煤炭法：保护资源，合理开发，有效利用

煤炭法

《煤炭法》是我国第一部有关合理开发利用和保护煤炭资源，促进和保障煤炭行业发展的重要法律，也是自十一届三中全会以来国家颁布的第300部法律。根据20世纪90年代我国经济和社会发展的需要，由煤炭部主持起草并于1996年8月29日经第八届全国人大常委会第21次会议通过了《中华人民共和国煤炭法》。《煤炭法》的出台，结束了我国没有煤炭专门法律的历史，为煤炭生产经营活动确定了严格的法律规范，对开发利用和保扩煤炭资源，维护煤炭企业和矿工的合法权益提供了法律保障，也为煤炭工业实现两个根本性转变提供了有利的条件，对促进和保障煤炭工业的健康发展有着重要的现实意义和深远的历史意义。

一、《煤炭法》的立法目的

煤炭工业在国民经济中占有重要基础地位。我国是世界上煤炭产量最大的国家，煤炭是我国的主要能源,我国的能源供应主要靠煤炭,煤炭占我国一次能源的70%以上。70%的燃料加工动力,60%的化工原料,80%的民用商品能源均取之于煤炭。煤炭运输占全国铁路货运总量的40%以上。全国煤矿工人700万，煤矿8万多个。煤炭城市35个，其人口占全国城市总人口的1/10。这样一个庞大而又涉及面很广的行业，能否健康有序地发展，事关国计民生的全局，事关国家的发展，事关社会的稳定。因此，很有必要制定煤炭法，把煤炭工业纳入健康发展的轨道。

对于立法目的，可以从三个方面加以理解和认识：

第一，要解决煤炭资源的合理开发利用和保护问题。煤炭是不可再生的资源，也是极其重要的能源。我国煤炭资源虽然丰富，但近年来，其开发活动无序，办矿混乱，破坏、损失、浪费等相当惊人。70%的小矿生产手段落后，有的采取野蛮开采方式，回采率一般在15%左右，低的不到8%。照此下去，再过几十年，我国可供建井的煤炭资源将趋向衰竭。因此，保护资源，合理开发，有效利用，是煤炭法所要解决的首要问题。

第二，要解决煤炭生产、经营活动的法制化和规范化问题。我国虽然是煤炭生产大国，但生产秩序和安全生产的问题，一直是亟待通过法律解决的大问题。许多煤矿不具备起码的安全条件和生产条件，非法开采，事故时有发生,政治上的损失和经济上的代价是令人痛心的。解决这些问题，就需要通过煤炭法来予以规范。

第三，要解决促进和保障煤炭行业的发展问题。煤炭行业是一个庞大而又复杂的行业。煤炭行业的发展能否得到有效的保障，对国计民生影响很大，可谓“牵一发而动全身”。加上煤炭行业自身的特殊性，以及在市场经济条件下存在的许多亟待解决的重大问题，都事关国民经济的全局和社会的稳定。因此，《煤炭法》的一个十分重要的任务，就是要促进煤炭行业的持续、健康和有序地发展。

以上三个方面，是一个互为表里、密不可分、有机统一的整体。规范生产、经营活动是手段，促进和保障煤炭行业的发展是关键和落脚点，合理开发利用煤炭资源是根本目的。

二、煤炭法的基本原则

《煤炭法》的基本原则可以概括为以下六点：

（一）煤炭资源国家所有原则

我国《宪法》规定，矿产资源属于国家所有。《煤炭法》第三条明确规定：煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地所有权或使用权的不同而改变。《煤炭法》强调国家对煤炭勘探、开采的最高管理权，国家所有权的唯一性、统一性和不可侵犯性是以国家强制力为后盾的。无视并侵犯国家所有权，违法办矿、开采，将受到法律的制裁。

（二）统一规划，协调发展原则

我国煤炭工业由国有重点煤矿、地方国有煤矿、乡镇煤矿、私营煤矿和外商投资煤矿构成。国家要从对煤炭资源优化配置的需要出发，从煤炭工业全面、均衡发展的全局出发，对各类煤矿进行统一规划，合理布局，采取分类指导、共同发展的方针。根据协调发展原则，《煤炭法》将国家对各类煤矿的指导方针、产业政策和管理措施法制化，为不同类型煤矿的协调有序发展奠定了基础。

