外交与领事机关的礼遇与特权-现代国际礼仪

第三节　外交与领事机关和人员的礼遇与特权

外交特权和豁免是一项非常古老的国际礼仪制度，在本书的第一章我们就已对此作了介绍。自古以来，各国对相互派遣的临时性使者，实际上都给予某中特殊权利和优惠待遇。我国古代就有“两国交兵，不斩来使”之说。在欧洲，从古罗马到13世纪开始出现常驻使节时，外交使节的人身自由就被认为是神圣不可侵犯的，受到特别的保护。经过漫长的历史演变，现在这项制度已经成为具有国际法约束力的、各国在国际交往活动中严格遵守的、真正意义上的外交礼仪。

一、外交使节的到任和离任的礼仪活动

作为国家的代表，外交人员应受到尊重和特别的礼遇。尤其是对于特命全权大使或公使的礼遇，尽管各国的做法不尽相同，但一般都会在礼仪上给予较高的尊荣。从使节的就任到离任的每个环节，东道国都要在礼仪方面进行周到的安排。同时，作为派遣国的使节，也会严格按照外交惯例和接受国的规定、习惯，开展一系列的礼仪活动。使节的任命公布后，即可安排赴任。使节到任后的第一件主要活动就是递交国书。国书是派遣国元首为派遣或召回使节致接受国元首的正式文书。国书由派遣国元首签署，外交部长副署，由使节亲自递交驻在国元首。在递交国书时，使节要致颂词，接受国元首致答词。现在有些国家(包括我国)已取消了致颂答词的做法。国书最好由新任大使赴任时随身携带，或由信使在大使到任前先期送达使馆。否则，如果驻在国安排新大使递交国书而国书尚未送到使馆，则会相当被动。如果是代办级的外交代表，则没有递交国书仪式。因为代办是由派遣国外长向接受国外长发一介绍书，介绍新任代办到任。在介绍书中会提及召回前任代办，对于前任代办的离任，一般不再另发召回书。

新任使节在离开本国赴任前，可前往拜会接受国派驻本国的使节。新任使节抵达驻在国首都的时间应及时通知驻在国礼宾司，以便礼宾司派人迎接。使节到达任所后，应立即约见驻在国礼宾司长，了解递交国书的礼仪程序等，并请其安排见外长。在会见外长时将国书副本(如有颂词则连同颂词副本)交给对方，并请外长协助安排向元首递交国书，征询是否即可开始进行外交活动。递交国书的仪式各国不尽相同，一般都很正式隆重。某些君主制国家至今保留着一些古老的仪式。例如，在西班牙，新任大使在礼宾司长或王室典礼官的陪同下，乘坐豪华的古式马车前往王宫，使馆参礼的外交官乘汽车随后，车队奏两国国歌，排列在宫廷两侧手执长矛的武士向大使致敬。大使由宫廷官员引入大厅，国王身着礼服站在大厅中央，外交大臣及国王办公厅文武官员侍立两旁。大使走到国王面前，以庄重的语调说:“我荣幸地向陛下递交我被任命为××国驻西班牙大使的国书。”随即将国书递上，国王接收国书后与大使握手。大使将其他外交官一一向国王介绍。国王与大使在客厅简短交谈后，大使即起身告辞，仍由礼宾司长或宫廷典礼官送至大使官邸。大使略备酒点招待，以示答谢。^[5]

我国逢某国新任驻华大使递交国书，礼宾司长(或副司长)乘礼车前往该国使馆迎接其新任大使，并陪同大使乘礼车前往人民大会堂南门。礼兵在门口向大使致敬，大使及参礼外交官由礼宾司长引入大厅。中华人民共和国主席站在大厅中央，大使向国家主席递交国书，大使和作陪的其他外交官员与我国国家主席及在场的我国外交部长或副部长等握手，合影留念，接着主席与大使在会客室谈话。最后，由礼宾司长陪送大使乘礼车返回使馆。

