中国集体领导体制下的民主决策机制运作

二、集体调研机制是如何运作的

中央领导人集体调研机制，是一种“集中调查、整体研究”的科学决策机制，包括了从信息摄取、信息分析到信息加工、信息集成的完整过程。这一制度设计是指中央政治局常委围绕关系国计民生、国家命运和前途的重大问题，先分头行动，深入基层，着眼于不同侧重点广泛调查，充分采集信息；再全面汇总，集体讨论，实现调研所得原始信息的共享，调研过程中有关思考和方向判断的意见交换；最后达成共识，确定方向，为有关部门制定和执行政策提供指导意见。

我们对十六届、十七届（截至2011年8月）中央政治局常委调研情况作了统计。结果显示，作为党和国家的最高决策团队，第十六届中央政治局常委很好地继承了十五届的优良传统，五年间九位常委到全国各地调研考察累计达352次，人均达到39次；其中，温家宝总理调研次数最多，达76次，其次是胡锦涛总书记，达48次。^[17]通过对2007年10月至2011年8月间第十七届中央政治局常委考察调研的情况加以统计，我们发现：实地考察调研的优良传统不仅被保留了下来，而且得到了发扬和光大。

十七届中央政治局常委会九位领导人在2007年10月至2011年8月不到四年的时间里，国内考察调研次数达到386次，人均43次，比十六届中央政治局常委会在整个五年任期内完成的调研和考察总次数还要多9.7%（见表6—1）。

表6—1　第十六届和十七届（截至2011年8月）中共中央政治局常委国内调研次数统计

续前表

说明：黄菊因病医治无效，于2007年6月2日逝世。

注：（1）此表由作者整理。表内数据完全根据新华网、人民网、中国共产党新闻网、中央政府门户网站等主要官方媒体的领导人活动报道统计得出，未予公开报道的领导人活动不计入其中。下同。

（2）2004年9月19日中共十六届四中全会决定胡锦涛任中共中央军事委员会主席；2010年10月18日中共十七届五中全会决定，增补习近平为中共中央军事委员会副主席。

在对2002年10月至2007年9月间和2007年10月至2011年8月间中央政治局常委考察调研的主题和重点内容进行全面整理的基础上，可将其归纳为20类（其中第十六届中央政治局常委调研情况统计未列入“应对国际金融危机”一项，见表6—2和表6—3）。

表6—2　第十六届中共中央政治局常委调研主题分类统计（2002年10月—2007年9月）

表6—3　第十七届中共中央政治局常委调研主题分类统计（2007年10月—2011年8月）

注：表6—2、表6—3由作者整理。由于大部分调研围绕的是一个以上的主题或重点，所以调研人次总和显著高于实际的调研次数。

第十六届、十七届中共中央政治局常委调研主题具有如下共同特点：

一是中共中央政治局常委高度重视对已出台政策迅速加以贯彻和落实。在党的重大会议上审议通过的重要精神、决定、指导思想以及国家五年规划，其施行与落实情况是常委们调研关注的热点问题。统计显示，在第十六、十七届中央政治局常委会中，成为调研主题频率最高的都是“贯彻落实中央重大会议精神、五年规划执行与预研、践行科学发展观”，分别有95次和105次。这表明，国家领导人调研工作不仅重视新决策的研究和制定，更重视在已有政策的执行过程中搜集反馈信息、积极发现问题，以便对既有政策进行完善，同时为下一步决策提供参考。

第十六届中共中央政治局常委会在任期间，中共中央委员会全体会议共召开了七次，除去第一次进行组织人事调整与第七次作出召开党的十七大的决定外，其余五次全会及相关重大决策依次为：2003年2月，十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》；2003年10月，十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》；2004年9月，十六届四中全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》；2005年10月，十六届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》；2006年10月，十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。

第十六届中共中央政治局常委为促进全会通过的重大决策的贯彻和落实做了大量调研工作，在调研中对各地方落实全会决策加以督导。贾庆林从十六届三中全会到六中全会，每一次全会结束后都会立即进行至少两次以贯彻落实全会精神为重点的调研活动；曾庆红在2004年10月中旬至12月中旬进行的四次调研，其主题全部覆盖“贯彻落实十六届四中全会精神，加强和改进党的执政能力建设”；甚至连健康状况已出现问题的黄菊也在2004年秋连续远赴四川、宁夏，以贯彻落实党的十六届四中全会精神为主题进行了调研；李长春在2003年10月十六届三中全会召开后进行的四次调研中，有三次将贯彻落实三中全会精神作为调研主题，占期间总调研次数的75%。

