《中华人民共和国城乡规划法》发布背景和主要章节

城乡规划法

《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）于2007年10月28日，经第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过，自2008年1月1日起施行，原《中华人民共和国城市规划法》同时废止。《城乡规划法》共计七章七十条，分别包括：第一章总则，第二章城乡规划的制定，第三章城乡规划的实施，第四章城乡规划的修改，第五章监督检查，第六章法律责任，第七章附则。该法的立法体系比较完整，符合一般的法律体例。《城乡规划法》第一条开宗明义，规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。这就是《城乡规划法》的立法宗旨。下面我们将通过几个方面对《城乡规划法》进行解读，以此和大家进行交流学习。

一、《城乡规划法》颁布实施的重大意义

《城乡规划法》的颁布实施，是我国市场经济法律制度建设中的一件大事，标志着我国城乡规划法律体系建设迈上了一个新台阶。贯彻实施《城乡规划法》，对于引领规划工作进入城乡一体化时代，促进城乡区域统筹协调和谐发展必将产生深远的影响。城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。《城乡规划法》将城市规划和村镇规划纳入一部法律之中，不仅有利于加强对城市和村镇规划建设的管理，更有利于统筹考虑城市、乡村的发展，还可以防范规划编制实施过程中的各种腐败问题，防止“就城市论城市、就乡村论乡村”，不考虑城市的承载能力、盲目进行建设等情况的发生。这一立法的颁布，同时也标志着中国将针对当前城镇化过程中出现的新问题，有效调控和引导城乡发展和建设，促进城乡经济社会资源环境的协调发展和可持续发展。

二、《城乡规划法》的主要特点

《城乡规划法》是一部规范城乡规划编制、审批和实施管理的重要法律。全文共七章七十条，分为总则、城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改、监督检查、法律责任及附则。与《城市规划法》相比，新法取消了“城市新区开发和旧区改建”一章，新增了“城市规划修改”和“监督检查”两章。新法的主要特点是城乡统筹、区域协调，新法还改变了规划立法和规划管理的“二元结构”，打破了以往将城市和乡村规划分别立法的格局，把城乡规划统一在一部法律之中，充分体现了国家城乡规划的新理念，有利于城乡统筹、协调发展，城乡资源互动、资源共用、资源共享。新法还强化了各级人大、政府和社会公众对城乡规划编制、修改和实施管理的监督职能。具体有以下六方面特点:即突出强调了城乡规划的统筹性；更加注重城乡规划编制的科学性；高度重视城乡规划决策的民主性；规范了城乡规划修改调整的程序性；严格了城乡规划实施管理的法定性；明确了行政法律责任的严肃性。

三、《城乡规划法》的重要内容包括以下十个方面

第一，突出城乡规划的公共政策属性。《城乡规划法》明确提出：为了加强城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法。从内容上看，重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护；促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目；强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与；保证公平，明确规定有关赔偿或补偿责任。

第二，加强城乡规划综合调控的地位和作用。《城乡规划法》指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。这就从法律上明确，城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策，是具有法定地位的发展蓝图。同时，法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹；确立先规划后建设的原则：“三规合一”是规划未来发展的必然趋势。

第三，新的城乡规划体系的建立。体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求；明确规划的强制性内容；突出近期建设规划的地位；强调规划编制责任。

第四，严格城乡规划修改程序。对城乡规划评估，修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，修改详细规划等，都做出了详细的规定。

第五，城乡规划行政许可制度的完善。建立完善了针对土地有偿出让制度和投资体制改革的建设用地规划管理制度；规定了各项城乡规划的行政许可。

第六，对行政权力的监督制约。明确了上级行政部门的监督，人民代表大会的监督，以及社会公众监督。

第七，对城乡规划编制单位提出了新的要求。对城乡规划编制单位的资质管理，对规划师职业的管理，都有了明确规定。

第八，加强人民代表大会的监督作用。省域城镇体系规划，城市、县的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，镇的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议。城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