大使在递交国书后，即可进行到任的礼节性拜会。拜会名单由大使提出，驻在国礼宾司按本国的习惯和两国关系的情况进行安排。大使和夫人还要在当地外交团中进行拜会；大使一般不主动拜会公使和代办级的外交代表，而接受公使和代办的拜会。新任大使和夫人还可举行到任招待会。有些接受国还会由其外长或副外长出面为新任大使举行欢迎宴会。在大(公)使离任时，应向驻在国政府领导人、官员、在任期间有来往的社会知名人士以及驻当地的各国使节进行辞行拜会，也可举行告别招待会。驻在国按其习惯做法安排本国领导人接见离任使节；有的还由外长或副外长出面为其饯行；由礼宾司长或其代表到机场为离任使节送行。在很多国家，驻当地的外交团团长也出面为离任使节举行饯行酒会，有的还会送给离任使节刻有外交团成员签名的银盘留作纪念。使节在离开驻在国时，应发正式照会将离任日期通知驻在国外交部长和驻当地各国使节，并写明在新任大使到达前由谁担任使馆临时代办。

二、外交特权和豁免

按照国际法和国际惯例，使馆和外交人员享有外交特权和豁免。为什么必须给使馆和外交人员以外交特权和豁免呢?国际上曾经有三种理论:一是治外法相对论，认为使馆是派遣国领土的延伸，因此，使节及其驻地仍应受派遣国管辖，而不受驻在国管辖。二是代表性论，认为使节是派遣国元首的代表、国家的化身。根据国家主权平等的原则，驻在国对使节无权管辖，使节享有特权与豁免是当然的。三是职务需要论，认为外交代表及使馆所以需要享有外交特权与豁免，是因为这是保证他们正常执行职务所必需的。

1961年4月18日在维也纳召开的联合国关于外交交往和外交特权的国际会议上通过的《维也纳外交关系公约》，摒弃了治外法权论，在强调职务论的同时，也汲取了代表性理论的合理成分。公约序言明确表示:“确认此等特权与豁免之目的，不在于给予个人以利益，而在于确保代表本国之使馆能有效地执行职务。”这就表明，外交特权与豁免是以尊重国家主权和平等互利的原则为基础的。各国外交代表和外交代表机关一方面享有国际法和接受国法规所规定的外交特权与豁免；另一方面又应承担尊重驻在国的主权、尊重驻在国法律、法令，不干涉驻在国内政的义务。1961年的《维也纳外交关系公约》，是当代国际上公认的关于外交特权与豁免的国际法文献，具有约束力。根据公认的国际惯例，有些国家又制定了有关的国内法。1986年9月5日，我国第六届全国人大常委会第十七次会议通过生效的《中华人民共和国外交特权与豁免条例》，则是我国关于外交特权与豁免的基本法规。外交特权与豁免包括使馆以及外交人员的特权与豁免两个方面的内容。

(一)使馆的外交特权和豁免

1.使馆馆舍不可侵犯

使馆馆舍是指供使馆使用和供使馆馆长寓邸之用的建筑物各部分以及其所附属的土地。所谓使馆馆舍不受侵犯，一方面是指接受国官员未经馆长许可，不得进入馆舍执行公务，也不能对馆舍进行任何司法程序。使馆馆舍和设备以及馆舍内其他财产与使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或强制执行。1961年的《维也纳外交关系公约》对特殊情况没有做例外的规定。因此，即使使馆发生火灾，也得经过使馆同意方可进入。

但是，《维也纳外交关系公约》还规定:使馆不得充作与本规定或一般国际法的其他规定相抵触的用途，也不得用作与派遣国和接受国之间签订的协定不相符的用途。对这一问题，有的国家还以国内法规定，不给予外交代表机关进行任何与其职务相违背的活动的权利，意即不得在馆舍内从事破坏驻在国主权的不法活动。也有的国家规定不得在使馆和住所内拘留或隐匿驻在国政府决定逮捕的人，这项规定主要包含两个意义:第一，使馆无拘留权。使馆在驻在国领土上，无权在馆舍内拘留任何人，即使对其本国侨民，一概不得拘留。如发生拘人事件，驻在国有权要求有关使馆将人交出。第二，使馆无外交庇护权。国际上一般不允许在使馆内给予当地政府决定通缉的人以庇护的权利。遇有罪犯进入使馆躲避，驻在国通过外交途径要求交人时，使馆一般不可拒绝。如使馆拒绝交出罪犯，驻在国有时也采取派兵包围使馆等强制手段，迫使对方将犯人交出。无外交庇护权已为大多数国家和我国所确认。事实上，如果使馆馆舍被用来进行反对接受国的活动，接受国安全确实受到严重威胁，在十分紧急的情况下，接受国的人员进入使馆的事例也不是绝对没有的。如20世纪80年代初，某国驻伦敦大使馆从馆舍向外开枪打死了一名英国女警察，为缉拿凶犯，英国警察进入了该国使馆。1973年，巴基斯坦发现有人利用外交豁免权把大量军火偷运进国境并储存在伊拉克使馆内，在要求入馆搜查遭到拒绝后，巴方遂强行进入该使馆，搜出大批军火。巴基斯坦向伊拉克提出强烈抗议，宣布该国大使不受欢迎，并召回了本国大使。

