中国残疾人保障法：修订和实施情况

残疾人保障法

我国是个人口大国，其中残疾人占到全国人口总数的4.9%，残疾人家庭占全国家庭总数的18.1%，每五个家庭有一个残疾人家庭。残疾人的数量随着社会的发展和人口的增加还在不断的增加。残疾人是一个特殊群体，由于残疾本身的影响和外界存在的障碍，使残疾人与一般正常健全人相比，在社会生活中处于某种不利的地位，正常作用的发挥受到限制。例如，受教育程度低，文盲比例高，就业机会少，缺乏必要的康复，婚姻状况差，生活低于社会平均水平等。残疾人能否跟上社会发展的步伐，与全国人民一道前进，不仅涉及5000万残疾人，而且牵动着2亿亲属和全国近1/5的家庭，关系到国家的发展、社会的稳定和生产力的进一步解放，是不容忽视的社会问题。

作为一个特殊的群体就需要法律特殊的保护。因此我国《宪法》在确定残疾人在政治、经济文化、社会和家庭生活等方面有同其他公民平等的权利的前提下，专门制定了对残疾人的特殊保障条款，《宪法》第四十五条第二款和第三款规定：国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。《中华人民共和国残疾人保障法》正是基于《宪法》的基本原则，根据残疾人的特殊要求，为保障残疾人的合法权益而制定的。

1991年我国首部《残疾人保障法》颁布实施，近20年来，该法对促进残疾人事业和保障残疾人权益发挥了重要作用，我国残疾人事业取得了长足发展，残疾人康复、教育、劳动就业、生活保障、文化体育等状况得到较大改善，全社会扶残助残的风尚进一步形成。但是，随着我国社会的发展，原来的法律与残疾人事业已不相适应。因此2008年4月24日，十一届全国人大常委会第二次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》（下文简称《残疾人保障法》。修订后的《残疾人保障法》共分九章六十八条，自2008年7月1日施行。下面，我就新修订的《残疾人保障法》的有关内容与大家共同学习。

一、概述

（一）概念

1.残疾人的定义

本法第二条规定：“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。”有两个方面含义：（1）人在心理、生理、人体结构上三个方面，某种组织、功能丧失或者不正常；（2）虽然全部或者部分丧失功能，但是具有能以正常方式从事某种活动的能力。不具有正常方式从事某种活动能力的人，不能认定为残疾人。例如，“植物人”就不能作“残疾人”的范围。

2.保障的定义

《辞海》、《新华词典》关于“保障”一词的含义是：（1）保护，指照管护卫，使不受伤害；（2）指起保障作用的事物；（3）确保，保证。而“保护”一词仅指“照管护卫，使不受伤害”。所以《残疾人保障法》选用“保障法”名称，表达两层含义：一是保护残疾人的合法权益不受侵害；二是发展残疾人事业，使残疾人的平等权利受到保障、得以实现。

3.残疾人保障法适用的范围

根据《残疾人保障法》的精神，在我国只有符合国家制定的“残疾人标准”的、经过依法认定、并颁发了《中华人民共和国残疾人证》的中国公民，才是“残疾人”。

此外，“伤残军人”、“因公致残人员”、“为维护国家和人民利益致残人员”，实行国家另行规定的标准，对其实行优于其他残疾人的特别保障。

因此，本法适用的范围是四种：即残疾人、伤残军人、因公致伤人员、为维护国家和人民利益致残人员。这四种人从大的概念上理解，都是本法承认的“残疾人”，同等受到本法的保护。

（二）宗旨

《残疾人保障法》第一条阐述其宗旨，主要有三个方面：一是“为了维护残疾人的合法权益”；二是“保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果”；三是“发展残疾人事业”。他们之间存在着有机联系、密不可分的关系：首先，“维护残疾人的合法权益”是立法的目的。如果不是为了维护残疾人的合法权益，就不可能立法，立法就失去了必要性、失去了立法的意义；其次，“保障残疾人的平等、参与”是立法的“核心”。维护残疾人的合法权益主要的、核心的、关键的问题，是“平等、参与”，只有实现、做到了平等地充分参与社会生活，残疾人合法权益才能得到真正的维护；第三，“共享社会物质文化成果”是立法要实现的“结果和目标”。我们维护残疾人的合法权益、保障残疾人平等地充分参与社会生活的目的、结果和目标，就是要实现残疾人与一般正常健全人一样，共同享受人类、社会的物质成果、文化成果，真正实现“成果共享”；第四，“发展残疾人事业”是实现立法的“目的、结果、目标”的措施和保障。我们只有通过发展残疾人事业，做好残疾人的各项工作，才能够维护好残疾人的合法权益，才能够解决好残疾人的平等参与的问题，才能够实现成果共享。