（三）科技进步原则

随着煤炭开采技术的发展，我国煤炭工业的机械化、现代化程度将逐步提高。采煤作业是一种技术性强、工艺复杂的劳动，煤炭工业必将向技术密集型产业转变。《煤炭法》确定科技进步原则，强调国家鼓励和支持在开发利用煤炭资源的过程中采用先进的科学技术和管理方法，将科技进步作为煤炭工业发展的根本出路。

（四）合理使用土地原则

煤矿建设需要大量占用土地，在开采中难免造成土地的破坏和塌陷，引发村镇搬迁、经济补偿等矛盾。因此，煤矿建设使用土地，应当依照有关法律、行政法规的规定办理审批手续。煤矿建设要最大限度地少占耕地，提高已征用土地的利用率，使宝贵的土地资源得到合理利用。

（五）开发利用与保护环境相结合原则

煤炭开发利用中应注意保护环境，煤炭工业的发展不能以牺牲资源和环境为代价，必须将资源开发与生态环境的平衡有机地结合起来，两者不可偏废。《煤炭法》对煤炭生产应当达到国家规定的回采率，发展煤炭精加工、深加工业，重视综合利用，推广洁净煤技术等政策、措施做了法律规定。

（六）分级管理原则

我国产煤地区和缺煤地区分布不平衡，各地煤炭工业发展水平参差不齐。只有建立健全职责分工明确、上下协同和行业管理体系，《煤炭法》赋予煤炭管理部门的职权才能有效地行使，煤炭工业才能健康有序地发展。

三、《煤炭法》确立的基本法律制度

《煤炭法》的主要内容，集中体现在所确立的九项法律制度上，这是《煤炭法》的主干与核心。这九项法律制度，构建了煤炭法律体系的框架，有的填补了我国经济立法和矿业立法的空白。

（一）开发规划制度

开发规划制度，是国家对煤炭资源开发利用和保护，加强宏观调控、强化行业管理的重要法律制度，体现了煤炭资源的国家所有权，对于解决近年来开发无序状况，具有很强的针对性。这项制度的主要内容是：国家对煤炭开发实行统一规划、合理布局、综合利用的方针（第四条）。规划是统一的，必须全国一盘棋，合理布局；明确了两项规划：一是全国煤炭资源勘查规划（第十四条）；二是煤炭生产开发规划（第十五条、第十六条）。明确了编制和实施煤炭资源勘查规划和煤炭开发规划是煤炭管理部门的职权，享有权力并承担责任。制定开发规划：一是根据国民经济和社会发展的需要，并纳入国民经济和社会发展规划，这是最基本的依据；二是依据国家对煤炭资源的划分，要从资源的实际出发；明确了两级规划制度，即全国的煤炭开发规划和地区的煤炭开发规划。而且地区开发规划必须与全国开发规划相一致，并报国务院煤炭管理部门备案；任何煤矿建设项目，必须符合煤炭开发规划和煤炭产业政策。否则，煤矿一律不能兴建。

（二）办矿管理制度

这是一项新的管理制度，是煤炭管理部门对开办煤矿实行有效的行业管理的关键性法律手段，也是实现煤炭资源优化配置和合理开发利用、保护资源的重要措施。这一制度与采矿许可制度相衔接，把办矿审批作为采矿许可的前置程序，对于解决办矿失控、任意布点、审批无法可依等问题，将起到十分重要的作用。这项法律制度的核心是办矿审批制度，其基本内容是：①规定了开办煤矿必须具备的条件（第十八条）。《煤炭法》出台前，虽然开办煤矿要有一定的条件，但不统一，条件也不尽规范。《煤炭法》确定了六项条件，这些都是必须具备的法定条件。达不到这些条件，是不准开办煤矿的。②明确了开办煤矿的审批主管机关，即煤炭管理部门（第十九条）。开办煤矿，必须由煤炭管理部门按审批权限、审查其办矿条件。符合条件的予以批准，并出具批准文件。③规定了开办煤矿的法定程序（第十九条）。一是办矿申请人必须依法向煤炭管理部门提出申请；二是审批机关要根据《煤炭法》第十八条规定的条件进行审查；三是地矿部门对开采范围和资源综合利用方案进行复核并签署意见；四是对符合条件的由煤炭管理部门予以批准，并出具批准文件，由地矿部门颁发采矿许可证。这里一个关键点是，任何煤炭企业，未经煤炭管理部门审查批准，地矿部门不得颁发采矿许可证。④对煤矿开办、建设过程中征用土地、搬迁、补偿、合理使用土地、保护治理环境、地方人民政府的责任等，也做了原则性规定（第二十条、第二十一条）。⑤原则规定煤炭企业关闭、报废矿井，应当按照有关法律、法规和国务院煤炭管理部门的规定办理（第三十三条）。

