中国集体领导体制：民主决策的制度创新

2024-10-04 百科知识版权反馈

【摘要】：首先，“集体领导制”相对于“总统制”具有科学性。前者我们称之为“党和国家领导集体”，后者我们称之为“国家最高领导人”。

二、“集体领导制”的制度创新内涵

本书将中国领导体制的基本特征概括为“集体领导”，而不是世界普遍实行的“个人总统制”，由此而形成五大机制：集体分工协作机制、集体交接班机制、集体学习机制、集体调研机制和集体决策机制。这五大机制的核心是决策机制，它们之间具有互补性，是一整套相互关联、相互匹配的重要机制，是保证实现党的目标的制度安排。这五大机制的建立、形成和不断完善，从经济学的角度看，极大地降低了治理成本，明显地降低了信息的不对称性、不确定性，大大提高了治理效率，极大地增强了各方面的激励相容，从而保证了党中央集体领导既能够达成政治共识，又能够保持政治团结。一旦建立了这一根本制度，就要坚持、维护、改进和完善，这样不仅能够保证避免重大决策失误，而且能够保证及时纠正小的失误。^[15]

我们的分析表明：与美国的“总统（个人负责）制”相比，中国的“集体领导制”具有科学性、先进性和原创性三大特点。

首先，“集体领导制”相对于“总统（个人负责）制”具有科学性。前者我们称之为“党和国家领导集体”，后者我们称之为“国家最高领导人”。无论是从信息来源还是从政治智慧来说，领导集体总是优越于最高领导个人。

由信息论可知，信息具有客观性、广泛性、完整性、专一性。^[16]信息的客观性和广泛性决定了一国的最高领导人（或领导集体）必须面对浩如烟海的决策背景信息，因此七个或九个“领导者”（指中共中央政治局常委）及多个权力机构要比一个总统或者两个总统（包括副总统或内阁总理）及一个权力机构更能够广泛地接触和了解决策信息，也更能够真切客观地认识和理解各类信息；另一方面，信息的完整性和专一性决定了只有尽可能全面地掌握和分析信息，尽可能深入和专业化地理解和加工信息，才可能归纳并导出正确的信息产品。七个或九个“领导者”根据分工处理加工信息的能力也优于一个总统，能够明显降低决策信息的不对称性、不确定性、不完全性。美国总统主要依赖白宫办公厅来支持决策，主要依靠情报系统汇集整理归纳决策信息，总统本人也很难消化和吸收大量信息，更难以检验信息的真假，从信息结构看，不对称性更加严重，常常会作出错误判断。

从决策结构看，美国总统的个人权力过大、过于集中，一旦决策失误还难以纠正，如发动伊拉克战争、阿富汗战争等等。一旦决定，就会发生路径依赖，付出高昂的代价。

从领导人的政治阅历、政治经验来看，将胡锦涛与小布什和奥巴马相比较的话，胡锦涛比他们从政时间长，政治阅历广，政治经验要丰富得多。胡锦涛先后在两个省份担任过党委书记和军区党委第一书记，在中央担任政治局常委十年，还曾担任国家副主席和中央军委副主席，从主政地方到担任中央领导经过长达18年（1985—2003）的政治历练后，才担任国家主席。而小布什只担任了五年州长，既不了解其他州的情况，同样没有国家治理的经验，还极少出国访问，更谈不上到最贫穷的非洲访问；奥巴马只担任了四年州参议院议员，同样没有地方治理的经验，更谈不上国家治理的经验。无论是从国家政治角度，还是从国际政治角度看，他们都是典型的“政治新手”，“知之不多”，仅凭他们个人的才智很难避免决策失误，也无法纠正失误。最典型的例证就是小布什在任期间打了两场战争，而奥巴马在任期间摧毁了700万个就业岗位。

相比以美国为代表的“总统（个人负责）制”，以中国为代表的“集体领导制”，无论是从信息结构、知识结构，还是从决策结构来看，都要合理得多、科学得多，也优越得多。中国的“集体领导制”不是一个人，而是一个七人或九人组成的领导集体；不是一个人的智慧，而是七人或九人的集体智慧；不是一个机构，而是多个机构；不是一个机构单独决策，而是多个机构协调共同决策。这的确比美国的个人总统制现代得多（只有不到60年的历史）、智慧得多（七个或九个人的智慧胜过一个人的智慧）、协调得多（能够协调多个机构的智慧），因而具有更强的国家能力（指实现国家战略目标的能力）、更快的赶超速度（指追赶和超越美国经济总量、贸易总量、人才总量、科技实力等）、更大的国家优势（指国家制度优势、政治优势）。(www.chuimin.cn)

