修订后的《水污染防治法》施行，公众关注度高

水污染防治法

水是生命的源泉，地球上的所有生命都需要依靠水来维持最基本的生命活动；水是工业的基础，人类的工业生产几乎都不同程度地需要用水；水是农业的命脉，人类的农业耕作更加离不开水；水是人类文明的摇篮，几乎所有文明发源地都傍水而生。每年3月22日确定为“世界水日”。2007年10月召开的党的十七大上，首次将“生态文明”写入十七大报告。2008年初，胡锦涛主席从建设生态文明的高度提出让江河湖泊休养生息，使休养生息成为中国水环境综合治理的指导思想。《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）是1984年制定的，1996年对其进行了修正，2008年又对其进行了修订。修订后的《水污染防治法》共八章九十二条，自2008年6月1日起施行。

一、《水污染防治法》背景及修订概况

按照国务院向全国人大常委会提请审议的修改《水污染防治法》的说明中所说，修改《水污染防治法》的原因主要是“水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清、又欠新账的局面。突出表现为：水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重；部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势；城乡居民饮用水安全存在极大隐患；水污染事故频繁发生,法律的可操作性较差，不能适应客观实际发展的需要”除此之外，这部法律的修改还有这样一些背景：连续数年全国人大会议上，全国人大代表均提出修改水污染防治法的议案；这部法律的修改，列入十届全国人大常委会立法规划和十届五次年度立法计划之中；全国人大常委会辽河、淮河检查，提出了修改这部法律的意见和建议；较多数量的环境信访案件反映水污染问题；国务院及其有关部门把这部法的修改工作列入国务院立法计划，并于2007年7月将修改草案提请全国人大常委会审议。

针对以上情况，为切实执行科学发展观，适应实现经济社会全面、协调、可持续发展的需要，这次修改在实体内容上对法律有较大变动，删除了原有法律文本中一些不适应时代发展要求的内容，增加了较多适应社会发展需要的内容，使这部法律的科学性、可操作性有所增强。

在立法程序上，将法律修改草案向全社会征求意见。据全国人大常委会办公厅2007年10月12日公布：“自9月5日水污染防治法修订草案向社会公布征求意见以来，截至10月10日，共收到全国各地群众意见2400多条，群众来信67件。”同时，据全国人大常委会法工委负责人介绍，水污染防治法修改草案“在征求意见的过程中，各地群众通过网络、来信等渠道积极提出意见”，“公众关注度很高”。

二、水污染防治法的结构、诸要素及其功能

水污染防治法的结构由总则、分则、罚则和附则四大部分组成。

（一）总则

水污染防治法的总则部分主要包括六大主要内容，即立法目的、适用范围、基本原则、主要制度、管理体制、基本权利义务。

1.立法目的

这部法律的第一条明确规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”这一规定即明确了这部法律有这样几个立法目的，其一是为了防治水污染，其二是为了保护和改善环境，其三是为了保障饮用水安全，其四是促进经济社会全面协调可持续发展。

2.法律适用范围

这部法律的适用范围，明确了三项主要内容。其一是明确了本法适用的地域范围，即中华人民共和国领域内的两类水体，地表水体，包括“江河、湖泊、运河、渠道、水库等”和地下水体（法律中没有对地下水体作进一步的说明）；其二是明确了适用于对两类水体污染防治的行为；其三是明确了本法不适用的范围，即明确海洋污染防治，适用于海洋环境保护法的有关规定，做出了一个法律之间的衔接规范。

3.水污染防治的基本原则

按照《水污染防治法》第三条的规定，“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”这一条的规定，明确了这样几个原则问题：一是基本原则，即“预防为主、防治结合、综合治理”，首先是预防在先，在此之上将防、治相结合；鉴于治理水污染措施和方法的多样性，应当将这些措施和方法综合运用，因此法律把综合治理作为基本的原则。二是明确保护重点，即饮用水水源。三是明确控制措施，首先是强调严格控制工业污染和城镇生活污染，其次是防治农业面源污染，尽管面源污染同样是一个十分严重的问题，但法律还是将其与工业和城镇污染控制区别对待；再次是通过推进生态治理工程，从源头预防和控制水污染。