相似地，继中国共产党十七届一中全会于2007年10月召开之后，从2008年2月至2011年10月，十七届二中、三中、四中、五中和六中全会也相继召开。会议审议通过的重大决策依次为：2008年2月，《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》；2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》；2009年9月，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》；2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》；2011年10月，《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。此外，还在每年12月专门召开九位常委共同出席的中央经济工作会议，总结上一年经济发展情况，安排部署下一年经济工作。2008年至2010年间全球金融危机的巨大影响，使得“十一五”期间中央经济工作会议的分量有增无减。本项研究的统计显示，每一次中央全会和中央经济工作会议结束后，十七届中央政治局九位常委均会完成总计不少于五次的以督导会议精神为主题的调研。其中，“深入贯彻落实科学发展观”成为主题内容的调研次数更是累计达到了83次，进一步彰显了“科学发展观”在十七大上被写入《中国共产党章程》的突出地位。

二是调研活动的主题与中共中央政治局常委分工领域有着极为紧密的对应关系（见表6—4）。(www.chuimin.cn)

表6—4　第十六届和十七届中共中央政治局分管常委调研次数

注：此表系作者整理。

在第十六、十七届中央政治局常委会中，党的组织建设工作分别由曾庆红和习近平主要负责，两届常委与此相关的总共50次调研中，分别由这两位常委完成的次数达到16次和20次，占比达72%。意识形态、文化宣传与精神文明建设工作近十年间均由李长春主要负责，两届常委与此相关的总共61次调研活动除贾庆林在2011年8月在陕西进行的调研中涉及“推动文化大发展大繁荣”的内容外，其余60次全部由李长春完成。此外，2004年3月，《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》颁布，李长春从2004年4月起，在随后四个月的时间里连续进行了四次以“推进未成年人思想建设的加强和改进工作”为主题的调研活动。

党风廉政建设与反腐败工作，分别由两任中纪委书记吴官正和贺国强主要负责，而两届常委进行的和“廉政与反腐败”相关的总共42次调研活动也全部由这两位常委完成。

维护社会和谐稳定与社会治安综合治理工作分别由罗干和周永康主要负责。两届常委与此相关的总共66次调研（2003年至2007年间26次，2008年至2011年8月间40次）中，罗干和周永康各完成了19次，占到总次数的近60%（分别占十六届常委会的73%和十七届常委会的47.5%）。如果没有2009年新疆“七五”事件在边疆“维稳”问题上引起中央领导集体更加高度重视，这一比例还会更高。

三是对重大突发性公共事件或重大自然灾害的积极响应。第十六届、十七届中央政治局常委在任期间，中国先后发生过多次重大突发性公共事件和重大自然灾害，政治局常委总是在第一时间作出积极响应，并在危机发生后的应对和治理过程中密切关注情况进展，采取有效控制措施。

以2003年“非典”为例，疫情出现后迅速在全国蔓延。当年，第十六届中央政治局九位常委除吴官正一人外，其余八人全都围绕“非典”疫情防控工作前往地方进行调研，累计次数达19次，其中胡锦涛和温家宝各完成4次；而在2002年10月至2007年9月间，与重大疾病预防与控制工作相关的调研次数总计为22次，与“非典”相关的调研占了86.4%。

