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民主决策：评价中国集体领导体制

2024-10-04 百科知识 版权反馈
【摘要】：集体领导和个人分工负责相结合的制度是中国特色的党和国家领导制度的基本原则、基本形式、基本特征。中共中央政治局常委之间以及常委所代表的部门之间的关系，是“分工协作”的“统一”“合作”关系，而不是“分权制衡”的“对立”“拆台”关系。

三、关于集体分工协作机制的评价

民主集中制是中国共产党和中华人民共和国的根本组织原则。《中国共产党章程》（中国共产党第十七次全国代表大会部分修改，2007年10月21日通过）第二章第十条明文规定：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。

集体领导和个人分工负责相结合的制度是中国特色的党和国家领导制度的基本原则、基本形式、基本特征。就中央政治局常委会而言，诸位常委均有个人分工负责的事务，同时分别代表各个机构，一方面实行集体领导、集体讨论、集体决策，另一方面各机构各司其职、协调一致地工作。这既保证了党和国家权力的高度统一、高度智慧，同时又使党和国家机关合理分工、密切配合，兼顾了高度民主和高度集中、高度分工和高度合作、高度效率和高度协调各自所长，从而形成整体优势、系统优势、大党优势、大国优势。

中共中央政治局常委之间以及常委所代表的部门之间的关系，是“分工协作”的“统一”“合作”关系，而不是“分权制衡”的“对立”“拆台”关系。这是中国“集体领导制”与美国总统（个人负责）制之间的一个本质差别。就前者而言，总书记在分工负责中，“担负着组织党委的活动和处理日常工作的主要责任”[12]，重大问题由集体讨论、集体决策，中央政治局常委会所代表的各大机构都有相应的政策研究单位和信息渠道，它们所提供的决策信息和知识通过中央办公厅汇集和整理，为诸位中央政治局常委所共享。就后者而言，美国总统是个人决策，主要依靠白宫办公厅、情报系统等少数信息渠道，这些渠道专为总统个人服务；副总统只是兼任参议院议长，却无法在总统与参议院之间有效协调。中国“集体领导制”的优势就在于中央政治局常委会成员代表本机构与其他常委（其他机构）进行决策信息的沟通协商，最终在中央政治局常委会上形成政治共识和决策决定，形成执政合力，而大大地减少了不同权力机构之间相互扯皮、相互掣肘和治理成本（包括时间成本），远比美国总统制高效得多。俗话说，“三个臭皮匠，赛过诸葛亮”。那么形象地讲，中国多个“领导者”的信息、知识、经验、智慧更是远远赛过美国一个总统、一个副总统。

【注释】

[1]遵义会议决议和会后常委的分工是：（1）会议改组了中央机构，“毛泽东同志选为常委”，“常委中再进行适当的分工”。会后不久，“在由遵义出发到威信的行军中，常委分工上，决定以洛甫（即张闻天——引者注）同志代替博古同志负总的责任”。（2）在军事上，“取消三人团（三人团指由博古、李德、周恩来三人组成的中共中央关于军事指挥的决策机构），仍由最高军事首长朱、周为军事指挥者，而恩来同志是党内委托的对于指挥军事上下最后决心的负责者”；“扩大会完毕后中常委即分工，以泽东同志为恩来同志的军事指挥上的帮助者”。两个月后，在贵州鸭溪、苟坝一带，由周恩来、毛泽东、王稼祥组成新的三人团，统一指挥全军的军事行动。由此说明，从党的组织机构来说，张闻天排在第一位；从党对军事的领导来说，周恩来排在第一位。（参见廖心文：《中共第一代中央领导集体形成过程研究——兼谈毛泽东的核心地位是怎样确立的》，载《党的文献》，2012（1）。）

[2]参见毛泽东：《关于健全党委制》（1948年9月20日），见《毛泽东选集》，2版，第4卷，1340～1341页，北京，人民出版社，1991。

[3]参见胡鞍钢：《十六大与新老交替》（2002年11月22日），载《国情报告》，2002（专刊2）。

[4]《毛泽东在南宁会议上的讲话记录》（1958年1月11日），转引自逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》（上），768页，北京，中央文献出版社，2003。(www.chuimin.cn)

[5]毛泽东：《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议开幕词》（1954年9月15日），载《人民日报》，1954-09-16。毛泽东在讲话中指出，“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”。

[6]邓小平：《坚持党的路线，改进工作方法》（1980年2月29日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，282页，北京，人民出版社，1994。

[7]邓小平指出：“决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。集体领导也要有个头，各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任。在党委的其他成员中，都要强调个人分工负责。”（邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，341页，北京，人民出版社，1994。）

[8]胡锦涛在任中共中央总书记、国家主席、中央军委主席之前，也曾任中共中央政治局常委、国家副主席、书记处书记和中央军委副主席等职务，协助江泽民工作。

[9]李长春还兼任中央精神文明建设指导委员会主任。

[10]学者朱光磊将当前中国的国家政治权力结构概括为以中共中央为核心的“6＋1＋2”体系。“6”是指通常所说的六大领导班子，即中共中央委员会（含中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处）、中央纪委、全国人大及其常委会、国务院、中央军委和全国政协；“1”是指国家主席；“2”是指最高人民法院和最高人民检察院，它们共同构成当代中国政治中枢中“党”、“政”、“军”、“法”四大方面（参见朱光磊：《当代中国政府过程》，16页，天津，天津人民出版社，2008）。在本文讨论中，考虑到最高人民法院院长、最高人民检察院检察长均为中央政法委员会委员，中央政法委与最高人民法院、最高人民检察院是指导协作关系，我将中央政法委书记作为国家司法体系在中央政治局常委会中的代表。

[11]美国布鲁金斯学会的一名学者曾对笔者讲，在美国，奥巴马总统想干好事，美国制度让他干不了坏事，但也干不成好事；而在中国，胡锦涛主席想干好事，中国制度能帮他干成好事。

[12]《关于党内政治生活的若干准则》（1980年2月29日中国共产党第十一届中央委员会第五次全体会议通过），见《十一届三中全会以来重要文献选编》，57页，北京，中共中央党校出版社，1991。

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