4.主要制度

《水污染防治法》在总则部分明确了三项制度，即目标责任和考核评价制度、水环境生态补偿制度、排放标准和总量控制制度，此外，在分则中还设定了一些制度，这里不过多说明，留待后面专门探讨这部法律有关制度设置的问题。

5.管理体制

修改后的《水污染防治法》在第八条中明确了水污染防治的管理体制，即“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”这个管理体制，包含三个含义：第一，环保部门负责水污染防治的统一监督管理；第二，对于船舶污染的防治由交通海事部门监督管理；第三，其他有关部门对水污染防治，在各自职责范围内实施监督管理。

6.基本权利义务

水污染防治法总则中的基本权利义务主要表述了三个方面的内容。一是国家的义务，表述为：①鼓励、支持水污染防治科学技术研究和先进适用技术推广应用，加强水环境保护的宣传教育；②实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，作为考核评价的内容。二是政府的义务，表述为：①县级以上人民政府将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划；②县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。此外，政府的义务还表现为前述管理体制的诸多内容，即各项管理和监督部门的职责，也应当算做政府义务的组成部分。三是公民的权利与义务，表述为：①任何单位和个人都有义务保护水环境；②有权对污染损害水环境的行为进行检举。在环境保护事务中，公民的权利义务中，最终要的应当是公众参与权。

（二）分则

分则共计5章，58条，其中包含了水污染防治标准和规划、水污染防治监督管理、水污染防治措施（一般规定和四大污染源防治）、饮用水水源和其他特殊水体保护、水污染事故处置等逐章内容。这些内容也是水污染防治法的核心规范内容，它以总则为基础，由罚则和附则做保障和辅助。这些内容概括起来有五大方面：

一是有关对水污染防治的标准和规划的规范；二是对水污染防治监督管理的规范，这部分内容是在总则有关管理体制的总原则下展开规范的；三是水污染防治措施，这些措施主要是针对污染源确定的，即包括工业污染控制措施、城镇污染控制措施、农村面源污染控制措施和船舶污染控制措施；四是有关对饮用水水源和其他特殊水体保护的规范，这是对重点保护区域和对象的规范内容，也属于一种水污染防治措施；五是有关水污染事故处置的规范，这部分内容也属于对水污染防治措施的规范，即污染事故应急措施。总之，分则的内容主要是以水污染防治制度的设定和措施的采用为基本规范内容的。有关制度设置和措施采用问题，后面将作专门探讨，这里不再赘述。需要最后说明的是，分则这部分内容的设置在逻辑上还有可以进一步完善的空间，如怎样更好地解决“监督管理”和标准、规划等内容的规范问题，并列分设各章好，还是应当放在一起？同时，分则在设置监督管理一章的同时，同样可以将“监督管理”的具体含义表述清楚。

（三）罚则

我们现行的行政法，对于罚则主要用“法律责任”的文字表述，《水污染防治法》罚则在内容上有了较大的扩充，将原来的九条，提高到二十二条，其中从第六十九条到第八十四条是有关行政责任方面的规定，从第八十五条到第八十九条是有关民事责任方面的规定，第九十条是有关刑事责任方面的规定。

（四）附则

本法附则中主要包括两大方面的内容，一是解释了一些名词概念；二是明确了法律实施事宜。其中需要特别提出的问题是，关于“水污染物”的解释。附则中规定水污染物，“是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。”

三、《水污染防治法》在监管制度方面的十项创新

（一）更加突出饮用水安全

饮用水安全直接关系到公众健康，关系到社会稳定，关系到可持续发展。污染防治是环保工作的重中之重，确保饮用水安全是首要环节。《水污染防治法》从四个方面加强了饮用水的法律保护:在立法目的部分(第一条)，增加了“保障饮用水安全”；在指导原则部分(第三条)，提出要“优先保护饮用水水源”；在结构上增设“饮用水水源保护”专章，即第五章共10个条款，主要规定了饮用水保护区划、禁设排污口、禁止或者限制含磷洗涤剂等措施；在罚则部分的第七十五条和第八十一条加重了危害饮用水行为的处罚，从而将“保护饮用水安全”放在了首位。