第九，强化法律责任。追究政府和行政人员的责任；追究城乡规划编制单位的责任；追究违法建设行为的责任；明确对违法行为给予罚款的范围和数额；授予市政府强制拆除权。

第十，法律授权。建立了完善的城乡规划法律体系。

四、《城乡规划法》引发的观念更新

深刻理解《城乡规划法》的立法意图，通过以规划为龙头的一系列相关手段，实现城乡统筹协调发展，是未来五到十年我国落实科学发展观的重要领域之一。《城乡规划法》最具里程碑意义的是关于城市、镇总体规划中“禁止、限制和适宜建设的地域范围”的内容。《城乡规划法》与《城市规划法》比较，有很多内容值得大书特书，但其中具有里程碑意义的是第十七条第一款提出的关于城市、镇总体规划中“禁止、限制和适宜建设的地域范围”的划定。在我国经济发展和城市发展的速度引起世界瞩目的同时，我们日趋严峻的人居环境和健康问题也越来越吸引世界的关注。城市来自自然，但随着城市工业迅猛发展，城市离自然越来越远。随着城市化的加快和城市类型（基于功能分化）的迅速增加，城市与自然环境的矛盾日益突出。城市的扩展过程成为自然环境变为人工环境的过程，城市成为人类改造自然最为彻底的地方，城市发展对环境的负面效应也越来越得到关注。重新认知城市生态关系引发理念创新，而规划方法、建设方法和工程措施的创新更成为通向理想城市的必由之路。特别是随着城市科学的发展，人们对城市的认识轮廓越来越清晰，城市生态学理论的应用逐步得以普及。人们不再仅仅对城市环境污染进行谴责，而是将政府行为、企业行为和社会行为融为一体，从一个个居民小区、一座座单元住宅的生态规划、设计与管理做起，从保护一条条小河、一座座小山、一棵棵小树小草、一片片生活环境开始，尊重自然，保护自然，尽可能减少对自然的扰动，或者以仿效自然的方式，用生态工程从源头生态建设和过程生态控制着手，为自己营建健康适宜的栖息环境。《城乡规划法》关于“禁止、限制和适宜建设的地域范围”的提法就是这些理论和实践探索的提炼与总结。如果剔除部门利益的干扰，城市规划的编制过程可以把生态规划和城市总体规划有机结合起来，诚如此，城市的理性发展有望达成。从斯德哥尔摩的人类环境宣言到里约热内卢的21世纪议程，人类对自身命运的认识实现了一个从消极的环境保护到积极的生态建设，从线性思维到系统思维，从预警性的环境运动到自觉的社会行动的质的飞跃。伴随工业化而来的快速城市化催生了生态学对城市环境的关注，特别是快速发展时期出现的城市环境恶化召唤着生态学家为城市发展献计献策，生态规划就是一个很好的例证。

目前，与生态规划有关的概念有生态省、生态市、生态县、生态镇、生态村、生态园区等，而生态规划又至少与五个层次的规划有关：国民经济社会发展总体规划、主体功能区规划、城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划。其中最具有理念创新意义的是主体功能区规划，它是建立在生态区划理论基础上的全国范围的生态评估和建设安排。城市总体规划中的生态环境专项规划最接近城市发展实践，但它注重城市公共绿地、园林绿化等人工生态建设，对大环境的关注不足。而生态规划，包括生态省、生态市、生态县、生态镇、生态村规划，由于缺乏法律和实施机制保障，在实施中常常遇到两难的尴尬。

如果剔除部门利益的干扰，城市规划的编制过程可以把生态规划和城市总体规划有机结合起来，依据经济社会发展总体规划，把城市生态系统中的各种生态关系梳理清楚，最后用城市规划的强制性和灵活性去体现，实现生态规划和城市规划的有机衔接，这样，城市的理性发展是有望达成的。

如果按照这样的思路展开，城市规划要研究生态规划的本质要义：尊重自然，尽量减少对原生态环境的扰动，必要时实施生态措施；生态规划要研究城市规划已有的生态意识和生态学理念的准确切入点。城市规划强调以人为本，但实践中也出现了忘记满足人类生存和发展需要的根本目的而盲目追求土地开发利益的倾向，城市规划成为短期逐利行为的帮凶，这是《城乡规划法》将要着力纠正的问题。

仔细分析城市规划的各个层次和阶段，城市规划对经济和社会生态的关注是充分的，如传承历史文脉和地区文化特性，城市规划中的历史文化名城保护规划和相关规划都对此给予了充分研究和落实，并将这些理念从城市扩展到乡镇和村落。但城市规划中对自然生态的关注多停留在景观和环境保护层面，如对建筑周边的绿化建设给予了较多关注，景观设计中虽然强调对诸要素的考虑放在人与自然相互作用的前提下，也提出了人与自然和谐共处，但主要强调绿化的景观效果。

从另一个角度看，城市规划强调以人为本，但实践中也出现了忘记满足人类生存和发展需求的根本目的而盲目追求土地开发利益的倾向,而且城市规划成为这样的短期逐利行为的帮凶,使区域生态承载能力超负荷运转。另外，城市盲目地陶醉于单纯地利用现代技术或建筑艺术创造“奇、大、怪”建筑或构筑物，使城市人居环境对人的生理和心理产生负面影响,造成人们在收获财富的同时损害了身心健康。