（三）立法依据

《残疾人保障法》立法的依据是《中华人民共和国宪法》的有关规定。具体地讲是《宪法》的第二章第四十五条的规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业；国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属；国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。本法就是根据《宪法》的这些精神制定的，是对宪法规定的原则和精神的具体化、条文化。

（四）特别扶助、特别保障和特别照顾的概念

《残疾人保障法》除保障残疾人与正常人一样平等地参与社会生活，共享社会物质文化成果外，为了弥补残疾人功能和能力不足，体现国家和社会对残疾人的关爱、照顾，还做出了国家和社会对残疾人“特别扶助、特别保障和特别照顾的“三个特别”的原则规定。

1.特别扶助

本法第四条规定，“国家采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助，减轻或者消除残疾影响和外界障碍，保障残疾人权利的实现。”一是特别扶助是国家责任，国家责任体现在各级政府，是国家和各级政府采取的措施。二是只有对残疾人给予特别的扶助，才能够减轻或者消除残疾影响和外界障碍，以保障残疾人权利的实现。三是这个扶助是“特别”的，他是优惠、优越、特别、特殊、不同于一般健全人的。

2.特别保障

本法第十二条规定，“国家和社会对残疾军人、因公致残人员以及其他为维护国家和人民利益致残的人员实行特别保障，给予抚恤和优待。”

3.特别照顾

本法第五十条规定了县级以上人民政府对残疾人搭乘公共交通工具，应当根据实际情况给予便利和优惠。盲人持有效证件免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船等公共交通工具。各级人民政府应当逐步增加对残疾人的其他照顾和扶助。

二、残疾人的权利

为了保障残疾人在法律面前的平等权利，修订后的《残疾人保障法》在总则中规定了残疾人的政治权利，并在康复、教育、就业、文化生活和社会保障各章，全部开宗明义地规定国家保障残疾人享有康复、教育、就业、文化、社会保障的权利。现将新增要点概括如下：

1.政治权利

国家采取措施，保障残疾人依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及残疾人权益的重大问题，应当听取残疾人和残疾人组织的意见。

2.康复权利

各级政府和有关部门应当采取措施，为残疾人康复创造条件，建立和完善残疾人康复服务体系，并分阶段实施重点康复项目，增强残疾人参与社会生活的能力。康复工作应当从实际出发，以实用、易行、受益广的康复内容为重点，优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复。

3.教育权利

各级政府对接受义务教育的残疾学生、贫困残疾人家庭的学生提供免费教科书，并给予寄宿生活费等费用补助，对接受义务教育以外其他教育的残疾学生、贫困残疾人家庭的学生给予资助。

4.就业权利

国家实行按比例安排残疾人就业制度。国家对安排残疾人就业达到、超过规定比例，或者集中安排残疾人就业的用人单位和个体经营的残疾人，依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持。国家对从事个体经营的残疾人，免除行政事业性收费。

5.文化权利

在公共图书馆根据盲人的实际需要，设立盲文读物、盲人有声读物图书室。

6.社会保障权利

对生活确有困难的残疾人，按照国家有关规定给予社会保险补贴。县级以上地方政府对享受最低生活保障待遇后，仍有特别困难的残疾人家庭，应当采取其他措施，保障其基本生活。对生活不能自理的残疾人，地方各级政府应当根据情况给予护理补贴。地方各级政府对无劳动能力、无扶养人或者扶养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养。

7.无障碍权利

新建、改建和扩建建筑物等设施，应当符合国家有关无障碍设施工程建设标准。国家举办的各类升学考试、职业资格考试和任职考试，有盲人参加的，应当为盲人提供盲文试卷、电子试卷或者由专门的工作人员予以协助。公共服务机构和公共场所应当为残疾人提供语音和文字提示等信息交流服务，公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求。

三、做好残疾人事业和残疾人工作的责任、义务

残疾人事业是社会性很强的事业，残疾人分布在各个地方，有关业务渗透各个领域，工作涉及党和政府的各个部门，残疾人的问题牵涉社会的方方面面。做好残疾人工作，需要政府、社会、残疾人组织、残疾人家庭和残疾人五个方面的共同努力。因此，本法在总则中明确了各自的责任，在其他章节体现了多渠道、多层次、多种形式的做法。责任和义务主要有五个方面：