【案例】杨溪水库是永康市最重要的饮用水源，该市一直十分重视杨溪水库监管。根据永康市有关规定，杨溪水库饮用水源统一由杨溪水库灌溉工程管理局管理，环保执法人员不定期对保护区进行巡视监察，对存在影响饮用水源保护区的违法企业采取搬迁、取缔等强制措施，确保水源水质安全。2009年4月19日有媒体披露，新版《三国演义》电视剧剧组在浙江永康杨溪水库拍外景，留下大量生活垃圾和油污，可能会影响到永康当地近30万人的饮水水源。剧组拍摄期间，杨溪水库周围除了堆积如山的塑料饭盒、酒瓶甚至粪便等生活垃圾外，由于拍摄交战的夜戏，现场还弥漫着浓重的柴油味，水中也有小部分黑色漂浮物。幸好没有下雨，大部分油污还没有进入杨溪水库内。杨溪水库灌溉工程管理局擅自接受不利饮用水源保护的影视外景拍摄活动，引起该市政府的高度重视和密切关注，并责成相关部门组成调查组，对此事进行果断处理。

永康市水务局22日作出决定，免去杨溪水库灌溉工程管理局局长黄某职务，原因是水库管理部门没能严格执行《永康市饮用水水源保护管理办法》有关规定，接纳新版《三国演义》剧组进入库区拍摄，造成永康当地近30万人的饮水水源受到污染影响。黄某负有领导责任。

（二）强化地方政府的环境责任

许多地方的环境污染背后，总能看到地方保护主义的影子。环境指标纳入政府官员考核指标体系将是斩断这种保护主义的利剑。为此，党中央、国务院一直在努力探索遏制地方保护主义和强化地方政府责任的机制。2005年的国务院环保《决定》提出：地方政府要确保实现环境目标，政府主要领导主要负责人是本行政区域环境保护的第一责任人。中共中央组织部2006年印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，其配套文件提出了地方“主要污染物排放总量控制率”、“主要污染物排放强度控制率”、“饮用水源水质达标率”等环保考核内容，并规定由环保部门直接提供。环保总局还代表国务院与各地签署了污染减排的目标责任状。

在此基础上，修订后的《水污染防治法》从两个方面完善了政府的责任机制：

一是规定国家实行水环境保护“目标责任制”；二是同时明确提出了“考核评价制度”，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容（第5条）。

【案例】2009年2月20日上午，由于给市区供水的城西水厂、越河水厂受到挥发酚类化合物污染，盐城市区发生大范围断水，至少有20万居民生活受到不同程度影响，事件发生60小时后，盐城市区供水才恢复正常水平。经环保部门初步查明，此次造成自来水厂水源污染的原因是新洋港河上游的盐城市标新化工有限公司偷排污水。目前，该企业法人代表等相关责任人已被警方刑事拘留。令人不安的是，造成此次污染事件公司此前就曾因偷排污水被处罚过，像这样已有“前科”的企业再次发生偷排行为，有关部门的监管是否显得乏力？据了解，盐城市城西和越河水厂的水源新洋港河的上游蟒蛇河两岸，分布有至少十余家化工企业，其中有十家竟然在水源保护区之内。

2009年3月，盐城市委、市政府作出决定，盐都区政府、盐城市环保局、盐城市建设局因在环保工作中组织领导和监管不力，被责成向市政府作出深刻书面检查；盐都区环保局局长桂某受到行政降级处分，并被免去局长职务；分管副局长周某先受到行政撤职处分；盐都区分管环保工作的副区长武某、市饮用水源保护区环境监察支队支队长徐某分别受到行政记大过处分；盐城汇津水务公司董事长、党委书记费某受到党内严重警告处分；盐都区龙冈镇镇长周某受到行政记大过处分，龙冈镇分管安全、环保等工作的副镇长侍某受到行政降级处分。

（三）生态补偿机制进入法律

保护江河源头的生态环境，下游地区是主要受惠者，但上游地区往往因此丧失某些发展机会，从而造成地区间发展失衡。实践证明，实行生态补偿有利于扭转这种失衡现象。胡锦涛总书记十七大报告中明确提出：“建立健全生态环境补偿机制。”《十一五年规划纲要》规定：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。”国务院2005年发布的环保《决定》提出：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。”国务院2007年发布的《节能减排综合性工作方案》要求：“开展跨流域生态补偿试点工作。”