传统城市规划方法从人口预测入手，根据建设用地标准估算建设用地规模。而一些大城市如北京的总体规划（1992版）刚经国务院批准，城市用地规模就已经突破，而且经常出现城市土地的集约化利用程度低、生态环境破坏等问题。因此，针对传统从建设用地入手的城市规划所出现的诸多弊端，从非建设用地入手的城市规划是对传统城市规划方法的一个强有力的补充，是缓解传统城市规划与城市建设矛盾的一种全新而有效的尝试，正是在这样的尝试中创出了“禁止、限制和适宜建设的地域范围”的概念和思路。

从非建设用地入手进行城市规划，就是从自然要素的规律出发，分析其发展演变规律，在此基础上确定人类如何进行社会经济生产和生活，有效地开发、利用、保护这些自然资源要素，促进社会经济和生态环境的协调发展。实现了规划师与决策者们从“想建什么”到“不该建什么”的思维模式的转变，使得城市生态系统的完整性得以保障，最终使得整个区域和城市实现可持续发展。

具体方法在北京和广州都有应用，主要是在地面考查和认识地物的基础上,对处理过的卫星图像进行目视解译和计算机自动解译,按照一定的土地分类标准得出遥感影像的土地利用分类图，利用GIS空间分析功能对利用类型相同的土地进行叠加计算，得到不同土地利用类型叠加图，根据相关法规对各类土地利用限制条件进行分析，得出区域生态敏感性分析图谱。在此基础上将城市发展的硬约束固化在土地上，尽可能全面涵盖和明确城市非建设用地的范围及其具体要求，进而得出建设用地的最高阈值，反推有限土地可以承载的人口规模,然后通过常规的城市规划方法具体落实到地块，细化到控制性详细规划程度。这种方法在广州番禺区的应用效果很好,北京推出的《限建区规划》也是这种方法利用的成果集成。

21世纪是城市的世纪，也是生态的世纪。城市生态化是历史发展的必然选择，生态规划和城市规划的结合势在必行。落实《城乡规划法》，生态学理念的培养和新的规划方法的引入至关重要。《城乡规划法》把“禁止、限制和适宜建设的地域范围”作为总体规划的主要内容就是一个里程碑式的突破。

五、《城乡规划法》的颁布实施，将对我们的社会、经济和人文发展，特别是人居环境的改变起到巨大的作用，而且通观《城乡规划法》，可见其中呈现出诸多亮点

亮点之一：城乡一体促协调。《城乡规划法》第一条规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”“本法中所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”。这就意味着，原来城乡二元的法律体系被打破，城乡规划步入一体化的新时代。

众所周知，中国现行的城乡规划法律制度可用“一法一条例”来概括：除1989年12月七届全国人大常委会通过的《城市规划法》外，还有1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。城乡规划纳入一体化管理，必将谱写城乡统筹、协调发展的新篇章。

另外值得一提的是，《城乡规划法》对乡规划和村庄规划的制定、实施、修改作出了明确规定，乡村规划管理有望得到加强。相对于城市规划，当前，乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活的需要，农村无序建设和浪费土地严重。《城乡规划法》第十六条、第十八条规定：乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。规划内容包括“规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求”等。“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。”“乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。”此外，为了破解“农村建设无规划”现状，《城乡规划法》对乡规划和村庄规划的制定、实施、修改作出了明确规定，乡村规划管理有望得到加强。

相对于城市规划，当前，乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设和浪费土地严重。《城乡规划法》的出台，旨在加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。在这部法律中，城乡规划不仅包括城镇体系规划、城市规划、镇规划，也包括乡规划和村庄规划。《城乡规划法》规定，乡、镇人民政府负责组织编制乡规划、村庄规划，规划内容包括：规划区范围，农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。根据《城乡规划法》，乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。为保护农民合法权益，《城乡规划法》规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地。

亮点之二：严格实施禁乱改。规划在实施中走样的现象时常受到人们的诟病，其严肃性和稳定性一度受到置疑。“规划规划，纸上画画，墙上挂挂。”“领导一换，规划就变。”当前，个别地方政府领导人随意干预和变更规划，甚至“换一届领导换一个规划”，造成了很大的损失和浪费。另外，受到各种利益的影响，规划编制单位也有随意更改规划的情况。为维护城乡规划的严肃性和稳定性，《城乡规划法》对规划的实施管理可说是“浓墨重彩”，对城乡规划的修改列出了专门章节，并进一步强化了法律责任，禁止任何单位和个人随意干预和变更规划。《城乡规划法》第五十八条规定：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。未按法定程序修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他责任人员依法给予处分。

同时《城乡规划法》第四十七条规定：有下列五种情形之一的，方可修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；行政区划调整确需修改规划的；因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；经评估确需修改规划的；城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改乡规划、村庄规划的，也要按照法律规定的审批程序报批。