（三）生产许可制度

1994年12月20日，国务院颁发了《煤炭生产许可证管理办法》。实践表明，国家实行煤炭生产许可证制度，是一种行之有效的手段，对于规范煤炭生产活动具有十分重要的作用。《煤炭法》正是在这个基础上，对此制度进一步加以规范。其主要内容是：①明确规定任何煤矿，不论投资主体、所有制形式和隶属关系如何，只要从事煤炭生产，就必须事先依法申请领取煤炭生产许可证。未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产（第二十二条）。生产许可证是煤矿取得生产资格的法定凭证。而且还规定，只有取得煤炭生产许可证的煤炭企业，才有销售本企业生产的煤炭的权利（第四十六条）。②规定取得煤炭生产许可证的条件（第二十三条）。这些都是保证安全生产所不可缺少的基本条件，与开办煤矿的条件和采矿许可证的条件是大不相同的。取得煤炭生产许可证的条件，对各类煤矿都是相同的，一视同仁。这就比国务院法规中把乡镇煤矿与其他煤矿分别设置条件前进了一步。③明确了煤炭生产许可证的颁发管理机关是国务院煤炭管理部门和各省、市、自治区人民政府煤炭管理部门（第二十四条、第二十五条），除授权的外，其他任何部门都无权颁发煤炭生产许可证。同时还明确了两级颁发管理机关各自的颁发管理范围及其颁发管理工作的任务等，做到了责任明确，事权分明，可操作性强。此外，根据部分产煤市（只限于设区的市）和自治州，地域较广、煤矿数量较多的实际情况，还规定省、自治区、直辖市人民政府煤炭管理部门可以授权设区的市、自治州人民政府煤炭管理部门，负责煤炭生产许可证的颁发管理工作（第二十四条）。但是，这种授权只限于煤炭管理部门，而且也可以不授权，授权之后根据实际情况还可以收回授权。④规定领取煤炭生产许可证的程序（第二十二条）。第一，煤炭企业在投入生产前，必须向煤炭管理部门提出领取煤炭生产许可证的申请；第二，煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查；第三，对符合《煤炭法》规定条件的，发给生产许可证。⑤规定煤炭生产许可证有效期满，或资源枯竭，或经检查不符合条件的，由发证机关予以注销或吊销，并公告（第二十六条）。⑥规定了生产许可证不得转让、出租；在同一开采范围内不得重复颁发许可证（第二十五条）。⑦有关的法律责任（第六十七条、第六十八条、第六十九条、第七十条、第七十七条）。

应该指出的是，煤炭生产许可证制度与采矿许可证制度是两项前后衔接、关系紧密，但又各自独立，其任务、范围、目的、领取程序、颁发机关各不相同的法律制度。其中，取得采矿许可证是取得生产许可证的前提条件。未取得采矿许可证的，不可能取得生产许可证。但仅仅取得采矿许可证的，在取得煤炭管理部门颁发的生产许可证之前，是绝对不得从事煤炭生产的。