《水污染防治法》第七条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这一规定为推进生态补偿机制的建立提供了有力的法律保障。这项制度的提出是贯彻了党的十七大报告的精神，让那些为保护水生态系统做出“牺牲”的地方得到公平的补偿。

（四）完善排污收费制度，明确规定禁止超标排污

修改前的法律设定了“征收超标排污费”，我们说，标准是法律，超标是违法，违法还收费，收的是违法费，这样，只要有钱就可以违反，用钱就可以“买违反”，很不合理。所以修订之前，超标排放水污染物的行为相当普遍。修订后的《水污染防治法》从两方面力图扭转这种现象：

一是第九条明确规定：“排放水污染物不得超过标准”；

二是第七十四条进一步明确规定：排放水污染物超过标准的，责令其限期治理，并处罚款。

（五）总量控制的适用范围扩大

修订前的《水污染防治法》虽然规定了总量控制制度，但只适用于“特殊水体”，即排污达标但水质不达标的水体。修订后的《水污染防治法》对总量控制制度做了两方面修改：

一是扩大了总量控制的适用范围，不再局限于排污达标但质量不达标的水体，并要求地方政府将总量控制指标，逐级分解落实到基层和排污单位。

二是除国家重点水污染物外，允许省级政府可以确定本行政区域实施总量控制的“地方重点水污染物”。

（六）“区域限批”手段法制化

“区域限批”制度是环保监管手段的重要创新。实践证明，“区域限批”制度作为环境执法手段，效果非常明显，不仅使违法建设单位受到严厉惩罚，也使一些地方政府官员对环评等法律制度开始产生敬畏之心。

修订后的《水污染防治法》及时吸纳了这一创新，并使之由行政管理措施上升为强制实施的法律制度。第十八条规定：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”这既是近年来历次环评风暴凝练而成的重要成果，也是环评风暴走向制度建设的重要标志。

（七）公众参与有保障

公众对改善严重污染的水环境具有极大的热情，法律为公众参与设计了相关制度。新修订的《水污染防治法》从四个方面提供了公众参与的制度保障：

一是赋予公众检举权。第十条规定，任何单位和个人都有权对污染损害水环境的行为进行检举。

二是对违法者公开点名。第十九条规定，上级环保部门对未完成总量控制指标的下级行政区予以公布，各级环保部门对违法企业予以公布。

三是统一发布国家水环境状况信息，保障公众环境知情权（第二十五条）。

四是公益诉讼初露端倪，允许环保社会团体依法支持因水污染受害人向法院提起诉讼（第八十八条）。

（八）排污许可证制度进入法律

《水污染防治法》第二十条提出国家实行排污许可制度，同时还规定了该制度的基本内容。

第一，明确了四类适用对象：①向水体排放工业废水的企业单位；②向水体排放医疗污水的医疗卫生机构；③城镇污水集中处理设施的运营单位；④其他按照规定应当取得排污许可证的企业事业单位。

第二，明确了两项基本要求：禁止无证排污，禁止违证排污。

第三，明确授权立法：排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。目前，国家正加紧出台《排污许可证条例》。

排污许可证制度是落实水污染物排放总量控制制度、加强环境监管的重要手段。规范排污口的设置，有利于加强对重点排污单位和有关主体排放水污染物的监测，有利于及时制止和惩处违法排污行为。

（九）创设排污单位的自我监测义务

排污单位因藐视法律义务而弄虚作假，环保部门因监管力量薄弱而底数不清，这是基层环保工作的实际状况。在修订过程中，有关机关研究了国情，并参考了国外经验，认为自我监测、记录和申报是企业的基本义务，随时抽查和核实是环保部门的基本权力。

修订后的《水污染防治法》从四个方面做了规定：

一是新设定排污单位具有自我监测义务，要求其安装自动监测设备并与环保部门联网，保存原始监测记录；

二是明确适用于“重点排污单位”；

三是规定重点排污单位名录由环保部门和有关部门确定；

四是规定未安装、未联网、未监测、未保存原始监测记录的，将被处以10万元罚款。

（十）事故应急处置规范得到加强

2005年因吉林石化特大生产安全事故引发的松花江特大水污染事件，造成了令人沉痛的后果，它不仅推动了中国的突发事件预防应对工作，也在一定程度上直接推动了《水污染防治法》的修订。

