中国集体领导制度巩固完善的成果

五、集体领导制巩固完善期（1992—2012）

中央集体领导体制一旦建立起来，就会有其路径依赖的重要特征，形成了自身发展的政治逻辑，也形成了与之互补和相关的中国政治制度框架。从党的十四届一中全会之后的20年间，中国特色的“集体领导制”逐渐巩固完善。大体分为“两步走”：第一步是中共十四届、十五届中央政治局七常委机制，第二步是中共十六届、十七届中央政治局九常委机制。这使得中国特色的“集体领导制”更趋成熟、更趋稳定、更趋有效，也反映了中国共产党的政治领导集体的重大创新。中国共产党作为执政党的领导地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。^[45]在实际操作中，也体现为中央政治局常委分别担任国家政权机关的负责人。

1992年10月，中共十四届一中全会选举中央政治局常务委员会委员七人：江泽民、李鹏、乔石、李瑞环、朱镕基、刘华清、胡锦涛。江泽民和刘华清分别担任中央军事委员会主席、副主席，尉健行（中央政治局委员）担任中央纪律检查委员会书记。

中共十四届一中全会对党和国家领导制度作了十分重要的改革。首先，正式建立了以中央政治局常委会为核心的“一元权力”结构，不仅常开会，真正成为集体领导决策核心，而且结束了长期以来实际存在的“二元权力”结构。其次，根据党中央和邓小平的决定，实行党的总书记、国家主席、军委主席三位一体的领导体制，诚如江泽民所言，这样的领导体制对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。^[46]再有，在中央政治局常委形成年龄梯队，胡锦涛时年50岁，比江泽民小16岁，年富力强，曾担任过贵州省和西藏自治区党委书记，兼任贵州省军区和西藏军区党委第一书记。这些改革就成为而后历次党代会的基本路径，不断改进、不断适应、不断完善。

1993年3月，第八届全国人大第一次会议和第八届全国政协第一次会议分别选举和决定，江泽民为国家主席和中华人民共和国中央军事委员会主席，李鹏为国务院总理，朱镕基为国务院（常务）副总理，乔石为全国人民代表大会常务委员会委员长，刘华清为中华人民共和国中央军事委员会副主席，李瑞环为全国政协主席。

七位中央政治局常委代表五大机构：党中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委。其中，党中央总书记同时兼任国家主席和中央军委主席，中国特色的“集体领导制”日趋完善。

1997年9月，中共十五届一中全会选举中央政治局常务委员会委员七人：江泽民、李鹏、朱镕基、李瑞环、胡锦涛、尉健行、李岚清。江泽民担任中央军事委员会主席，尉健行担任中央纪律检查委员会书记。

1998年3月，第九届全国人大第一次会议和第九届全国政协第一次会议分别选举和决定，江泽民为国家主席和中华人民共和国中央军事委员会主席，李鹏为全国人民代表大会常务委员会委员长，朱镕基为国务院总理，李岚清为国务院（常务）副总理，李瑞环为全国政协主席。七位中央政治局常委代表六大机构：党中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪委。

2002年11月，中共十六届一中全会选举中央政治局常务委员会委员九人：胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林、曾庆红、黄菊、吴官正、李长春、罗干。江泽民担任中央军事委员会主席，胡锦涛等担任中央军事委员会副主席，吴官正担任中央纪律检查委员会书记，李长春负责中央宣传口，罗干担任中央政法委员会书记。

2003年3月，第十届全国人大第一次会议和第十届全国政协第一次会议分别选举和决定，胡锦涛为国家主席，吴邦国为全国人民代表大会常务委员会委员长，温家宝为国务院总理，黄菊为国务院（常务）副总理，贾庆林为全国政协主席。

2004年9月19日，中共十六届四中全会同意江泽民辞去中央军委主席，决定胡锦涛担任中央军委主席。为此，9月20日，江泽民在中央军委会议上介绍了交接班的过程，从党的十六大到这次全会，我们党、国家、军队的高层领导完整地实现了新老交替和平稳过渡。他认为：“锦涛同志任军委主席是完全合格的。锦涛同志是党的总书记、国家主席，接任军委主席的职务顺理成章。”^[47]

正式形成九位中央政治局常委格局，代表八大机构：党中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪委、中央宣传口、中央政法委。只有党中央总书记同时兼任国家主席和中央军委主席，其他人都兼任一个党和国家机构的领导人，分工协作、协调合力，完整地形成了中国特色的“集体领导制”。