（四）安全管理制度

安全管理制度是煤炭法律制度体系中重要的组成部分，是《煤炭法》中十分重要的法律制度。这一制度体现了党和国家的安全生产方针，概括了煤矿安全生产的实践经验，不仅与《矿山安全法》的一般性规定相衔接，而且更加明确、具体和系统，具有鲜明的行业特色。其主要内容是：①在总则中明确了安全生产方针，即“安全第一、预防为主”的方针（第七条）。②明确了煤矿安全生产工作的监督管理体制。煤炭管理部门是煤矿安全生产的监督管理部门（第三十七条）。③明确了地方人民政府对煤矿安全生产的责任（第八条、第三十一条）。④明确了煤炭企业安全生产责任制度。其基本制度是安全生产责任制度和群防群治制度（第七条）。“安全生产管理实行矿务局局长、矿长负责制”（第三十八条）。矿务局局长、矿长和其他主要负责人必须采取有效措施，防止生产事故发生（第三十九条）；保障煤矿职工安全和健康（第八条）；为职工提供劳动保护用品（第四十三条）；为井下职工办理意外伤害保险（第四十四条）。⑤对职工进行安全教育培训制度。未经教育培训的不得上岗作业（第四十条）。⑥特别规定了出现危及职工生命安全的情况并无法排除时，现场负责人或管理人员应当立即组织职工撤离危险现场，并及时报告（第四十一条）。这体现了“不安全不得生产，生产必须保证安全”的原则。此外，还规定企业工会在发现上述情况时，有权提出建议；企业行政拒不处理的，工会有权提出批评、检举和控告（第四十二条）。⑦在赋予职工在安全方面权力的同时，也明确了职工有遵守安全法律、法规和企业规章制度的责任和义务（第四十条）。⑧规定了采矿作业不得擅自开采保安煤柱，不得采用可能危及邻矿安全的危险方法（第三十一条）。这两种禁止性规定，如果得以有效执行，将解决安全生产中的两大事故隐患，大大减少事故发生。⑨为保证安全生产，在取得煤炭生产许可证的条件中突出了安全方面的要求（第二十三条）。此外还规定煤矿使用的设备、器材、火工品、安全仪器必须符合国家标准或者行业标准（第四十五条）。这是从装备、生产工具方面提出的安全要求，也是不可忽视的。⑩安全生产方面的法律责任制度（第七十条、第七十五条、第七十八条、第七十九条）。不仅规定了行政处罚，也规定了构成犯罪的由司法机关追究刑事责任，而且还附有《刑法》有关条款。

这一制度与开发规划制度、办矿管理制度和生产许可制度，紧密相连，环环相扣，共同发挥作用，对于规范煤炭开发和安全生产管理，将愈益显示出法律手段的威力，产生不可估量的保障作用。这正是《煤炭法》的一大特色和一大成就。

（五）加工利用制度

在《煤炭法》中，尽管加工利用方面的条文并不多，但位置重要，意义深远。这项制度主要包括：①把综合利用作为煤炭开发的一条方针（第四条）。②国家鼓励和支持在煤炭开发利用中采取先进的科学技术和管理方法（第九条）。③国家提倡和支持煤炭企业发展煤电、煤焦、煤化工、煤建材等，进行煤炭的精加工和深加工（第三十五条）；发展煤炭洗选加工，综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭（第三十五条）。这些规定既是煤炭企业提高经济效益的重要途径，同时也是具有战略意义的发展重点。④国家鼓励和扶持煤炭企业发展多种经营（第三十四条）。⑤国家发展和推广洁净煤技术，采取措施取缔土法炼焦（第三十六条）。(www.chuimin.cn)