新法专设第六章，集中规定了“水污染事故处置”方面的要求，主要包括：

一是政府应当做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复；(www.chuimin.cn)

二是企业应当制定应急预案，并定期演练；

三是发生事故后，企业应当立即启动应急预案，采取应急措施；

四是环保部门应当及时报告政府，抄送有关部门。

四、《水污染防治法》法律责任方面的十项突破

“违法成本低”的结果就是“违法者占便宜”，这种不合理现象长期困扰着环保执法人员。修订后的《水污染防治法》从提高罚款额度、创设处罚方式、扩大处罚对象、增加应受处罚的行为种类、调整处罚权限、增加强制执行权等十个方面，加大了水污染违法行为的处罚力度，增强了对违法行为的震慑力。其中，针对私设暗管行为的处罚、针对违法企业直接责任者个人收入的经济处罚、限期治理、强制拆除等法律责任的规定，成为该法修订后的突出“亮点”。

（一）罚款幅度普遍提高

罚款是法定最经常适用的行政处罚手段。修订后的《水污染防治法》针对以往罚款普遍较低、威慑不足的现状，通过六种方法，明确规定并大幅提高了罚款额度：

一是针对违法行为，明确规定了具体罚款幅度。比起先前由实施细则规定幅度，这样更具严肃性。

二是提高罚款的绝对数额。如罚款50万元的规定有六条，100万元一条，而过去大多较低。

三是取消某些行为罚款的上限。如对水污染事故的罚款，造成的损失越大，罚款数额越高，实际上是“上不封顶”了。

四是倍数计罚法。如依第七十三条，不正常使用水污染物处理设施，或者擅自拆除、闲置处理设施的，由环保部门处应缴纳排污费数额1至3倍的罚款。

五是比例计罚法。如依第八十三条，造成一般或者较大水污染事故的，按直接损失的20%计算罚款；造成重大或者特大事故的，按直接损失的30%计算罚款。

六是考虑违法时间长短。如依第七十四条，排污超标或者超总量排污的，由环保部门处其违规排放期间应缴纳排污费数额2至5倍的罚款。不难看出，企业违法排污的时间越长，不仅其应缴排污费数额越大，其应受罚款额度也越高。

（二）增加应受处罚的行为种类

修订后的《水污染防治法》与过去相比，增加了至少九种新的违法行为，并分别规定了相应的处罚。例如：

第七十二条增设三种：未安装自动监测设备的，未与环保部门联网并保证监测设备正常运行的，未进行自我监测并保存原始监测记录的。

第七十四条增设两种：排污染超过标准，排污超过总量指标的。

第七十五条增设一种，即私设暗管。

第七十八条增设一种，即建设不符合国家产业政策的小型重污染项目的。

第八十二条增设两种：不按照规定制定水污染事故的应急方案的；事故发生后未及时启动事故应急方案并采取应急措施的。

（三）创设处罚方式

例如，修订后的《水污染防治法》：

——针对超标或者超总量排污的行为，以法律责任的形式，规定“责令限期治理”，同时对决定权限、具体内容、期限及后果做了详细规定（第七十四条）。

——针对私设暗管行为，第七十五条第二款规定可以“责令停产整顿”。

——针对违法排污并造成水污染的行为，第七十六条、八十条和八十三条都规定了“责令限期采取治理措施，消除污染”的责任形式。

（四）扩大处罚对象

修订后的《水污染防治法》规定的处罚对象，规定了三类处罚对象：

一是发现违法行为不查处或者接到举报后不予查处等行政不作为的环保监管人员（第六十九条）。

【案例】2002年5月，盐城市标新化工有限公司在盐城市饮用水源二级保护区内新上设计年产500吨氯代醚酮项目，后于2004年以实际年产50吨氯代醚酮申请环保验收。标新公司投产后为节约环保成本，除将部分钾盐水外卖之外，其他废水均直接通过明暗管道排放至厂区外的河中。2009年2月17日下午及2009年2月18日上午，因春耕开坝放水，标新公司排放的且积聚了4个月左右的含高浓度挥发酚的污水流入市饮用水取水河蟒蛇河，使盐城市城西水厂、越河水厂水源遭受严重污染，近20万盐城居民生活饮用水和部分企事业单位供水被迫中断66小时40分钟，造成直接经济损失540余万元，影响恶劣。

