中国集体领导体制：民主决策机制运作

2024-10-04 百科知识版权反馈

【摘要】：这体现了中央政治局对中央委员会负责，有利于发挥中央委员会的决策作用。“集体决策”实际上就是要在决策过程中“坚持党的集体领导，而不是个人决定重大问题”。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。

二、集体决策机制是如何运作的

我们以中国共产党第十六届、十七届中共中央领导集体为例，介绍和总结集体决策机制的运行情况，说明中国共产党在决策民主化、科学化、制度化、专业化方面取得的重大进展。

党和国家的决策体系对国民经济与社会发展所起的作用，就好比人的大脑在整个人体中所发挥的作用一样。决策体系就是国家的“智慧中枢”、“信息中枢”。决策的科学性直接取决于决策体系这个“大脑”的智慧程度，即对决策支撑信息的占有和利用水平，亦即对信息不对称性和不确定性的降低水平。与人的大脑分为左脑和右脑不同，我将国家决策体系分为“外脑”和“内脑”：“外脑”由人民群众、国内外智库（以国内智库为主）和地方四套班子（主要是省级，包括党委、政府、人大和政协）组成，内脑则是以中央政治局常委会为核心，包括国务院、全国人大和全国政协三大班子（见图7—1）。

图7—1　党和国家决策体系构成

2002年，中央集体决策机制以中共十六大为标志进入了巩固和完善的阶段，更加强调重大决策的科学化、民主化、制度化和专业化。

党中央工作的制度化、规范化。2002年12月2日，中共中央政治局会议通过了十六届中央政治局工作规则。2004年2月，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，规定中央政治局向中央委员会全体会议报告工作。^[15]胡锦涛总书记代表中央政治局正式向中央全会报告工作十次。这体现了中央政治局对中央委员会负责，有利于发挥中央委员会的决策作用。中央政治局常委召开多次民主生活会议，并向中央政治局通报，听取中央政治局成员的意见和建议。在党的十六届五中全会上，胡锦涛总书记代表中央政治局通报了存在的不足和问题，这意味着强化中央委员会对中央政治局的监督作用。两届中央政治局还在每年9月定期召开会议，讨论总结中央政治局前一年的工作。其中，2010年9月28日的政治局会议明确提出了“四个更加”的要求^[16]，在为“十二五”规划编制定下基调的同时也指出了当前工作存在的薄弱环节和努力方向。(www.chuimin.cn)

坚持重大问题集体讨论、集体决策。中共十六届二中全会规定，在中央政治局和常委会讨论重大问题时，提倡畅所欲言、充分发表意见，在工作中相互支持、相互配合，形成政治团结的局面。在2003年年底召开的全国组织工作会议上，曾庆红同志明确提出：在党委内部，书记是“班长”，重大问题由党委集体作出决定。“集体决策”实际上就是要在决策过程中“坚持党的集体领导，而不是个人决定重大问题”。这在党内恢复了毛泽东的“班长说”^[17]，而不是“一把手说”。胡锦涛在党的十六届四中全会的工作报告中再次重申了这一原则。^[18]2007年10月，胡锦涛在十七大报告中再次强调，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度。

完善重大决策的规则和程序，建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。2004年9月，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。

发挥民主党派参政议政职能，重大事项与他们进行政治协商。2005年2月，中共中央颁发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次明确把“政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”作为政治协商的重要原则。^[19]2006年2月，中共中央颁发《关于加强人民政协工作的意见》，再次明确了这一原则。^[20]中共中央同各民主党派中央政治协商的内容主要包括：中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要协商的重要问题等。^[21]从1990年到2006年年底，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次，其中中共中央总书记主持召开74次。^[22]

主动接受专家咨询意见，发挥各类思想库的作用。中国在很长一段时期内实行的都是一种“闭门决策”，决策者主要根据自己的经验和知识设置政策议程，制定政策方案，是一种“拍脑袋”的过程。改革以来，各类专家和思想库在决策咨询中发挥的作用越来越明显，经济、社会、历史、国际政治等方面的专家学者频频为国家决策提供各种专业化的咨询研究。2004年1月，中共中央颁发了《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，提出繁荣发展哲学社会科学，鼓励哲学社会科学界发挥思想库和智囊团的作用，为“富民强国”出谋划策。^[23]

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