2007年10月，中共十七届一中全会选举中央政治局常务委员会委员九人：胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林、李长春、习近平、李克强、贺国强、周永康。其中，习近平和李克强分别为54岁和52岁，这就在中央政治局常委中形成两个梯队，他们相当于“少壮派”，他们分别成为胡锦涛和温家宝的主要助手。这与1956年党的八大政治安排有相似之处。胡锦涛担任中央军事委员会主席，李长春负责中央宣传口，贺国强担任中央纪律检查委员会书记，周永康担任中央政法委员会书记。

2008年3月，第十一届全国人大第一次会议和第十一届全国政协第一次会议分别选举和决定，胡锦涛为国家主席和中华人民共和国中央军事委员会主席，吴邦国为全国人民代表大会常务委员会委员长，温家宝为国务院总理，李克强为国务院（常务）副总理，贾庆林为全国政协主席。仍然是九位中央政治局常委代表八大机构。

党的十六大报告将这种制度总结为：“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。”“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。”^[48]

这一时期（1992—2012），党的集体领导制度得到充分维护，集体领导原则得到严格执行，集体领导机制得到不断巩固，再也没有发生类似毛泽东晚年的错误，也没有出现胡耀邦式或赵紫阳式的政治事件。这是党的集体领导最为团结、最易协调、最具合力、最有作为的时期，也是中国共产党政治上最成熟、思想上最统一、治理上最成功的时期，当然也是中国经济繁荣、社会稳定、文化复兴、国力强盛最好的时期。

中国的关键在于中国共产党，中国共产党的关键在于党中央，党中央的关键在于中央政治局常委会，中央政治局常委会的关键在于集体领导机制。

从历史的角度看，中国特色的“集体领导制”是中国共产党作为执政党的一大制度创新和机制创新，经历了六十多年特别是改革开放以来三十多年的不断“试错”，才逐渐形成了这一独有的、相当完善的执政党治理结构、国家治理结构、军队治理结构和社会治理结构。由当初的五名中央书记处书记，到七名中央政治局常委，再到九名中央政治局常委，既集体领导又个人分工；他们所代表的党和国家机构由五大机构、六大机构，到八大机构，形成各机构既各有分工又相互协作，既有效监督又相互配合的领导机制。它发源于毛泽东（来自毛泽东的政治创意），重建于邓小平，成形于江泽民，完善于胡锦涛。这是他们给后代留下的最重要的政治资产和历史资产。

从国际比较看，中国特色的“集体领导制”远远优越于最早实行个人总统制和“三权分立”制度的美国。美国总统在担任国家元首的同时担任政府首脑，还兼任武装部队总司令，权力更集中于个人，决策几乎是由个人作出的。美国政府只对总统个人负责，不对国会（参众两院）负责，也不对选民负责。因此美国政府是总统个人领导，是典型的总统个人集权制度。中国的“集体领导制”则不同，他们不是一个人，而是一个领导集体。从选举程序上看，需要经历两次选举：一次是经过中国共产党全国代表大会，先是选举中央委员会，再由中央委员会全体会议选举中央政治局常务委员会委员；一次是经过全国人民代表大会，根据宪法分别选举和决定国家领导集体。而美国的总统选举是选举一个人，又由个人直接组织政府，直接领导政府。再者，美国总统所担任的国家职务在中国是由两个人分别担任，国家主席和国务院总理。从决策程序上看，中国是通过两次集体民主决策的过程，一是中央政治局常委会的集体决策，二是各机构内部的集体决策，如全国人大常委会会议、国务院常务会议、全国政协常委会会议等，这是典型的集体民主决策。

中国的“集体领导制”还代表了多个机构，也不同于美国的“三权分立”制度，即把国家权力分为立法、行政、司法三部分并建立相应的国家机构来分别行使这些权力，同时三个权力机构又相互制衡的权力体制。对于治理中国这样一个大国来说，只有三个权力机构过于简单，又过于集权，因此需要更多的权力机构，既适度集权，又适度分权，既高度集中，又高度民主，才能发挥现代大国各个方面的积极性和创造性。美国总统与国会没有什么直接关系，也不对国会负责，因此国会总是总统的掣肘，要不就是党派之争，要不就是利益集团之争，扯皮、拖延、搁置，使总统不是无所作为，就是决策缓慢，有的决策甚至拖延20年。^[49]而中国则不同，国务院总理作为政府首脑，由国家主席提名，交由全国人民代表大会全体投票表决，再由国家主席根据全国人民代表大会的决定任命。国务院总理代表国务院对全国人民代表大会及其常务委员会负责。国务院制定行政法规，发布决定、命令，向全国人民代表大会及其常务委员会提出提案，任免行政人员等，须由总理签署，才具有法律效力。因此国务院与全国人大及其常委会既有被监督与监督的制约关系，又有报告与审议的合作关系。而在美国实行的立法、司法、行政三权分立并相互制衡的制度下，因为分立而很难信息共享，又因为相互制衡而很难形成政治共识，进而导致决策过程漫长，决策结果大打折扣，决策效率低下。对于中国这样一个社会主义国家来说，各个权力机构既需要相互监督，相互制衡，更需要相互协调合作，形成合力，才能发挥社会主义集中力量办大事的制度优势。