（六）经营管理制度

规定煤炭经营活动是《煤炭法》的一个重要目的和立法的侧重点。《煤炭法》设有“煤炭经营”专章，而且与煤炭经营有关的条款较多。确立煤炭经营法律制度，对于加强煤炭流通管理，解决煤炭经营失控和秩序混乱，规范煤炭市场主体行为，制止和制裁违法经营行为，促进煤炭资源有序开发，保护煤炭企业和广大用户的合法权益，维护国家的利益，都具有特别重要的意义。这一制度的主要内容是：①确立了煤炭经营资格审批制度。这是煤炭经营法律制度的核心。首先，明确了设立煤炭经营企业应当具备的条件（第四十七条）。其条件有两个关键点：一是要符合合理布局的要求，不能一拥而上，要进行宏观调控；二是要符合从事煤炭经营的特殊要求。其次，明确了煤炭经营资格的审批机关，即国务院指定的部门和省、自治区、直辖市人民政府指定的部门（第四十八条）。市、地区（州）以及县级人民政府的任何部门不能审批。之所以规定由指定的部门（没有明确具体部门）审批，主要考虑到我国各省市自治区煤炭经营管理体制、主管部门不尽相同的现状和实际情况。行政部门的分工，是国务院及省市自治区人民政府职权范围内的事，而且国务院还要制定专门的行政法规。另一个考虑，就是我国煤炭流通体制的改革正在探索之中，应该留有余地，不宜硬性规定。再次，规定了煤炭经营资格审批程序（第四十八条）：要向指定部门提出设立煤炭经营企业的申请；由审批部门根据《煤炭法》规定的条件进行资格审查；审批部门对符合条件的予以批准；申请人凭批准文件向工商部门申请领取营业执照。只有经过批准，并领取了经营执照的申请人方可从事煤炭经营。②明确了煤炭企业和经营企业的煤炭经营自主权。总则规定，矿务局和具有独立法人资格的煤炭企业、经营企业依法实行自主经营（第十三条）。特别规定了取得煤炭生产许可证的煤炭企业，有权销售本企业生产的煤炭（第四十六条），并提倡煤炭企业发展直销（第五十条），具备条件的大型煤炭企业经依法许可，有权从事煤炭出口（第五十六条）。有一点需要指出，煤炭企业如经营非本矿生产的煤炭，也需要进行经营资格审批。③维护了用户的合法权益与责任。用户有权直接从煤炭企业购进煤炭（第五十条），有权要求保证煤炭质量，并可以提出特殊的质量要求（第五十三条）。同时也规定了用户要按规定或合同约定接卸煤炭，并接受煤炭等部门的监督检查（第五十五条、第六十五条）。④规范了煤炭经营主体行为，明确了其义务。规定煤炭经营企业必须遵守法律法规，改善服务，保障供应，禁止一切非法经营活动（第四十九条）；不得在煤炭中掺杂使假，以次充好（第五十三条）；供应用户的煤炭质量必须符合标准或者合同规定，质级相符，质价相符（第五十三条）。违反上述规定、给用户造成损失的，依法给予赔偿（第五十四条），体现了权利与义务的统一。⑤规范了煤炭运输企业的行为。主要是车站、港口和其他运输企业，不得利用掌握的运力作为参与经营、谋取不正当利益的手段（第五十一条）；运输企业应当将不同质量的煤炭分装、分堆（第五十五条）；运输企业要按照法律法规或合同约定进行运输、接卸煤炭（第五十五条）。上述规定有利于维护正常的流通秩序和保护用户的合法权益，这是煤炭立法的一个突破。⑥规定了必须减少中间环节，取消不合理的中间环节。禁止行政机关违反规定，擅自设立煤炭供应的中间环节和额外加收费用（第五十条）。⑦规定了煤炭价格管理体制（第五十二条），以及煤炭出口实行统一管理的体制（第五十六条）。并规定由国务院制定煤炭经营管理办法（第五十七条）。⑧规定了相应的法律责任。

（七）矿区保护制度

由于煤矿矿区面积大，其地理环境、社会环境、生产建设条件和作业场所都有很大的特殊性，加上矿区内利益主体多元化，矛盾错综复杂，各种主体侵害煤矿合法权益，破坏矿区正常生产、工作秩序的现象屡禁不止。因此，国家和地方人民政府对矿区实行有效保护，不仅是必要的，而且是十分紧迫的。《煤炭法》为此专门设立了“煤矿矿区保护”专章，使矿区保护规范化、法制化。①在总则中明确了“国家维护煤矿矿区的生产、工作秩序，保护煤炭企业设施”这一基本原则（第十条）；同时禁止任何单位和个人扰乱矿区的生产、工作秩序（第五十八条）。②规定了对煤矿电力、通讯、水源、交通及其他设施的保护（第五十八条）。③规定了对煤炭企业已取得使用权的土地的保护措施。未经煤炭企业同意，任何单位和个人不得在该土地上种植、养殖、取土或者修建建筑物、构筑物（第六十条）。④规定了对煤炭企业铁路专用线、专用道路、专用航道、专用码头、电力专用线、专用供水管路的保护措施（第六十一条）。⑤规定了在采区范围内进行可能危及煤矿安全的作业时，必须征得煤矿的同意和煤炭管理部门批准；进行公用工程建设要达成协议后方可施工（第六十二条）。⑥规定了一切单位和个人对盗窃或破坏矿区设施、器材及危及煤矿安全的行为，都有权检举控告（第五十九条）。⑦规定了相应的法律责任。在相关法律责任中，加大了打击力度和执法手段。并明确了地方人民政府的责任（第七十三条、第七十四条）。除实行行政处罚外，有的由公安机关实施治安处罚，有的由司法机关追究刑事责任。