（一）政府职责

1.各级政府职责

本法第五条规定了政府职责四项具体内容：一是“县级以上人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划”；二是“将残疾人事业经费列入财政预算”；三是“加强领导，综合协调”；四是“国务院制定中国残疾人事业发展纲要，地方政府制订发展规划和年度计划，使残疾人事业与经济、社会协调发展。”这一规定，第一，从法律上进一步明确了，发展残疾人事业是各级政府的义不容辞的、责无旁贷的职责。第二，明确了政府发展残疾人事业职责的四项具体内容。第三，明确了政府在发展残疾人事业中处于组织领导地位，发挥着重要的作用。第四，提出了发展残疾人事业、做好残疾人工作的一个衡量标准：即残疾人事业要与经济、社会协调发展。残疾人事业要适应经济、社会发展；经济、社会发展的同时要保持残疾人事业跟上发展；残疾人事业要与经济、社会同步、和谐、协调发展。第五，提出了发展残疾人事业的保证措施是：将残疾人事业纳入国民经济和社会发展计划，经费列入财政预算，统筹规划，加强领导，综合协调，采取措施。

2.残疾人工作机构的职责

本法第五条规定：县级以上人民政府负责残疾人工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好残疾人工作。国务院在1986年成立的由21个部委和残疾人参加的“联合国残疾人十年中国组织委员会”的基础上，1993年正式设立国务院残疾人工作协调委员会，现由34个成员单位组成。全国除台湾省以外，各地县以上人民政府成立了残工委；残工委秘书处设在各级残联，具体承担残工委的日常工作。

残疾人工作委员会是依法设立的，国家、县以上各级人民政府在本行政区域内领导残疾人事业的协调组织，主要有三项职责：一是对残疾人事业和残疾人工作实行组织领导；二是协调有关部门和社会做好残疾人事业的工作；三是负责《残疾人保障法》及残疾人事业有关的法律、法规、规范性文件的贯彻实施。

3.有关部门的职责

第一，有关部门职责的具体内容。根据本法规定和国务院、省人民政府《残疾人工作协调委会成员单位职责分工》的规定，有关部门和残工委成员单位职责有三项：一是应当密切联系残疾人，听取残疾人意见；二是按照各自的职责，做好残疾人工作；三是协调委员会成员单位分工的职责。

第二，有关部门的含义和范围。是指按照职能、职责分工，残疾人事业和残疾人工作所涉及的部门、单位，按照分工和各自的职责，做好残疾人工作。如残疾人的康复由卫生、民政、教育和医疗机构等有关部门负责；残疾人的教育由教育行政部门负责；残疾人的劳动就业由劳动保障、民政部门负责；残疾人的文化生活由文化体育、广播、电影电视、新闻出版等部门负责；残疾人的福利环境、困难救助由民政、扶贫、城建、社会公共服务单位以及残疾人所在的单位、乡镇街办、村委会、居委会负责；残疾人的权利保护、司法救助、法律援助由司法、检察、法院、公安等部门负责；残疾人优惠政策的落实兑现由财政、税务、工商、民政、农业、公共服务等部门负责。

（二）社会责任

1.规定了社会责任总的原则

本法第七条规定：“全社会应当发扬社会主义的人道主义精神，理解、尊重、关心、帮助残疾人，支持残疾人事业。”这一原则的含义包括：一是社会责任即“全社会”。“社会责任”从广义讲，就是全社会都有责任、有义务，从人力、物力、财力、和道义上，帮助残疾人、支持残疾人事业。即指的是社会的每一个机关、团体、组织和社会的每一个人都有的社会责任和义务。二是全社会的责任内容是理解、尊重、关心、帮助残疾人，支持残疾人事业。(www.chuimin.cn)

2.明确了机关、团体、企业事业单位和城乡基层组织的社会责任

做好所属范围内的残疾人工作。

3.明确了从事残疾人工作的国家工作人员和其他人员的职责

履行自己的光荣职责，努力为残疾人服务。这里所说的“从事残疾人工作的国家工作人员和其他人员”不单指的是残联的工作人员，而是指残疾人工作所涉及的所有的国家工作人员和从事、执行残疾人工作公务活动的人员，他广泛的分布在公务员队伍中。

（三）残疾人联合会职责

本法第九条规定了残疾人联合会职责。中国残疾人联合会及地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。其职责是依照法律、法规、章程或者接受政府委托，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。具体从五个方面理解：

1.规定了各级残联具有“代表、服务、管理”三大职能

①代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益；②团结教育残疾人，为残疾人服务；③承担政府委托的任务，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。