【注释】

[1]参见中共中央党史研究室：《中国共产党历史》，第1卷上，277页，北京，中共党史出版社，2002。

[2]参见中共中央文献研究室编：《毛泽东思想年编（1921—1975）》，78页，北京，中央文献出版社，2011。

[3]参见中共中央文献研究室编：《毛泽东思想年编（1921—1975）》，437页，北京，中央文献出版社，2011。

[4]参见中共中央文献研究室编：《毛泽东思想年编（1921—1975）》，601页，北京，中央文献出版社，2011。

[5]参见邓小平：《关于修改党的章程的报告》（1956年9月16日），见《邓小平文选》，2版，第1卷，229页，北京，人民出版社，1994。

[6]邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，329页，北京，人民出版社，1994。

[7]毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》（1962年1月30日），见《毛泽东文集》，第8卷，294页，北京，人民出版社，1999。

[8]毛泽东指出：党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。拿中央常委或者政治局来说，常常有这样的事情，我讲的话，不管是对的还是不对的，只要大家不赞成，我就得服从他们的意见，因为他们是多数。（参见毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》（1962年1月30日），见《毛泽东文集》，第8卷，294页，北京，人民出版社，1999。）

[9]“一化”即逐步实现国家的社会主义工业化；“三改”即逐步实现国家对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。

[10]参见胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，2版，207页，北京，清华大学出版社，2008。

[11]参见石仲泉等：《中共八大史》，191页，北京，人民出版社，1998。

[12]参见毛泽东：《关于中共中央设副主席和总书记的问题》（1956年9月13日），见《毛泽东文集》，第7卷，110～112页，北京，人民出版社，1999。

[13]邓小平：《组成一个实行改革的有希望的领导集体》（1989年5月30日），见《邓小平文选》，1版，第3卷，298页，北京，人民出版社，1993。

[14]1959年9月26日，中共中央政治局决定中共中央军委由毛泽东任主席，林彪、贺龙、聂荣臻为副主席，林彪主持军委日常工作。

[15]参见胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，2版，208～212页，北京，清华大学出版社，2008。(www.chuimin.cn)

[16]详细分析参见胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，2版，北京，清华大学出版社，2008。

[17]列宁：《共产主义运动中的“左派”幼稚病》，见《列宁全集》，2版，第39卷，21页，北京，人民出版社，1986。

[18]参见邓小平：《组成一个实行改革的有希望的领导集体》（1989年5月30日），见《邓小平文选》，1版，第3卷，298页，北京，人民出版社，1993。

[19]胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，2版，213页，北京，清华大学出版社，2008。

[20]参见胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，2版，550页，北京，清华大学出版社，2008。

[21]参见席宣、金春明：《“文化大革命”简史》，32页，北京，中共党史出版社，2006。

[22]参见毛泽东：《在中央工作会议上的讲话》（1966年10月25日），见《建国以来毛泽东文稿》，第12册，143～144页，北京，中央文献出版社，1998。

[23]1967年4月12日，江青在中央军委扩大会议上讲，整个中央文革小组就是中央（政治局）常委的一个秘书班子，也还是哨兵工作、参谋工作。中央文革小组五位主要成员陈伯达、康生、江青、张春桥、姚文元一直参加中央文革碰头会。

[24]党的九大通过的《党章》“总纲”第六段写明：“林彪同志一贯高举毛泽东思想伟大红旗，最忠诚、最坚定地执行和捍卫毛泽东同志的无产阶级革命路线。林彪同志是毛泽东同志的亲密战友和接班人。”（见《中国共产党章程汇编（从一大——十七大）》，80页，北京，中共中央党校出版社，2007。）

[25]参见逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》（下），1739页，北京，中央文献出版社，2003。

[26]参见《邓小平给毛泽东的报告》（1975年11月15日），转引自逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》（下），1761页，北京，中央文献出版社，2003。

[27]由于王洪文已从上海回到北京，11月15日，邓小平被迫给毛泽东写报告，正式提出中央日常工作仍请王洪文主持。对此，毛泽东当日晚在邓小平的信上批示：“暂时仍由小平同志主持（中央日常工作），过一会再说”。（参见毛泽东：《关于暂时仍由邓小平主持中央日常工作的批语》（1975年11月15日），见《建国以来毛泽东文稿》，第13册，497页，北京，中央文献出版社，1998。）