不可侵犯的第二个方面是指接受国对派遣国的使馆负有特殊责任，需采取一切适当步骤保护使馆馆舍免受侵入或损害，并防止一切扰乱使馆安宁或有损使馆尊严的事情发生。所谓特殊责任，不只是指一般责任，而是要求驻在国采取适当和必要的方式保护外国使馆的安全，包括提供和加强警卫，或把非法进入使馆者清除出去等措施。

2.档案文件不可侵犯

使馆的档案和文件，无论何时，也不论置于何处，均不得遭受侵犯。所谓外交档案和文件，包括一切文书、文件、函电、簿籍、胶片、胶带、登记册、明密电码、记录卡片及保护此类文卷所用的器具。所谓“无论何时，也不论置于何处”表示即使两国断绝外交关系甚至发生武装冲突时，档案文件不论是在馆内还是在馆外，也不论是否装在外交邮袋内，均不准随意侵犯。

3.通讯自由

包括:(1)有使用密码通讯的自由和派遣外交信使的特权；(2)来往公文不受侵犯；(3)外交邮袋不得扣留和开拆。使馆可以收发国际业务电报和挂发国际长途政务电话。使馆的密码电报可以通过驻在国的邮电部门收发，也可以通过自设的电台收发，使馆无线电台的运进、设置和使用，必须事先征得驻在国的同意。

4.免纳捐税驻关税

除了为使馆提供特定服务所应交的费用(如清除垃圾费等)不在免除之列外，使馆办理公务按规定所收的费用(如签证费、认证费)及手续费等，均免征一切捐税。使馆公用物品进出驻在国，凡在海关规定的许可范围之内，免纳关税、免除进出口许可手续和查验，但申报手续不可免。使馆如欲转让进口的免税物品，需经海关批准，按规定办理手续后方可进口。

5.使用国旗和国徽

使馆及馆长有权在馆舍、馆长寓邸和交通工具上，使用派遣国的国旗。馆舍及馆长官邸可悬挂国徽。

(二)外交人员的特权和豁免

1.人身不可侵犯

这是一项最重要的规则。驻在国当局、军警和其他人员不得对外交人员进行人身搜查、逮捕或拘禁、侮辱，即使外交人员触犯驻在国的法令，在一般情况下，也不加以拘捕或扣留，而是通过外交途径进行交涉，求得解决。当然对于外交人员违反驻在国规章的一般行为，如驾车违章、无意闯入禁区等，驻在国有关人员有权指出其错误，并要求其注意，这并不发生侵犯人身问题。但是，不可侵犯权并不是绝对的，当外交人员的行为严重地危害当地社会秩序或驻在国的安全、不加以制止则损害将继续扩大时，如进行政治阴谋、间谍活动、行凶、殴打他人、酒醉开车闯祸等，驻在国可以在现场采取必要的措施，包括现场监视、暂时拘捕等，予以制止。

驻在国有义务采取必要的措施(包括派警卫人员)对外交人员加以保护，以防止其人身遭到侵犯；对那些侵犯外交人员人身安全的肇事者，驻在国应依法惩处，并向受害者及其使馆表示歉意。例如，历史上曾发生过一起这样的案件:1708年，俄国驻英国大使马特维也夫在行将递交辞任国书时，英国当局由于某些商人的唆使，在伦敦街上强行逮捕了他，以迫使他偿还贷款。但事后，他立即为友人所保释。英女王在获悉这一事件以后，令英外交大臣向大使表示歉意，并通知他说，犯人将受审讯并依法严办。但大使对这种表示并不满意，因此未递交辞任国书即离开英国。为了补救起见，英国指定其驻俄国大使为特使，在谒见彼得大帝时，转达女王的歉意。为保障外交人员得以执行正常职务，联合国大会曾于1973年通过了《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》。1981年1月联大又通过了一项题为《考虑有效措施以加强对外交与领事团和代表的保护及其安全》的决议。再次提请各国政府对严重侵犯外交和领事人员安全的罪犯，绳之以法，并防止发生这种事件。现在，许多国家还制定了特别法律，对侵犯外交人员人身安全的行为，视为“违反国际法”罪而加以惩处。

