以能够保持思想统一，步调一致，夺取一个又一个胜利，一条基本经验就是坚持贯彻民主集中制。民主集中制对于整个党的建设，对于实现党的历史使命，都具有十分重要的作用。

第一，民主集中制是全党团结统一、行动一致的根本制度保证。党的性质和担负的历史使命，要求它必须是一个统一的、团结的、有战斗力的党。党的团结统一，坚强有力，不仅要求全党在马克思主义基础上的思想和政治的高度统一，而且要求全党高度的组织统一。高度的组织统一，要通过民主集中制来形成和巩固。只有民主集中制，才能把党的各级组织以及全体党员组织起来，形成坚强的战斗整体。民主集中制原则也是处理党内关系和解决党内矛盾的正确途径和有效方法。在民主集中制原则指导下，按照正确的组织渠道和组织程序，开展批评与自我批评，分清是非，统一认识，保持党内生活的正常秩序，及时解决党内存在的矛盾和问题，使党更加团结和坚强。

第二，坚持和健全民主集中制是正确制定和执行党的路线、方针、政策，使党成为现代化建设坚强领导核心的制度保证。党的路线、方针、政策的正确，是党在现代化建设中发挥领导核心作用的首要条件；要保证党的路线、方针、政策的正确制定和执行，则必须遵循马克思主义的认识论，走群众路线。而马克思主义认识论和群众路线在党的组织生活和党的建设中的运用和体现即是民主集中制。按照民主集中制原则的要求充分发扬民主，广泛听取党内外群众意见，在对各种意见和复杂情况进行分析、比较和鉴别之后，按照少数服从多数的原则，把正确的意见集中起来，形成党的路线、方针、政策并认真去贯彻执行。违背民主集中制原则形成的决策，一般来说不可能正确；即使正确，也会因为缺乏群众基础而影响执行效果。如果民主集中制得到贯彻执行，即使有时发生失误，也能及时得到纠正，不至造成严重后果。

第三，民主集中制实行得好与坏，关系到党和国家的前途与命运。在党执政以后，把民主集中制原则运用于政权建设，使之成为国家的根本组织制度。毛泽东同志把坚持不坚持民主集中制，提到要社会主义还是要资本主义，要无产阶级专政还是要资产阶级专政的原则高度。我们党在长期的革命、建设和改革的实践中所以有强大力量，所以能保持思想统一、步调一致，就是在正确路线指导下，在组织上坚持实行民主集中制。而我们党在历史上曾经发生的几次重大失误，也都是由于党的民主集中制受到削弱和破坏。遵义会议以前，陈独秀、王明、张国焘等人搞家长制，使革命走了曲折的道路。从遵义会议到党的八大，民主集中制执行得比较好，又有了正确的路线和策略，实现了全党在马列主义、毛泽东思想基础上的空前团结和统一，从而领导人民取得了抗日战争和解放战争的伟大胜利，建立了新中国。新中国成立初期，走出了一条中国特点的社会主义改造之路，又在八大上制定了领导社会主义建设的正确路线。但由于国内外多种因素的影响，民主集中制执行得不好，党内政治生活逐渐不正常，随之工作中出现种种失误，乃至发生“文化大革命”那样的严重错误。民主集中制受到破坏，是执政以后党的领导工作遭受重大挫折的一个重要原因。邓小平同志指出，“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”^[8]正因为民主集中制与党和国家的前途命运息息相关，所以邓小平同志和江泽民同志多次强调坚持和健全民主集中制的重要性。十一届三中全会以来，我们党坚持了正确的思想路线、政治路线和组织路线，坚持和发展了民主集中制的原则。

在新的历史时期，在经济全球化和发展社会主义市场经济条件下，我们更加需要自觉地坚持和全面贯彻民主集中制这项根本制度。

有的同志认为，民主集中制是计划经济条件下的产物，现在搞市场经济，它已经过时了。这种认识是错误的。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》明确指出：“以为实行社会主义市场经济就可以不要党和国家领导制度中的民主集中制，或者以为坚持民主集中制就是回到计划经济的老路上去，都是不对的。”^[9]民主集中制作为党和国家的根本制度，并不是计划经济的产物，并不必然同计划经济相伴随。我们虽然从计划经济体制逐步转向市场经济体制，但是，我们实行的是社会主义市场经济体制。我国的市场经济的社会主义性质，决定了它在建立和实行的过程中一定要有党和国家按照民主集中制实行的正确领导。一是建立社会主义市场经济体制是一项艰巨复杂的任务，需要集中全党和全国人民的智慧，调动一切积极因素，发挥人民的主动性和创造力，这要靠民主集中制；二是在实践中不断认识和把握经济和社会发展的客观规律，推进决策的民主化、科学化，提高决策水平和工作效率，需要民主集中制；三是整个改革需要统筹规划、协调配套、有秩序有步骤地进行，并且以完备的法制来规范和保障，也离不开民主集中制。

同时，实行市场经济，利益主体分立，在许多情况下容易发生利益追求中的本位主义和短视行为。我们要建立的是社会主义市场经济，而社会主义是以广大人民的共同利益，以最大多数人的最大利益和长远利益为目的的。如果没有一个按照民主集中制组织起来的统一的党来代表和维护这种利益，就搞不好、搞不成社会主义市场经济。邓小平同志在谈到民主集中制是社会主义制度的不可分的组成部分时说过：民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根结底，就是各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。民主集中制在科学地合理地调节各种利益关系中的作用，在实行社会主义市场经济的条件下，尤其需要更好地予以发挥。

还有的同志提出，实行行政首长负责制是不是就意味着可以不要民主集中制了，或者坚持民主集中制就意味着要取消行政首长负责制？这也是一种模糊认识。民主集中制是我们党和国家的根本领导制度，首长负责制则属于行政机关和企事业单位的具体的领导体制，这是两个不同层次的问题。作为根本领导制度的民主集中制，是可以和应当包容首长负责制的。正因为这样，所以党章既规定了坚持民主集中制，同时又规定了基层党组织分别实行不同的具体领导体制。同样，宪法规定了“国家机构实行民主集中制的原则”，同时又规定国务院实行总理负责制，各部、委实行部长、主任负责制。可见，作为根本领导制度的民主集中制，是可以和应该容许随着时间条件的变化和实践经验的积累而不断调整和创造的多种具体领导体制的。这也就是说，民主集中制原则的基本精神，同样适用于实行行政首长负责制的单位，只是它的运行机制和操作程序有所区别。在实行行政首长负责制的单位，首长既要独立负责地工作，又要自觉维护党组织的领导或政治核心作用。在作出重大决策时，必须走群众路线，充分发扬民主，听取各方面的意见和建议，有些重大问题还要经有关组织集体讨论，提高决策的民主化、科学化水平。行政首长负责制并不意味着行政首长可以独断专行，可以不受监督和制约，恰恰相反，为了防止权力过分集中于个人而产生弊端，更要加强各方面的监督。