其次，“集体领导制”远比“总统（个人负责）制”具有先进性。不仅七个或九个“领导者”优越于一个总统，最关键的是中国共产党的先进性大大地优越于其他世界大国的政党。^[17]这也决定了七位或九位中央政治局常委必然优越于任何一个世界大国的总统。

从自身定位看，中国共产党是具有先进性的政治政党，正如中共十七大修订后的《中国共产党章程》所明确规定的党的性质：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”^[18]世界上大国的执政党和在野党，没有任何一个像中国共产党这样具有先进性、代表性和包容性，而是只代表社会中某些利益集团和多数选民的利益，这必然忽视其他利益集团或其他选民的利益，具有天然的排他性、互斥性。以美国为例，无论是民主党还是共和党，都是“选举政党”，它们的全国性组织都有一个总统党（presidential party）组织和国会党（congressional party）组织。^[19]民主党更多地代表美国低收入阶层和部分中产阶级的利益，更倾向于自由派和进步主义^[20]，共和党更多地代表华尔街，代表美国最富有阶层和部分中产阶级的利益^[21]，更倾向于经济自由意志主义和社会保守主义。^[22]美国社会是多样化的，但是各阶层是大分化的。美国既是世界富人的天堂，也是几千万贫困阶层的地狱。由于美国总统是选举民主政治的产物，他所领导的美国政府，其协调并平衡各方面利益的能力是极其低下的，这也解释了为什么美国医疗费用是世界最高的，但是人口平均预期寿命（2009年为78.2岁）却低于经济合作与发展组织（OECD）国家的平均数（2009年为79.5岁）。

从政治使命看，中国共产党具有明确的历史使命，《中国共产党章程》明确规定，中国共产党要领导全国各族人民实现社会主义现代化的宏伟目标。到建党一百年时，建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会；到建国一百年时，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，基本实现现代化。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。^[23]而美国民主党没有固定党纲，只是在选举年召开全国代表大会时推出竞选纲领，其主要目标和任务就是选举执政。世界上其他大国的主要政党也是如此。但对已经作为执政党的中国共产党来说，取得执政地位已经不是主要目标，中国共产党的第一要务是“立党为公，执政为民”。

从政党组织看，中国共产党有十分严密的组织制度、组织原则、组织纪律、组织建设，从而保证党的团结统一、完成党的任务、履行党的使命。美国民主党有四级组织，但是没有上下级关系，是一个松散的政党组织，组织的主要功能是为了选举。最高权力机构为全国代表大会，每四年举行一次，主要工作是推出总统、副总统候选人，通过党的政纲等。中国共产党不仅具有强大的政治能力，还具有严密的组织能力，从而形成两大优势，即政治优势和组织优势，这些被西方视为“一党专制”的特征，但是却大大胜于发达国家长期形成的政治能力和组织能力。这也解释了为什么中国能够快速赶超发达国家。

从政治过程看，中国已经创新和发展了世界上独特的“共产党领导、多党合作”的政治协商体制，具有体制的连续性、社会的包容性、政治的稳定性和政治决策的可预期性，不是关注下一届哪一个政党执政，而是集中关注下一届政府如何为人民执政，使全体人民普遍受益。而美国两党轮流执政的选举竞争，其本质无非是“有钱人争夺政治权力的游戏”，或者是“有权者争夺金钱的游戏”。

最后，“集体领导制”相比其他任何国家政党的领导机制具有原创性。它是实现民主集中制，既不是单一的民主制（只有民主没有集中），也不是集中制（只有集中没有民主），而是将高度民主与高度集中统一起来；它是实现集体领导个人分工制，既不是个人负责制（只有个人智慧没有集体智慧），也不是个人专断制，而是将集体领导（集体智慧）与个人分工（个人智慧）统一起来，成为世界上十分独特的党和国家领导制度。^[24]作为现代执政党和现代国家领导制度，不是突出“个人领导”，而是突出“集体领导”。因此“集体领导制”是真正的中国原创、“中国创造”，真正适应中国国情，真正促进中国发展，真正富有中国特色。“中国之道”，包括中国政治模式在内，其成功的源泉就是深深植根于中华文明和中国国情的适应性和独创性。正是独具特色的中华文明和独具特色的中国国情，沉积了中国独具特色的政治土壤，同时也孕育了中国共产党独具特色的领导机制。因此，中国特色的“集体领导制”也是中国共产党人对“中国原创”这一历史命题的政治实践、政治创新、政治答案。

中国集体领导体制：民主决策的制度创新

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