被告人、时任盐城市饮用水源保护区环境监察支队二大队大队长崔建国，对标新公司环境保护负有监察职责，其于2006年到2008年先后6次收受标新公司钱物计人民币7800元，且不认真履行环境保护监管职责。崔建国在日常检查中多次发现标新公司有冷却水和废水外排、不能依要求提供母液销售台账等问题，只是填写现场监察记录，没有向上级汇报。

2008年12月6日，盐城市饮用水源保护区环境监察支队对盐城市饮用水源保护区内重点化工企业进行专项整治，并对标新公司发出整改通知。但崔建国一直没有组织监察人员对标新公司进行跟踪检查、监督整改。直至2009年2月18日，崔建国带队对标新公司进行检查时，只在该公司办公室填写了一份现场监察记录，没有对排污情况进行现场检查，也就没有发现标新公司向厂区外排出大量废液，直接导致饮用水源污染事故的发生。

事故发生后，崔建国为掩盖其工作严重不负责任的行为，于2009年2月21日分别伪造了2008年12月10日和2009年2月16日两份虚假监察记录，以逃避有关部门查处。

崔建国于2009年3月14日被刑事拘留，并于2009年3月27日被阜宁县检察院批准逮捕。江苏省阜宁县人民法院经过审理，以环境监管失职罪判处被告人崔建国有期徒刑2年。

二是排污单位。

【案例】2009年7月23日，临沂市环境监测人员监测发现，南涑河出现突发性砷化物超标现象，随即在第一时间启动相关应急预案，在河道内同步构筑拦蓄坝14座，对受污河道水体实施层层拦蓄，拦截河道20公里左右、水体70万立方米左右，使绝大部分超标水体被拦在临沂境内（即南涑河流域），只有极少部分流向江苏，污染事态得到有效控制。

临沂市环保部门经全流域紧急排查，于7月24日对位于临沂高新区内的涉嫌排污企业——临沂亿鑫化工有限公司迅速进行锁定，落实了立即停产等应急措施，消除了经过后续调查，临沂亿鑫化工有限公司违法排污过程也已证实。2008年11月，该公司经理于皓与江苏淮安市洪泽嘉禾畜禽生物有限公司商定并购买了后者生产阿散酸（饲料添加剂）的旧设备。2009年4月，在明知存有严重环境污染风险，未经有关部门许可及办理工商、环保等手续的情况下，该公司私上阿散酸生产设备，隐匿生产。该公司生产过程中产生大量含砷有毒废水，并将废水输送到生产区外一处蓄意隐藏的污水池存放。7月23日前，公司经理指使副厂长、采购员，分两次在零晨趁降雨、南涑河水量较大之机，用水泵将污水排放到南涑河中，造成重大环境污染。7月26日，临沂市公安局开发区分局以“重大环境污染案”立案侦查，先后将涉案的6名犯罪嫌疑人抓获归案。法院以犯有投放危险物质罪判处亿鑫化工有限公司负责人于皓有期徒刑11年，以犯有非法经营罪判处于皓有期徒刑5年，数罪并罚，决定执行有期徒刑15年，罚金50万元人民币；许长贤、于宗友则分别被以犯有投放危险物质罪判处有期徒刑六年、五年。法院同时支持了检察机关提起的刑事附带民事诉讼请求，判决三被告共同赔偿国家3714万元人民币的经济损失。

三是排污单位内的直接责任人员。特别是对违法排污单位，不仅要处罚该单位，还要处罚该单位直接责任人，这就是所谓“双罚制”。如第八十三条规定，企业事业单位造成重大或者特大水污染事故的，环保部门对肇事单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可处上一年度从本单位取得的收入50%以下的罚款。环保部门从此有权对企业内部的责任者个人处以罚款，这是值得注意的立法动向。

（五）赋予环保部门更多处罚权

修订后的《水污染防治法》，根据环保监管实际，赋予了环保部门对某些特殊违法行为的处罚决定权。

——如“限期治理”作为对超标或者超总量排污行为的行政处罚，第七十四条明确授权由环保部门决定，而以往则是由环保部门报请政府决定。

——它还进一步明确授权，限期治理期间，由环保部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。这是一项十分重要的权限。