2.寓所和财产不可侵犯

寓所包括外交人员的私人住宅、外交公寓、旅馆房间等。财产包括外交人员寓所中的财物，也包括汽车等。外交人员文书信件也是不可侵犯的。驻在国的军警、司法人员、税收人员以及其他执行公务的人员，未经外交使节或外交人员的同意，不得进入使馆和外交人员的私人寓所执行任何任务。对外交代表、外交人员的私人寓所，不论是属于其本国政府或私人的财产，或是由其租赁的，都不得侵犯。为确保外交代表、外交人员私人寓所的安全，许多国家采取派军警在门口设岗警卫的办法，以防歹徒闯入闹事。

3.管辖的豁免

包括对外交人员刑事管辖的豁免、民事管辖的豁免及行政管辖的豁免。在外交实践中，对于触犯驻在国刑法的外交人员，鉴于他们免受司法管辖，驻在国一般不提起诉讼，不由司法部门判决，而是通过外交途径解决，即由驻在国外交机关出面口头或书面照会提出交涉。我国刑事诉讼法规定，“对于享有外交特权和豁免权的外国人犯罪应当追究刑事责任的，通过外交途径解决”。对触犯驻在国法令的外交人员，如是一般违法，通常由驻在国外交机关向有关代表机关提请注意或发出警告。如违法和犯罪情节比较严重，驻在国宣布其为“不受欢迎的”，要求派遣国限期将其召回。当其严重威胁到驻在国安全时，驻在国对犯罪的外交人员可予以驱逐出境。(www.chuimin.cn)

外交人员所享有的民事管辖豁免的情况与刑事豁免大致相同。驻在国不得因外交官的债务而对他提起诉讼或进行判决。但是，《维也纳外交关系公约》第三十一条中规定了下述情况外交人员不能援引民事管辖的豁免权:涉及外交人员在驻在国私有不动产的物权(如房屋)诉讼；外交人员以私人身份卷入的遗产继承诉讼；外交人员在驻在国从事获利的商业和其他私人职业活动引起的诉讼。

外交人员对接受国的行政管辖享有豁免。各国的法令和实践一般都规定这项豁免。例如，外交人员除向驻在国外交部按规定作到任、离任通知并办理身份证件外，不作户口登记，不服兵役和劳务，外交人员的死亡、子女出生等都不许履行驻在国有关行政规定的手续。

《维也纳外交关系公约》第三十一条规定，“外交代表无以证人身份作证的义务”。外交人员之所以享有作证的豁免，是因为作证本身实际上也就是受某种管辖和强制，而这同管辖豁免是相抵触的。但是，这并不意味外交人员在任何情况下都要拒绝作证。只要派遣国政府同意，外交人员也可为某一案件作证。作证的方式一般是，提供书面证词或要求法院派人到使馆听取证词，当然也可以亲自出庭作证。但是，有的国家法院按国内法随意下令要使馆人员出庭作证，这是违背国际法的，也是不能接受的。

4.免纳捐税

外交人员可免纳一切捐税。但也有例外，例如对提供特定服务所付的费用(例如清洁费)、遗产、继承税、私人所得及私人投资所课征的税等，不能免除。外交人员如转让免税物品，需经海关批准。

5.免除关税和查验

免纳关税通常外交人员及其家属进出驻在国或路过第三国时，其随身携带的行李(包括附载于同一交通工具上的行李)享有免税优待。但驻在国可制定具体的法律或规章，限制外交人员进口自用物品的数量，或对其安家用物品的进口加以日期限制等。《维也纳外交关系公约》规定，外交代表私人行李免受查验，但有重大理由推定其中装有按驻在国规定禁止进出口或有检疫条例加以管制的物品时，即可检查。免验只是一种优遇，是出于国际交往的礼貌。各国海关法令都订有保留在必要时对行李物品进行检查的权利。但实际上，非在绝对必要的情况下，不行使这种权利。检查时，须有行李物品所有人或他授权的代理人在场。

6.行动及旅行自由

除驻在国为国家安全设定的禁区或限制进入的区域。另订法律规定外，应允许并确保使馆人员在其境内行动及旅行的自由。在外交实践中，各国做法不一。有的国家制定了限制性规定，规定了外交人员前往禁止或限制进入地区的申请办法。

