中国集体领导体制下民主决策的评价

三、关于集体决策机制的评价

总的说来，过去十年间，第十六届、十七届中央政治局常委会牢牢把握了战略机遇期，及时应对来自国内外的各种挑战，履行了党的领导核心的历史使命，这有赖于党中央民主决策的制度化、规范化、程序化和透明化。

首先，从“文化大革命”的历史教训来看^[24]，实行决策机制的科学化、民主化和制度化是尤为重要的。它要解决决策过程的信息不对称性、不确定性问题。首先是要获得多方信息，降低信息不对称性、不确定性的程度，增加信息透明度，扩大信息来源，加强信息分析，鼓励决策信息咨询；第二，更重要的是要实行集体领导、民主决策机制，充分分享信息、及时交流信息、坦诚交换信息，在达成政治共识的基础上，按民主程序多数决定形成政治决策。这样，一方面能够预防决策失误，另一方面也能够及时纠正决策失误，防止从较小失误转化为重大失误，防止从短期失误演变为长期失误。中国的民主化进程的核心是执政党党内民主化，党内民主化的核心是制度化，制度化的核心是健全和实行党（特别是党中央）的民主集中制。从这个意义讲，中共中央领导集体所遵循的集体决策机制，是成功的，是至关重要的。

其次，从中央领导集体核心所发挥的关键作用来看，集体决策要紧紧围绕重大问题，通过集体决策形成重大理论，把握重大方向，制定重大战略。1936年毛泽东曾指出，“战略问题是研究战争全局的规律的东西”，“说‘一着不慎，满盘皆输’，乃是说的带全局性的，即对全局有决定意义的一着，而不是那种带局部性的即对全局无决定意义的一着。下棋如此，战争也是如此”^[25]。1973年，毛泽东尖锐批评中央政治局会议“大事不讨论，小事天天送”。他主张中央政治局要议政，中央军委要议军。^[26]这一点给邓小平留下了深刻的历史记忆。他恢复工作后就议大事、抓大事，并将此作为党的中央领导集体治党治国治军的主要任务。对此，江泽民也有着深刻的认识，2000年1月他曾经提出：中央政治局常委要加强对重大问题的研究和决策能力，常委是管全局、管方向的，主要精力要放在抓战略问题、全局指导和宏观决策上，要多思考、多研究关系党和国家大局的事情，并提出要适当增加一些务虚会议。^[27]他还进一步强调，我们要始终注意全面分析国际国内形势的变化，全面分析和准确把握我国改革和建设中带全局性、战略性、前瞻性的重大问题，并及时研究制定有力的政策措施，以利我们的事业不断推向前进。^[28]

最后，从保证决策权威性、降低决策制定与执行风险来看，集体决策必须坚持维护党中央集体形象、确保党中央团结统一的根本原则。中央政治局常委会对外只能是一个集体，而不得突出强调个人；中央政治局常委会对外的言论只能有一个声音，而不能有“第二种声音”。

由于每个领导成员有不同的经历、知识和信息途径，因而在一些决策上还会有不同意见，这也是正常的。通过常委会内部讨论交流协商，都会降低信息的不对称性，但是绝不允许有第二种声音。这是因为“各种敌对势力总是把希望寄托在我们党的领导内部能出现什么裂缝，把我们党的领导人分为这个派、那个派。这都是别有用心的。党的团结统一特别是中央政治局、中央政治局常委的团结统一，是抵御国际敌对势力西化、分化我国的决定性因素”^[29]。如果在党中央出现了第二种声音，势必导致党心大乱、军心大乱、民心大乱，给党和国家带来新的负面影响甚至新的灾难。这是绝对不允许的。

我将党中央称为中国这一东方巨人极具智慧的“大脑”。这个大脑不仅具有学习功能、记忆功能和思维功能，还具有沟通功能、应变功能、决策功能和指挥协调功能。中共中央政治局常委的“集体领导制”就是通过集体交接班培养党的领导核心队伍，通过集体分工协作、集体学习、集体调研实现集体决策，这一制度设计无论从共享决策信息、达成政治共识，还是凝聚政治智慧的角度来看，都远远优越于美国的个人总统制。