[28]指董必武（1975年4月病逝）、康生（1975年12月病逝）、周恩来（1976年1月病逝）。

[29]出席会议的中央政治局委员八人：华国锋、叶剑英、李先念、汪东兴、陈锡联、陈永贵、纪登奎、吴德，中央政治局候补委员三人：吴桂贤、苏振华、倪志福。（参见范硕：《叶剑英在1976》（修订本），395页，北京，中共中央党校出版社，1998。）

[30]邓小平指出：权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。（参见邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，328～329页，北京，人民出版社，1994。）

[31]参见邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，321页，北京，人民出版社，1994。

[32]邓小平指出，为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。我们要不断总结历史经验，深入调查研究，集中正确意见，从中央到地方，积极地、有步骤地继续进行改革。（参见邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，322页，北京，人民出版社，1994。）

[33]据统计，在中央工作会议（36天）和中共十一届三中全会（4天）上，与会者发言稿有500多份，会议简报达到150万字（参见叶永烈：《邓小平改变中国——1978：中国命运大转折》，405页，南昌，江西人民出版社，2008）。可以堪称是中国共产党历史上思想解放、充分民主、畅所欲言的“盛会”。

[34]参见龚育之、杨春贵、石仲泉、周小文：《重读邓小平》，59页，北京，中共中央党校出版社，2004。

[35]参见杨明伟：《陈云晚年岁月》，15页，北京，人民出版社，2005。

[36]毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》（1962年1月30日），见《毛泽东著作选读》（下册），819页，北京，人民出版社，1986。

[37]参见《陈云在中共十一届三中全会闭幕会上的讲话记录》（1978年12月22日），见金冲及、陈群主编：《陈云传》（下），1509页，北京，中央文献出版社，2005。

[38]参见叶剑英：《在党的十一届五中全会第一次会议上的讲话》（1980年2月24日），见中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（上），388～390页，北京，人民出版社，1982。

[39]参见《胡乔木书信集》，300页，北京，人民出版社，2002。

[40]参见《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年6月27日），见中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），844页，北京，人民出版社，1982。

[41]《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》（1982年9月13日），见《中国共产党章程汇编（从一大——十七大）》，326页，北京，中共中央党校出版社，2006。

[42]参见邓小平：《第三代领导集体的当务之急》（1989年6月16日），见《邓小平文选》，1版，第3卷，310～311页，北京，人民出版社，1993。

[43]1990年7月邓小平向来华访问的加拿大前总理皮埃尔·特鲁多介绍：“十年前我就考虑交接班的问题，一直到去年（指1989年）才完成换代的事情。”（参见中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五——一九九七）》（下册），1318页，北京，中央文献出版社，2004。）

[44]邓小平指出：“过去两个总书记都没有站住，并不是选的时候不合格。选的时候没有选错，但后来他们在根本问题上，就是在坚持四项基本原则的问题上犯了错误，栽了跟头。四个坚持中最核心的是党的领导和社会主义。四个坚持的对立面是资产阶级自由化。坚持四项基本原则，反对资产阶级自由化，这些年来每年我都讲多次，但是他们没有执行。在这次动乱中赵紫阳暴露了出来，明显地站在动乱一边，实际上在搞分裂。”（邓小平：《我们有信心把中国的事情做得更好》（1989年9月16日），见《邓小平文选》，1版，第3卷，324页，北京，人民出版社，1993。）

[45]参见江泽民：《坚持和完善人民代表大会制度》（1990年3月18日），见《江泽民文选》，第1卷，112页，北京，人民出版社，2006。

[46]参见江泽民：《我的心永远同人民军队在一起》（2004年9月20日），见《江泽民文选》，第3卷，603页，北京，人民出版社，2006。

[47]江泽民：《我的心永远同人民军队在一起》（2004年9月20日），见《江泽民文选》，第3卷，603页，北京，人民出版社，2006。

[48]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（2002年11月8日），见《江泽民文选》，第3卷，555页，北京，人民出版社，2006。

[49]1992年时任美国总统的克林顿开始提出医疗改革，到2008年美国总统奥巴马上台后着手推行医疗改革，由于民主党在国会两院为多数党，2010年美国两院成功地通过了奥巴马的医疗改革法案。但是，不久共和党在参议院成为多数，他们要废除该法案。直到2012年3月21日美国国会众议院以219票比212票的微弱优势表决通过“预算协调”议案，完成医改立法“两步走”中的第二步。奥巴马23日在白宫正式签署该法案，仅仅七分钟之后，以共和党人为主的美国十三个州的检察长即联手提起诉讼，以“侵犯州权”等为由控告该医改法案违反宪法。（中国新闻社华盛顿2012年3月23日电）