（六）增加强制执行手段

修订后的《水污染防治法》增加了若干项强制执行措施，既有直接强制，也有间接强制。

（1）直接强制如第七十五条的规定：违规设置排污口或者私设暗管的，由环保部门责令限期拆除；逾期不拆除的，强制拆除。这是环保部门为数不多的直接强制执行权。

（2）间接强制主要指“代执行”。如第七十五条规定：违法排放酸液、碱液等有毒有害物质的，由环保部门责令限期采取治理措施；逾期不采取治理措施的，环保部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。

第八十三条对造成水污染事故的单位，也规定了代治理措施。

（七）减少认定违法行为的难度

违法行为的认定是依法处罚的基础。如修订前的《水污染防治法》规定：“排污单位故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的，由环保部门予以处罚。”实践中，是否“故意”？是否“超标”？故意与否难以判定，超标与否需要监测，实际执法难度很大。

修订后的《水污染防治法》则取消了这两个认定条件，只要察觉到他没有“正常使用”污染物处理设施这个行为事实，就可以认定和处罚。这将大大减少环保人员的认定难度，从而便利环境执法。

（八）举证责任转移

依据我国《民事诉讼法》，民事纠纷实行“谁主张，谁举证”。这个原则如果运用于环境赔偿纠纷中，将不利于作为受害者个体寻求司法救济，从而会激化冲突。

修订后的《水污染防治法》第八十七条做了一定调整：“因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”换言之，如果排污企业不能令人信服地证明其没有过错，他就得承担赔偿责任。

（九）公益诉讼初露端倪

国务院2005年发布的环保《决定》明确提出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”为了更好地保护受害者，修订后的《水污染防治法》。

——第八十八条规定，“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环保部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”

——它同时还规定，因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。

——国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助；

——提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。

【案例】贵州首例环境公益诉讼案——贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限公司环境污染纠纷案

贵州天峰化工有限公司（一家生产化肥（磷胺）的化工企业）的磷石膏尾矿库自20世纪90年代中期投入使用，至案发前堆放在磷石膏尾矿库的磷石膏废渣大约有200万吨至300万吨。由于没有采取必要的防水、防渗及相应的废水处理措施，该磷石膏尾矿库的渣场渗滤液均通过地表、地下排入羊昌河内。

红枫湖是贵阳市的重要饮用水源，依据国家有关标准，红枫湖水域及其水源保护区内的河流水质应达到国家《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准。2007年10月27日，贵州省环境保护监测中心站对被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液进行监测，监测结果显示：渗滤液的PH值为2.25（呈酸性），总磷浓度高达50%060毫克/升，氟化物浓度高达536毫克/升。贵州省环境保护监测中心站的监测数据显示：贵州天峰化工有限公司磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河渗点下游10米处，总磷浓度2.15毫克/升，氟化物浓度1.14毫克/升，均超过了《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准（总磷超标9.8倍，氟化物超标0.14倍）。贵州省环境保护监测中心站为进一步明确贵州天峰化工有限公司磷石膏尾矿库的渣场渗滤液对羊昌河的影响，通过2007年10月27日对贵州天峰化工有限公司所在地的周边水环境进行监测并得出结论：贵州天峰化工有限公司磷石膏尾矿库的渣场渗滤液对羊昌河水质影响较大，羊昌河水在流经被告所在地前，被监测项目均达到《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准，贵州天峰化工有限公司磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河后，羊昌河水质总磷和氟化物均超标，且总磷为劣五类。

贵阳市“两湖一库”（红枫湖、百花湖、阿哈水库）管理局是从事两湖一库（红枫湖、百花湖、阿哈水库）水资源保护及环境保护行政管理工作的贵阳市人民政府直属事业单位。鉴于上述情况，贵阳市“两湖一库”管理局于2007年12月向贵阳市清镇市人民法院提起诉讼，原告诉请判令被告（贵州天峰化工有限公司）立即停止对贵阳市红枫湖及其上游河流羊昌河环境的侵害，并排除妨碍、消除危害；诉讼费用由被告承担。12月10日，清镇市人民法院环境保护法庭受理了贵州省第一例环境公益民事诉讼案件。

