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民主决策的历史脉络：中国集体领导体制

2024-10-04 百科知识 版权反馈
【摘要】：在存在信息不对称性、不确定性的条件下，个人决策机制就会加剧信息的不对称性、不确定性。[8]他开始着手重建党中央集体决策机制。重大问题一定要由集体讨论和决定。它们成为治党、治国的根本大法，也成为集体决策的根本大法。

一、集体决策机制的历史脉络

从中华人民共和国成立至今，中国共产党政治决策机制的变化大致可以分为几个不同阶段：

第一阶段（1949年到1957年）是决策制度化建立阶段，主要特征是民主协商、集体决策。鉴于高岗、饶漱石事件，1955年3月毛泽东在中国共产党全国代表会议上讲，鉴于种种历史教训，鉴于个人的智慧必须和集体的智慧相结合才能发挥较好的作用和使我们在工作中少犯错误，中央和各级党委必须坚持集体领导的原则，继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。必须懂得，集体领导和个人负责这样两个方面，不是相互对立的，而是相互结合的。而个人负责，则和违反集体领导原则的个人独裁，是完全不同的两件事。[2]1956年党的八大政治报告（刘少奇作）、《中国共产党章程》、党章修改报告（邓小平作）集中反映了党的民主集中制。这一阶段是民主集中制执行得最好的一段时期，其中毛泽东本人起了关键性作用，他本人带头维护和执行这一极其重要的基本制度，反对个人崇拜，反对个人擅自决定重大问题。

第二阶段（1958年到1965年）是决策制度受到严重破坏阶段。这一时期毛泽东在重大决策中的个人作用越来越凸显，其他领导成员的作用在下降。先是持不同意见者如周恩来、陈云、李先念、薄一波等受到严厉批评[3]，后是在庐山会议对彭德怀等进行政治批判，在中央政治局常委会议上严厉地批评刘少奇[4]，并怀疑其走资本主义道路。[5]个人专断开始取代集体领导，个人自我高度评价[6]，个人崇拜日益高涨。这是党的民主生活和正规制度遭到严重破坏时期，也是从制度化走向非制度化的后退时期，还是从中央集体领导走向毛泽东个人领导的退化时期。

第三阶段（1966年到1976年）是非制度化时期，毛泽东日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱，以至被破坏。[7]以党的领导集体成为毛泽东个人决策下的“办事机构”为主要表现，党的集体领导机制逐渐走向名存实亡。当领袖和中央领导集体其他成员权力极不平等时，领袖成为“一把手”或“大家长”，决策过程也不再是集体民主决策，而是个人专断决策，即“一把手”有“一票决定权”，其他成员只有服从义务或者名义上的投票权。在存在信息不对称性、不确定性的条件下，个人决策机制就会加剧信息的不对称性、不确定性。只要领导集体内存在政治分歧，特别是与领袖个人意见的分歧，这种分歧往往可能突然放大、升级，使得政治分裂不可避免。正常的政治分歧也被毛泽东人为地视为“政治路线斗争”，进而演变为政治分裂，甚至严酷斗争（1970年庐山会议、1971年“九一三”事件）。这就是政治权力结构的失衡引起的“决策失效”。(www.chuimin.cn)

第四阶段（1977年到1991年）是重建民主决策、集体决策制度阶段。“文化大革命”结束后，邓小平痛定思痛，他认为领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。[8]他开始着手重建党中央集体决策机制。邓小平提出，各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。[9]为此，1980年中共十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确规定：凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的重要任免、调动和处理，群众利益方面的重要问题，以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题，应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断。在党委会内，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员。书记或第一书记要善于集中大家的意见，不允许搞“一言堂”、家长制。党委会讨论重大问题，要让大家畅所欲言，各抒己见。讨论中发生了分歧，既要认真考虑少数人的意见，又不可议而不决，耽误工作。[10]

1982年党的十二大通过的《中国共产党章程》和第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，分别规定了党和国家集体决策的正式制度以及具体办法。中国共产党作为执政党的制度建设，其核心是依据党章治党；中国作为现代国家的制度建设，其核心是依据宪法治国。它们成为治党、治国的根本大法，也成为集体决策的根本大法。

邓小平提出中央政治局常委会发挥重大决策作用。他指出，我们政治局、政治局常委会、书记处的同志，都是管大事的人，考虑任何问题都要着眼于长远，着眼于大局。[11]他还指出，属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。[12]

第五阶段（1992年至今）是集体决策科学化、民主化和制度化深化阶段。各种决策的制度化安排逐渐成形，集体领导、集体协商、集体决策，专家学者在决策过程中的参与作用也不断提升。江泽民提出，中央领导集体，要始终注意全面分析国际国内形势的变化，全面分析和准确把握我国改革和建设中带全局性、战略性、前瞻性的重大问题，及时研究制定有力的政策措施。[13]他还提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策原则。[14]这些原则不仅成为中央政治局常委会决策原则，也成为各级党委常委会决策原则。

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