（八）矿工特殊保护制度

煤矿工人常年在最艰苦、最危险的环境中劳动，作业强度大，条件差，伤亡事故多，健康受到损害，职业病普遍，服务年限和寿命缩短。煤矿工人为煤炭工业和国民经济的发展作出了巨大牺牲和无私奉献，因此对煤矿职工，特别是井下作业职工给予优惠和照顾，实行特殊的保护措施，是题中应有之义，是合情合理的。

《煤炭法》中尽管这方面条文不多，但确立起矿工特殊保护制度，具有异乎寻常的意义。这项制度要点是：①提出了国家对煤矿井下作业的职工采取特殊保护措施（第八条）。这一基本原则，总则中做了明确规定。②明确了矿工劳动保护方面的要求。煤炭企业必须为职工提供保障安全生产所需的劳动保护用品（第四十三条）；各级人民政府及有关部门和煤炭企业，必须采取措施，加强劳动保护，保障煤矿职工的安全与健康（第八条）。③规定煤炭企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费（第四十三条）。这一规定很有针对性，使煤矿职工特别是乡镇煤矿职工伤亡后的抚恤有了保障。④规定了煤矿职工在安全生产中的权利，提出了保证安全的措施。这些大多体现在安全管理制度中。

应该指出，矿工特殊保护法律制度尚不健全，有的仅是原则性规定。还有待于在行政法规和有关部委的部门规章中加以具体规定。这也正是下一步煤炭立法应着力解决的问题。

（九）监督管理制度

监督管理制度的核心就是对煤炭行业的行业管理制度。从某种意义上讲，《煤炭法》具有行业管理法的性质。第一条在阐述立法目的时就明确指出，是为了促进和保障煤炭行业的发展。因此明确了行业管理的职责和管理手段。但是这些必须符合市场经济的要求，符合改革的方向。所以在立法过程中去掉了部门色彩，强化了企业自主经营的权力。这方面，为我国行业管理立法积累了经验。

监督管理制度的主要内容是：①明确了监督管理体制（第十二条）。一是明确了煤炭管理部门是煤炭行业监督管理的主管部门。二是煤炭管理部门与有关部门相互配合进行监督管理，不是一家独管。但有关部门的监督管理只限于在各自的职责范围内进行。三是实行分层次监督管理。即国务院煤炭管理部门负责全国煤炭行业的监督管理，县级以上人民政府煤炭管理部门负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。此外在编制、实施煤炭开发规划、办矿审批、煤炭生产许可证的监督管理等方面，都明确了不同层次煤炭管理部门的职责范围与分工。②规定了煤炭行业监督管理的任务、职责。具体内容体现在《煤炭法》各章，并渗透于前八项法律制度之中。主要是规划、资源勘查、煤矿开办、建设、生产、安全、加工利用、矿区与矿工保护以及法律责任等主要方面。其法律手段主要包括开发规划、办矿审批、生产许可、安全监督管理手段、经营资格审批等。③赋予煤炭管理部门和有关部门监督检查权。有权对煤炭企业和煤炭经营企业执行煤炭法律、法规的情况进行监督检查（第六十三条）；有权向煤炭企业和用户了解情况、查阅有关资料，并进入现场进行检查（第六十五条）；对于违反煤炭法律法规的行为，有权要求依法改正（第六十六条）。为了保证行使监督检查权，规定被检查方要提供方便（第六十五条）。在法律责任中，还赋予了一些行政处罚权力。同时也明确了监督检查人员的义务：必须熟悉煤炭法律法规和煤炭专业技术，公正廉洁，秉公执法（第六十四条）；进行监督检查时应当出示证件（第六十六条）。④规定了监督管理的法律责任，以保证监督管理部门和人员依法行政，避免滥用职权。第八十条规定：“煤炭管理部门和有关部门的工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。”