7.免除某些义务

免除适用于接受国施行的社会保险办法；免除一切个人劳务和各种公共服务(如担任陪审员、参加消防等)；免除关于征用和捐献等军事义务。

除此之外，按照国际惯例，在驻在国的礼仪庆典活动场合，外交使节有占有荣誉席位的权利。驻在国一般都把他们安排在显要的地位，享有较高的礼遇，受到驻在国的尊敬。外交使节在礼仪场合的位次则按在先权排定。

尽管外交代表机关、外交人员享有这样或那样的特权和豁免，受到驻在国的尊敬和享有优厚的礼遇，但根据国家之间互相尊重和国家主权平等的原则，外交人员和外交代表机关仍有义务尊重驻在国的法律法令；不干涉驻在国的内政，不参加、不支持反对驻在国政府的示威游行；不滥用外交特权与豁免进行阴谋推翻驻在国政府的非法活动，包括非法窃取政治、军事、经济、科技情报；不在驻在国内为私人利益从事任何专业或商业活动；不得进行走私及非法倒卖免税物品活动等。

三、领事特权与豁免

关于领事特权与豁免的根据，《维也纳领事关系公约》和外交关系公约一样，采取职务需要说与代表说相结合的立场。公约序言指出:“此等特权与豁免之目的不在于给予个人以利益而在于确保领事能代表本国有效执行职务。”根据公约，领事特权与豁免可分为领事馆的特权与豁免和领事官员的特权与豁免。

1.领馆的特权与豁免

第一，领馆馆舍在一定限度内不可侵犯。根据公约，其主要内容是:接受国官员未经同意不得进入领馆馆舍；接受国负有特殊责任保护领馆馆舍免遭侵害；除非为国防或公用目的，领馆馆舍免于征用。

第二，领馆档案及文件不论何时何处不得侵犯。

第三，领馆享有通讯自由，主要包括:领馆可采用外交或领事信使、外交或领事邮袋及明密码电信的通讯方法；领馆来往公文不受侵犯；领馆邮袋通常不得予以开拆或扣留。

第四，领馆馆舍和领馆馆长寓邸免纳捐税，领馆公务用品免纳关税。

第五，领馆可在馆舍、馆长寓邸以及执行公务的交通工具上悬挂派遣国国旗和展示国徽。

2.领事人员的特权与豁免

第一，领事人员人身不可侵犯权。接受国对领事官员应表示适当尊重，采取一切适当步骤防止领事官员的人身自由或尊严受到任何侵犯。领事官员除非犯有严重罪行，不得逮捕候审，或羁押候审，不得施以监禁或对其人身自由加以任何其他方式之拘束。

第二，领事人员享有一定的管辖豁免。领事官员及领馆雇员为执行领事职务而为之行为，不受接受国司法和行政机关的管辖。享有特权豁免的人员负有尊重接受国法律规章和不干涉该国内政的义务。

第三，领事人员可以免除一定限度的作证义务。领馆人员对于其职务所涉及的事项，无义务出庭作证，但在可能情况下，不得拒绝在其寓所或领事馆录取证言或作书面陈述。遇有领事人员因犯严重罪行而受逮捕或羁押候审，或对其提起刑事诉讼时，如是馆员，应通知其馆长；如是馆长，应通过外交途径通知派遣国。

第四，领事人员享有行动自由。

第五，领事人员免纳捐税，领事人员的个人和家庭物品免纳关税并免受查验。

第六，领事人员的其他特权与豁免:免除接受国法律、规章对外侨登记和居留证所规定的一切义务；免除有关工作证的义务；免于适用社会保险办法；免除个人劳务及捐献、屯宿等军事义务。

此外，按照《维也纳领事关系公约》规定，领馆雇员和领馆服务人员及与其构成同一户口的家属也享有上述某些特权与豁免。享有此项特权与豁免的人员有尊重驻在国法律规章和不干涉该国内政的义务。领事官员通常自其进入驻在国时开始至离境时止享有领事特权与豁免。第三国通常也给予为确保其过境所需的一切豁免。除《维也纳领事关系公约》外，还存在着大量双边领事条约。一般来说，双边领事条约所规定的领事特权与豁免比公约规定的更为广泛，有的甚至与外交特权与豁免没有什么差别。