2.明确了残联的性质、确定了残联的法律地位

中国残联及地方残联是法律确认的、依法设立的全国统一的残疾人组织，它是将残疾人的代表功能、社团的福利与服务功能、事业的社会化管理功能，三大功能融为一体的综合性事业团体，既是群众团体组织，又是残疾人社会事务的管理事业单位，从而明确了残联的法律地位，受到法律的保护。

3.明确了残联的工作任务

按照法律的规定，残联承担政府的任务，依法开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。一是明确了政府发展、管理残疾人事业的工作任务由残联承担，不再设立其他的工作机构和工作部门、或者不能由其他的工作机构和工作部门承担这一任务。二是明确了残联的执法主体资格。根据本法规定，各级残联“负责在本行政区域内依法实施有关残疾人工作的法律、法规、规章和有关规范性文件，独立承担相应的行政、民事法律责任”。这一个文件是根据法律的规定作出的授权，授权残联具有执法主体资格。目前，在全国所有的群团组织中，唯一只有残联这一群众组织具有执法主体资格。

4.根据本法“残联承担政府的任务”的规定

残联又具有政府的职能，即依法管理残疾人事业的社会职能，是残疾人工作的主管部门。

5.明确了残联承担政府残工委的日常工作的职能

（四）扶养人、监护人、亲属责任

本法第九条对残疾人的扶养人、监护人、亲属的责任进行了明确规定：

（1）残疾人的法定扶养人必须对残疾人履行扶养义务。（2）残疾人的监护人必须履行监护职责，维护被监护人的合法权益。（3）残疾人的亲属、监护人应当鼓励和帮助残疾人增强自立能力。（4）残疾人的扶养人、监护人、亲属禁止虐待和遗弃残疾人。

（五）残疾人的义务。本法第十条规定了残疾人有三个义务

（1）遵纪守法，履行应尽的义务。（2）遵守公共秩序，尊重社会公德。（3）残疾人应当发扬乐观进取精神，自尊、自信、自强、自立，为社会主义建设贡献力量。

四、违法侵害残疾人合法权益的法律责任

新修订的《残疾人保障法》在法律责任一章，针对残疾人的各项权利，扩充了民事责任和行政责任的内容。

（一）贬低损害残疾人人格的责任

违反《残疾人保障法》规定，通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害残疾人人格的，由文化、广播电影电视、新闻出版或者其他有关主管部门依据各自的职权责令改正，并依法给予行政处罚。

（二）侵犯残疾人教育权的责任

违反《残疾人保障法》规定，有关教育机构拒不接收残疾学生入学，或者在国家规定的录取要求以外附加条件限制残疾学生就学的，由有关主管部门责令改正，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

【案例】王伟诉河南省平顶山市财贸学校侵犯教育权案就是一个典型的例子。王伟系平顶山市第27中（97）级应届毕业生，年幼因患小儿麻痹造成下肢残疾。1997年参加河南省普通中专学校考试时，填报的第一志愿是平顶山市财贸学校，考分为456分，超过427分的招生录取分数线。但是，被告平顶山市财贸学校以该校计算机房在4楼，王伟无自理能力为由，拒绝录取。于是王伟将该校诉讼至法院，认为，被告平顶山市财贸学校在1997年招生时，以其身体跛行残疾为由不予录取的行为违法，侵犯了其受教育权，请求依法判令被告平顶山市财贸学校按照《中华人民共和国残疾人保障法》第二十二条之规定，尊重本人的报考志愿，将其录取为该校97级学生。平顶山市湛河区人民法院在审理本案过程中，被告平顶山市财贸学校主动对原告王伟的残疾程度进行详细的调查，认为原告王伟的考试成绩和身体残疾程度均符合国家规定的录取标准。于是，改变原具体行政行为，于1997年10月18日将原告王伟录取到该校学习。王伟通过诉讼，迫使学校改变了错误的决定，从而维护了自己的受教育权。

本案给我们的启示是：

首先，被告享有教育行政管理权，是本案适合的被告。该校对符合录取标准和条件的原告王伟不予录取的行为，属于具体行政行为中的消极不作为，王伟起诉要求被告以积极的作为行为履行职责，符合法律规定。

其次，被告的消极行为已经侵犯了原告的合法权利。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《中华人民共和国教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”《中华人民共和国残疾人保障法》特别规定：“残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护”，“国家保障残疾人受教育的权利”，“普通高级中等学校、中等专业学校、技工学校和高等院校，必须招收符合国家规定的录取标准的残疾考生入学，不得因其残疾而拒绝招收”。公民的受教育权是我国宪法规定的每个公民的基本权利。平顶山市财贸学校以王伟身体跛行残疾为由不予录取的行为不仅违反了有关法律的规定，而且没能使符合国家规定的录取标准的残疾考生入学，已经造成了王伟不能及时入学的实际后果，侵犯了王伟的受教育权。