四、《煤炭法》的修订

（一）煤炭法修订的背景

《煤炭法》实施15年来，对完善我国煤炭法律法规体系，合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展发挥了重要和积极的作用。但是，随着我国政府机构改革和市场经济的深入发展，《煤炭法》颁布实施的社会背景已经发生了深刻变化，该法已经不能适应当前形势发展和实际工作的需要，亟待修订和完善。

由于现行《煤炭法》远远落后于形势发展的需要，造成我国在煤炭资源管理、煤炭经营管理、煤矿安全生产等方面出现了一系列极为严重的问题，就拿煤炭资源管理来说，就存在一系列极为严重的问题，比如对煤炭资源的开发利用缺乏统筹规划和合理配置、煤炭资源勘查程度低、煤炭行业的市场准入门槛低、煤田开发技术和设备整体上比较落后、煤炭矿业权设置和转让不合理、现有税费制度极不合理、煤炭资源有偿使用原则尚未确立、对各种浪费和破坏煤炭资源的行为以及资源管理过程中的违法行为制裁和打击不力等一系列极为严重的问题，造成了资源的严重浪费和破坏。此外，煤炭交易市场秩序混乱，煤矿安全生产领域事故频发，近期我国部分地区出现的能源短缺，更是引起了广大人民群众的强烈不满，不仅是煤炭行业，社会各界都强烈要求完善煤炭立法，确保煤矿的安全生产，保障能源供给和能源安全，中央和国务院领导同志对此问题也一直给予高度重视，做出一系列重要批示，2005年，《煤炭法》修订工作启动会在国家发展和改革委员会召开，这标志我国煤炭法修订工作正式开始。

（二）《煤炭法》存在的问题及修订建议

1.对煤炭资源勘查规划和煤炭生产开发规划规定太原则，可操作性不强

现行《煤炭法》对煤炭资源勘查规划和煤炭生产开发规划规定太原则，可操作性不强，缺乏对违反规划法律责任和制裁措施的规定，导致现有勘察和生产开发规划形同虚设，使近年来我国煤炭资源的生产开发一直处于无序状态，乱勘乱建，争夺资源现象十分严重。《煤炭法》修订应当确立科学合理的规划制度，赋予规划强制执行的法律效力，并在法律中明确规定规划变更必须履行与批准同样的程序，明确违反规划的法律责任和制裁措施。在此基础上，规定无论是申请开办煤矿、设置矿业权、颁发煤炭生产许可证，还是煤矿矿区规划和大型煤炭企业的发展规划，以及对全国范围或部分地区的煤炭产量进行总量调控，都必须服从勘查开发规划，以此防止乱勘乱建、超能力生产等违法行为对煤炭资源的费和破坏。

2.对煤炭开采市场准入门槛设置过低

现行《煤炭法》对有关煤矿开办条件、煤炭生产许可证发放条件规定太原则，要求不高，造成煤炭开采市场准入门槛过低，各级煤炭管理部门在审批发证时自由裁量权太大，随意性太强，使许多资金不充足、技术设备和工艺落后、安全生产条件差、缺乏环保能力的单位和个人进入煤炭开采行业，使我国小煤矿数目过多，导致资源浪费和破坏严重。《煤炭法》修订必须提高煤炭开采市场准入门槛，根据煤炭资源赋存状况，将资金规模、技术水平、设计回采率、环保能力、安全生产能力、对职工的权益保障能力等指标达不到规定要求的组织和个人，一律摒弃在煤炭开采市场之外，促进煤炭资源的规模化、集约化开发利用，减少和消除对煤炭资源的浪费和破坏。

3.没有确立煤炭资源有偿使用的原则，税费制度极不合理

煤炭属于不可再生的高耗竭性矿产资源，几乎所有的国家都明确规定煤炭资源的有偿使用原则。但我国现行《煤炭法》并未规定该原则。在煤炭资源管理领域也并没有真正确立煤炭资源有偿取得制度，造成资源的巨大浪费。《煤炭法》修订应当在总则中明确规定资源有偿使用原则，并对煤炭资源税费制度进行改革，使之充分体现煤炭资源有偿使用原则的要求。