被告辩称：原告起诉的磷石膏尾矿库形成及污染有其历史原因，该磷石膏尾矿库是合法使用的，只需进一步治理，就可达到现行的环保要求。被告高度重视磷石膏尾矿库的污染治理，正积极开展三个方面的治理工作，力争在省政府限定的2008年6月前实现治理目的。但治理需要一定的时间和过程，原告的起诉与省政府限期治理的通知是有冲突的。被告正在积极开展治理工作，承诺立即停止新增磷石膏废渣的排放，并立即进行原存磷石膏尾矿库的治理。被告认为应当在不给环境造成侵害的情况下，给予企业一个生存的机会。

2007年12月27日，清镇法院环保法庭依法开庭审理此案。经审理查明：被告贵州天峰化工有限责任公司是一家生产化肥（磷胺）的化工企业，其磷石膏尾矿库距贵阳市红枫湖上游的羊昌河直线距离约800米左右，目前堆放在磷石膏尾矿库的磷石膏废渣大约有200万吨至300万吨。由于被告没有修建相应配套的防水、防渗及相应的废水处理设施，该磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。2007年12月10日，贵州省环境保护监测中心站出具监测报告：被告渗滤液的PH值为2.25（呈酸性），总磷（TP）浓度高达50%060毫克/升，氟化物浓度高达536毫克/升。被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河渗点下游10米处，总磷浓度2.15毫克/升，氟化物浓度1.14毫克/升，均超过了《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准，其中总磷超标9.8倍，氟化物超标0.14倍。羊昌河水在流经被告所在地前，被监测项目均达到《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准，被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河后，羊昌河水质总磷和氟化物均超标，且总磷为劣五类。

环境保护法庭审理认为，被告在未修建相应配套环保设施的磷石膏尾矿库渣场堆放磷石膏废渣的行为侵害了磷石膏尾矿库渣场以下羊昌河流域附近居民以及将红枫湖作为重要饮用水源的广大人民群众的利益，其行为构成了侵权。被告应当立即停止向上述未修建相应配套环保设施的磷石膏尾矿库渣场堆放新的磷石膏废渣，并立即采取相应措施，建设相应的渗滤液回收装置，以尽可能地阻挡磷石膏废渣向外产生新的渗滤。此外，被告还应当在确保环境不受污染的前提下，组织好生产，尽快按照已经制定的整治方案将剩余废渣及被严重污染的泥土进行清运，保持水土稳定，防止水土流失，尽快排除该废渣场对环境的妨碍，消除废渣场对环境的危险。法庭判令被告贵州天峰化工有限责任公司停止磷石膏尾矿库废渣场的使用，并于3个月内采取相应措施，排除磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、消除对环境的危险。

案例评析

这是全国首家环境保护法庭贵阳清镇人民法院环保法庭（2007年11月20日成立），于2007年12月27日依法开庭审理的贵州首例环境公益诉讼案。

本案的原告是从事两湖一库（红枫湖、百花湖、阿哈水库）水资源保护及环境保护行政管理工作的贵阳市人民政府直属事业单位。被告是一家生产化肥（磷胺）的化工企业，其生产厂区和磷石膏废渣堆放地都在红枫湖饮用水源保护区范围内。

原告的诉讼请求是诉请人民法院判令被告（贵州天峰化工有限公司）立即停止对贵阳市红枫湖及其上游河流羊昌河环境的侵害，并排除妨碍、消除危害；诉讼费用由被告承担。

人民法院判决的结果是，判令被告贵州天峰化工有限责任公司停止磷石膏尾矿库废渣场的使用，并于3个月内采取相应措施，排除磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、消除对环境的危险。

在本案中：原告是具有公益性的政府直属事业单位，被告是一家化工企业；原告的诉讼请求是为了维护环境公益，人民法院的判决结果也是维护公益；原告没有因为该诉讼结果得到额外的利益，不特定多数人从本案中获得了环境公益。因而，本案符合上述“五项标准”，是一起环境公益民事诉讼案件。

（十）可以适用治安处罚

《治安管理处罚法》第三十条规定“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留。”

《水污染防治法》第九十条规定：“违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”

（晋城市司法局　马林屯）