残疾人作为社会成员中的一个特殊的群体，由于其自身身体条件的限制，使其在社会行业的竞争中处于不利地位，理应受到全社会特别的关注和照顾。在我们致力于社会主义精神文明建设的今天，全社会更应关心爱护残疾人，帮助支持他们自学成才，积极履行法律规定的各项义务，是各行各业义不容辞的神圣职责。本案的审理结果较好地体现了残疾人保障法的立法宗旨。

（三）侵犯残疾人就业权的责任

违反《残疾人保障法》规定，在职工的招用等方面歧视残疾人的，由有关主管部门责令改正；残疾人劳动者可以依法向人民法院提起诉讼。

（四）供养、托养机构及其工作人员的行政责任

违反《残疾人保障法》规定，供养、托养机构及其工作人员侮辱、虐待、遗弃残疾人的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予行政处罚。

（五）侵犯残疾人无障碍权的责任

违反《残疾人保障法》规定，新建、改建和扩建建筑物、道路、交通设施，不符合国家有关无障碍设施工程建设标准，或者对无障碍设施未进行及时维修和保护造成后果的，由有关主管部门依法处理。

五、残疾人维权的救济途径

（一）申诉、申请仲裁与起诉

本法第六十条规定：残疾人的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法向仲裁机构申请仲裁，或者依法向人民法院提起诉讼。这一规定有五个方面的内容：

（1）申诉和起诉的内容、事实与理由是残疾人的合法权益受到侵害；

（2）申诉和起诉的主体是被侵害的残疾人本人或者是代理人；

（3）申诉受理的部门是侵害残疾人合法权益的有关主管部门；

（4）起诉受理的机关是依法提起诉讼的人民法院；

（5）申请仲裁的受理机关是仲裁机构。

这些规定的含义：一是只要是残疾人的合法权益受到侵害，被侵害人或者是代理人就有权申诉和起诉。申诉权和提起诉讼权是残疾人合法权益受到侵害时，取得法律保护和救助的前提。确认残疾人的申诉权和提起诉讼权，体现了国家和法律对于残疾人合法权益切实保障的原则。残疾人的合法权益包括在三个方面法律规定的权利：（1）宪法规定的公民的基本权利；（2）其他法律规定的权利；（3）特别是残疾人保障法规定的残疾人应该享有的特殊权利。

二是申诉要求处理的有关主管部门、起诉要求审理的人民法院依法必须受理申诉和起诉，不得以任何理由拒绝和推辞。

（二）法律援助和司法救助

第六十条第二款规定：对有经济困难或者其他原因确需法律援助或者司法救助的残疾人，当地法律援助机构或者人民法院应当给予帮助，依法为其提供法律援助或者司法救助。

法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织律师等法律服务人员为经济困难公民或者某些特殊刑事案件的当事人提供无偿的法律帮助，以保障合法权益得以实现的法律保障制度。法律援助是政府的责任，是困难群众的权利，残疾人由于受残疾本身的影响和外界存在的障碍，使残疾人与一般正常健全人相比，在社会生活中处于某种不利的地位，正常作用的发挥受到限制，大多生活低于社会平均水平。因此，是法律援助的重点对象。政府设立法律援助机构为困难群众提供无偿法律帮助，使残疾人在遇到自身权益被侵害的情况下，可以顺利获得法律帮助，依法维护合法权益。

司法救助是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害且经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交和免交。可向人民法院申请司法救助的十二类当事人，如：追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金的；追索养老金、社会保险金、劳动报酬而生活确实困难的；人身伤害事故的受害人，追索医疗费用和物质赔偿，本人确实生活困难的；生活困难的孤寡老人、孤儿、或者农村“五保户”；没有固定生活来源的残疾人；国家规定的优抚对象；正在接受有关部门法律援助的；福利院、孤儿院、敬老院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村等社会公共福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业等。

在实践中，法律援助和司法救助是相互衔接的，也就是说获得法律援助的同时可以获得司法救助，同理，获得司法救助的同时也可以获得法律援助。法律援助和司法救助制度的建立，确保了残疾人等弱势群体能够和其他人一样平等地站在法律面前，依法维护自身合法权益。

《残疾人保障法》第六十条对残疾人依法维权的途径和保障机制，做出了具体的规定，特别是法律援助能使残疾人依法维权更便捷，更顺利。

（晋城市法律援助中心　邢军霞）