在第十七届中央政治局常委任期间，中国遭遇多次重大自然灾害。其中，2008年南方雪灾和汶川大地震，2010年春季南方大旱、青海玉树地震和8月甘肃舟曲特大泥石流等灾难，造成了大规模的财产损失和人员伤亡。从2007年10月至2011年8月，十七届中央政治局常委围绕“重大突发性公共事件和自然灾害”主题（以自然灾害为主）进行的调研次数高达53次。其中，2008年一年就有24次，主要集中于当年1、2月间（共计9次，每位常委1次）和5、6月间（13次，其中地震发生当月的有8次）。尤其是汶川大地震发生后两小时，温家宝即搭乘航班并转乘空军直升机亲赴灾区视察灾情，现场指挥抢险救灾工作，5月16日离开地震灾区返回北京后，5月24日又重返灾区，深入城镇废墟、临时安置点视察灾民安置情况，了解救灾过程中需要解决的新困难、新问题。2010年有15次，其中针对南方大旱的调研3次，针对玉树地震的调研7次，针对四川灾区恢复重建工作的调研4次，针对甘肃舟曲泥石流的调研1次。相比卡特里娜飓风袭击新奥尔良之后的美国政府，以及地震和海啸袭击东北部沿海地区之后的日本政府，中国国家领导人在重大自然灾害面前作出响应的速度和深度均极为出色。

中央领导人在调研过程中，对中央领导集体与国务院相关工作机构、全国人大、全国政协之间的协作配合给予了高度重视。以科学编制“十二五”规划过程为例，中央领导人围绕这一工作进行集体调研的过程，同时也是与“十二五”规划编制工作中其他参与者积极互动、与其调研活动同步开展的相互促进的过程。

在中央领导人和全国人大、全国政协之间构建起了完整的“精神传达——任务部署——开展调研——提炼成果——信息报送——中央反馈”的信息流回路，为中央领导人、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》起草组提出了高质量的政策建议，使人大和政协充分行使了监督决策、建言献策的基本职能。

除了带头“走下去”的国内调查研究之外，中央政治局常委还带头“走出去”，利用出访国外进行国际调查研究。前者是实地深入了解国情，了解民情，从而以人为本，执政为民；后者是实地广泛了解世情，了解各国，从而推动和平发展，互利共赢。

这一机制的主要背景是中国积极参与经济全球化，促进了中国领导人与外国领导人的广泛交流，不仅着眼于双边交流而且扩展到多边交流，不仅局限于国家之间、政党之间交流，而且注重与全球性、国际性组织以及地区性组织间的交流。

改革开放的本质是领导人率先“走出去”，了解世情，思想解放，开放性学习。十五届中央政治局常委七位同志出访次数合计达到224次，人均达到32次，其中以国家主席出访次数最多，江泽民出国访问的次数为46次，朱镕基为40次。十六届中央政治局常委出国访问的次数累计达到219次，其中胡锦涛出访次数最多，为56次，温家宝为44次（见表6—5）。

表6—5　第十五届和十六届中共中央政治局常委出国访问次数与人均次数对照

此外，领导人积极参加国际会议，十五届中央政治局常委共计31次，其中江泽民和朱镕基分别为12次和13次；十六届中央政治局常委共计28次，其中胡锦涛和温家宝分别为14次和10次（见表6—6）。中国领导人以充分自信与大国气魄参与世界性对话与国际合作，进一步确立起中国作为世界政治与经济大国的威望与影响力。

中国领导人出访，积极参加国际交流，开拓了国际视野，并受到国际的影响，也为中国在全球化大环境下解放思想、营造环境、把握机遇创造了条件。开放机制的效应使学习方式发生了重要变化，不再是通过间接材料，而是获得第一手资料。只有“走出去”，才能“知彼”；只有“知彼”，才能“知己”。正是基于这种频繁的、密集的国际交流，党中央及时地提出了适合世情的和平发展道路，互利共赢的对外开放战略，构造“和谐亚洲”、“和谐世界”的宏大构想和大战略。

表6—6　第十五届和十六届中共中央政治局常委参加国际会议次数与人均次数对照

需要指出的是，世界各国领导人已经知晓中国特色的“集体领导制”，十分重视中央政治局常委对该国的访问，并给予很高的政治待遇和礼节。除了国家主席和总理之外，不少国家的总统或政府首脑亲自接见其他中央政治局常委。中央领导集体出访不同的国家，可以集体性地了解世界各国，尤其是最不发达国家，促进国际合作、国际援助、国际投资。而许多国家，特别是联合国安理会常任理事国的首脑们，比如美国总统、英国首相、法国总统，从来就没有访问过某些国家，甚至对不少国家是“一无所知”，更无亲身感受。在基本不了解的情况下，动不动就要制裁他国，甚至下命令实行军事打击，出动军队占领他国。