中国的发展是一个巨大的试验场，既是学习大课堂，也是实践大课堂。作为领导者的中国共产党一旦完成了比较成功的学习和实践，就会产生巨大的规模效应，对世界产生极强的正外部性。随着决策机制的不断科学化、民主化、规范化和制度化，中共中央这一“大脑”也将更加健全、更加理性、更加智慧，让主观更加符合客观，理论更加符合实际，政策更加符合民意，使得及时纠正小的失误、避免大的失误成为可能，也成为现实。

【注释】

[1]参见江泽民：《通报中央政治局常委“三讲”情况的讲话》（2000年1月20日），573页，见《江泽民文选》，第2卷，北京，人民出版社，2006。

[2]参见毛泽东：《在中国共产党全国代表会议上的讲话》（1955年3月），见《毛泽东文集》，第6卷，391～392页，北京，人民出版社，1999。

[3]1957年9、10月间的八届三中全会，毛泽东指出，共产党应该是促进委员会，只有国民党才是促退委员会。12月12日《人民日报》发表了经过毛泽东修改和中央政治局讨论过的《必须坚持多快好省的建设方针》的社论，批评在反冒进期间“刮起了一股风，居然把多快好省的方针刮掉了”。同年12月的杭州会议，指名道姓地批评周恩来，批评右倾保守。1958年1月的南宁会议，毛泽东再次批评周恩来，“你不是反冒进吗？我是反反冒进的！”周恩来表示对“错误”负主要责任。同年2月在北京召开的政治局扩大会议，陈云、李先念、薄一波承担了各自在反冒进中所犯“错误”的责任。同年3月的成都会议，毛泽东作了六次重要讲话，其中两次谈到批评反冒进的目的。5月23日毛泽东在八大二次会议闭幕的讲话提纲中再次批评“有些同志，当时同意（无一人反对），五个月、或者一个月以后，即表示反对，或者不同意，或者怀疑，而不经合法手续，即经同样性的会议加以改变，即进行反对活动，提反冒进”。（参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，下卷，636～642页，北京，中共中央党校出版社，1993。）

[4]1965年1月3日晚，毛泽东主持召开中央政治局常委扩大会议，不点名地批评了刘少奇在指导“四清”运动中的一些做法。1月5日下午，毛泽东再次主持召开中央政治局常委扩大会议，他继续不点名地批评刘少奇。（参见逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》（下），1374～1378页，北京，中央文献出版社，2003。）

[5]毛泽东不指名地警告刘少奇等人，“忘记十几年来我党的这一条基本理论和基本实践，就会要走到斜路上去。”（毛泽东：《对〈农村社会主义教育运动中目前提出的一些问题〉和中央通知的批语和修改》（1964年12月、1965年1月），见《建国以来毛泽东文稿》，第11册，281页，北京，中央文献出版社，1996。）

[6]1963年11月，毛泽东本人在周扬《哲学社会科学工作者的战斗任务》一文中加上对自己的评价：在中国，毛泽东同志同党内各种机会主义路线进行了激烈的论战，不顾曾经强加于他的“狭隘经验论”的嘲笑，政治上的打击和孤立，把马克思主义的普遍真理同中国革命的具体实际结合起来，用新条件下的革命新经验，创造性地发展了马克思列宁主义。［根据1963年12月27日《人民日报》刊印（有毛泽东修改件）。（参见《建国以来毛泽东文稿》，第10册，403页，北京，中央文献出版社，1996。）］

[7]1981年党中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》认为，党在面临着工作重心转向社会主义建设这一新任务因而需要特别谨慎的时候，毛泽东同志的威望达到高峰。他逐渐骄傲起来，逐渐脱离实际和脱离群众，主观主义和个人专断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。这种现象是逐渐形成的，党中央对此也应负一定的责任。（参见中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），818～819页，北京，人民出版社，1982。）