4.没有根据煤炭行业特点对矿业权设置和转让做出明确规定

《矿产资源法》对矿业权出让和转让做了具体规定，但该法的规定只考虑到矿产资源的共性，没有也不可能考虑煤炭资源的特性，为此，必须在《煤炭法》中对煤炭资源矿业权设置和转让做出特别规定，但现行《煤炭法》缺乏相关规定，导致煤炭资源矿业权设置和转让极不合理，不利于实现我国煤炭资源生产开发的规模化、集约化经营，导致许多大型矿床被化整为零，分割勘查开采，一些企业甚至炒卖探矿权和采矿权，严重影响了国家煤炭勘查开发规划的实施，造成严重的资源浪费和破坏。

5.对煤炭勘查缺乏明确规定和具体要求

尽管《矿产资源法》对矿产资源勘查作了规定，但煤炭勘查有其特殊性，煤炭作为我国一次能源消费构成中超过60%%的基础能源，在《煤炭法》中明确加以规定，不仅必要而且重要。正是由于《煤炭法》对此缺乏明确规定和具体要求，造成当前我国煤炭勘查体制不合理、煤炭资源勘查程度低，特别是精查程度低等问题，不利于国家在采矿权出让时对煤炭矿区进行科学合理的评估作价，以充分实现国家煤炭资源所有权出让的市场收益最大化。《煤炭法》修订应当规定煤炭资源地质勘察的内容，这样《煤炭法》才能涵盖煤炭工业从资源勘查、矿井建设、生产、直至矿井衰老报废的全过程。明确对煤炭资源勘查实行分类管理，煤炭资源勘查必须遵照有关勘查规范、规程进行，努力提高勘查成果精度，适应煤矿建设技术发展的需要；规定煤炭资源勘查报告必须经矿产资源储量管理部门审查批准。

6.现行《煤炭法》对安全管理制度的规定比较分散，造成地位不够突出，执法不够方便，而且相关规定跟不上形势发展的需要，落后于现行立法的有关规定

《煤炭法》修订应当对煤矿安全设专章加以规定。进一步明确安全生产责任制，明确地方人民政府、各级安全监督管理机构及其工作人员、煤矿企业负责人、特种工等相关主体在煤矿安全生产方面的责任，不仅与《安全生产法》的一般规定相衔接，而且更加明确具体；明确煤矿安全监察机构的职能和责任；明确对煤矿事故的应急救援制度和救护制度，规范煤矿安全事故防治行为。

7.现行《煤炭法》对监督管理规定较为简单，规定的监督管理措施较少，不利于执法机关监督管理

《煤炭法》修订应当规定明确规定现行的监督管理体制，界定煤炭管理部门在监督管理方面的职权职责，以及煤矿安全检查部门的职权与职责；规定并细化了生产许可证年检制度，使之不流于形式；设立煤矿督察员制度和执法检查不得事先通知的制度，以保证监督检查的真实有效。

8.对各种浪费和破坏煤炭资源行为以及资源管理违法行为法律责任规定不明确

《煤炭法》中对各种浪费和破坏煤炭资源的行为以及资源管理过程中的违法行为所应承担的法律责任规定不明确，一些规定和现实脱节，导致无法对违法行为进行有效制裁和打击，纵容了资源开发、使用以及监督管理过程中的违法行为。在修订《煤炭法》时，对各种浪费和破坏煤炭资源的行为，包括资源管理过程中的违法行为，严格法律责任，修改与现实脱节条款，加大对违法行为的制裁和打击力度。

9.需要健全完善的其他制度

在修订《煤炭法》时，还应当健全煤矿储量核销制度、煤矿职工合法权益保护制度、国家煤炭生产总量调控制度、煤炭运销管理制度、回采率管理制度；增加规定国家煤炭资源安全预警机制与战略储备制度、煤矿矿井改建扩建审批制度、煤矿生产能力核定制度等；取消煤炭矿务局制度、煤炭生产许可证的授权发放制度。此外，还应将《煤炭法》第七章法律责任条款中引用的1979年旧《刑法》相应条款修订为新《刑法》的相应条款。

《煤炭法》的修订必须着眼于保证煤炭行业健康发展，使未来的《煤炭法》能够在促进我国煤炭行业资源管理、勘查规划、技术升级、矿工权益保护、能源安全保障、环境保护方面起到应有的作用，从而实现煤炭行业的可持续发展。

（晋城市司法局　张　敏）