[8]参见邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，333页，北京，人民出版社，1994。

[9]参见邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，341页，北京，人民出版社，1994。

[10]参见《十一届三中全会以来重要文献选编》，56～57页，北京，中共中央党校出版社，1981。

[11]参见邓小平：《组成一个实行改革的有希望的领导集体》（1989年5月31日），见《邓小平文选》，1版，第3卷，298页，北京，人民出版社，1993。(www.chuimin.cn)

[12]参见邓小平：《改革开放政策稳定，中国大有希望》（1989年9月4日），见《邓小平文选》，1版，第3卷，319页，北京，人民出版社，1993。

[13]参见江泽民：《通报中央政治局常委“三讲”情况的讲话》（2000年1月20日），见《江泽民文选》，第2卷，554页，北京，人民出版社，2006。

[14]参见江泽民：《通报中央政治局常委“三讲”情况的讲话》（2000年1月20日），见《江泽民文选》，第2卷，574页，北京，人民出版社，2006。

[15]1987年中共十三大报告已经提出，健全党的集体领导制度和民主集中制，要从中央做起。建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。（参见中共中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》（上），51页，北京，人民出版社，1991。）

[16]“四个更加”是指更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生、促进社会公平正义。见新华网：http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/28/c_13534101.htm。

[17]毛泽东在1949年3月的七届二中全会上曾经提出：“党委书记要善于当‘班长’。党的委员会有一二十个人，像军队的一个班，书记好比是‘班长’。要把这个班带好，的确不容易。……书记要当好‘班长’，就应该很好地学习和研究。”（毛泽东：《党委会的工作方法》（1949年3月13日），见《毛泽东选集》，2版，第4卷，1440页，北京，人民出版社，1991。）

[18]胡锦涛讲：必须坚持实行民主集中制原则和集体领导制度，切实做到抓大事、议大事，对涉及党和国家工作的重大问题坚持进行民主讨论、集体决策。（参见胡锦涛：《在中共十六届四中全会上的工作报告》（2004年9月16日），见中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（中），253页，北京，中央文献出版社，2006。）

[19]1989年通过的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定，各民主党派参政的基本方式是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。

[20]2006年2月，中共中央颁发的《关于加强人民政协工作的意见》指出：人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。

[21]参见国务院新闻办公室：《中国的政党制度》（2007年11月15日）。

[22]参见国务院新闻办公室：《中国的政党制度》（2007年11月15日）。

[23]党中央指出，党委和政府要经常向哲学社会科学界提出一些需要研究的重大问题，注意把哲学社会科学优秀成果运用于各项决策中，运用于解决改革发展稳定的突出问题中，使哲学社会科学界成为党和政府工作的“思想库”和“智囊团”。（参见《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》（2004年1月）。）

[24]“文化大革命”的历史教训是十分复杂、多样的，作者仅从信息结构和决策机制方面进行总结，并作为分析框架。

[25]毛泽东：《中国革命战争的战略问题》（1936年12月），见《毛泽东选集》，2版，第1卷，175页，北京，人民出版社，1991。

[26]1973年12月12日，毛泽东在中央政治局会议讲，“政治局要议政。军委要议军，不仅要议军，还要议政。军委不议军，政治局不议政，以后改了吧。”（《毛泽东在中央政治局会议上的讲话记录》（1973年12月12日），转引自逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》（下），1672页，北京，中央文献出版社，2003。）

[27]参见江泽民：《通报中央政治局常委“三讲”情况的讲话》（2000年1月20日），见《江泽民文选》，第2卷，573页，北京，人民出版社，2006。

[28]参见江泽民：《通报中央政治局常委“三讲”情况的讲话》（2000年1月20日），见《江泽民文选》，第2卷，554页，北京，人民出版社，2006。

[29]江泽民：《通报中央政治局常委“三讲”情况的讲话》（2000年1月20日），见《江泽民文选》，第2卷，552～553页，北京，人民出版社，2006。