亮点之三：民权民意强监督。赋权于民、强化监督可说是又一个鲜明特色，《城乡规划法》特别强调规划公开，特别重视民权民意的落实与表达，增强了人大监督和民众参与的环节。《城乡规划法》第五十二条规定：地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。《城乡规划法》第二十六条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表或者村民代表会议讨论同意。《城乡规划法》第四十六条规定：城乡规划经批准后应及时向社会公布，但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。《城乡规划法》第九条规定：任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。(www.chuimin.cn)

亮点之四：历史资源重保护。一段时期以来，一些地方在建设中大拆大建，自然资源、文化遗产面临严重破坏。在城乡规划和建设的同时，如何保护自然资源，体现文化特色？《城乡规划法》作出了比较详细的规定。《城乡规划法》第四条规定：“制订和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”并将自然与历史文化遗产保护作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，以及乡规划和村庄规划的内容。关于城乡规划的实施，《城乡规划法》第三十条、第三十一条也作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，依法保护和合理利用风景名胜资源。

亮点之五：编制单位更负责。编制单位也要负起法律责任，不能违反国家有关标准编制城乡规划。与《城市规划法》相比，这可以说是《城乡规划法》的一大新意所在。《城乡规划法》第六十二条明确规定：城乡规划编制单位有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：一是超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；二是违反国家有关标准编制城乡规划的。另外，编制单位未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，以及以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，也要被处以罚款；造成损失的，还要依法承担赔偿责任。

六、《城乡规划法》与《物权法》相关方面的问题探讨

《中华人民共和国物权法》（下文简称《物权法》）于2007年3月16日由第十届全国人大第五次会议审议通过，并于2007年10月1日起正式实施，这标志着我国的社会主义市场经济制度建设及法制建设进入了新的历史阶段。《物权法》是确认财产归属和利用关系的基本法律，是调整财产关系的重要法律之一，它作为一部立法里程碑式的重要法典，对我国经济发展、城乡规划管理、构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

而《城乡规划法》，则是在我国社会主义市场经济体制框架初步建立、城乡规划管理体制机制日益完善的背景下出台的，在规范国有土地的出让转让、规划管理和公众参与等方面取得了重要进展，为进一步规范城乡规划行政许可、完善规划实施管理奠定了基础。城乡规划管理作为一种规范物权设立、变动、行使的公共政策和公共行政行为，指导并实施城乡发展。《物权法》的施行必将带来城乡规划管理本身及其管理理念、方式的转变。

（一）《物权法》与《城乡规划法》的实质和关系分析

《物权法》和《城乡规划法》这两部法律是在我国改革开放不断深化，政治、经济、文化、社会建设不断发展的大环境下产生的，都是依据我国《宪法》制定的，是中国特色社会主义法律体系中不可或缺的重要法律。其立法目的都是为了维护社会主义经济制度和社会主义市场经济秩序，贯彻落实科学发展观，促进社会的全面可持续发展。

城乡规划的实质在于重新调整物权权益，即在城乡建设过程中，对城乡建设用地进行合理的空间布局，对土地等空间资源进行科学配置，其实质是通过对土地用途的安排和城市建设的控制，干预现有物权，重新分配地产权、房产权、相邻关系等物权，调整公民的权益。

《城乡规划法》与《物权法》不仅没有根本的矛盾和冲突，而且《城乡规划法》一直以来所强调和遵循的“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设”与《物权法》“明确物的权属，发挥物的效用”的基本原则彼此协调、互为补充。城乡规划所作用的土地和空间也属于物权中“物”的一种，但它所追求的不只是对物权拥有者利益的最大化，而是经过专业的城乡规划来达到协调空间布局、改善人居环境、促进社会可持续发展的目的。

《物权法》所规定的物权的客体包括动产、不动产和法律规定权利。不动产即土地和建筑物，通观整部《物权法》，多数物权是以土地为客体或者是土地为中心。而《城乡规划法》不仅包括宏观上的基于政治、经济、文化、历史、环境等因素的整体城乡规划，而且包括微观上的具体的建筑物、道路、桥梁、水系、绿地、公益设施等的详细规划。前者或后者，都是以土地为基础的。

《物权法》由全国人大制定，而《城乡规划法》由全国人大常委会制定，是基本法以外的法律，仅从这一点就可以看出《物权法》对《城乡规划法》的制约地位。《物权法》明确规定物权平等保护，对私权的保护是行政行为的价值取向之一，因此，在城乡规划过程中，行政机关必然要依照《物权法》平等保护公私财产。公共利益是否进行规划的根本的出发点，这就意味着城乡规划更加贴近民生。

《物权法》明确指出城市的土地，法律规定属于国家所有。农村和城市郊区的土地，法律规定属于集体所有。由此可以看出土地的所有权归国家或集体所有，私人只享有法律规定的土地上的用益物权，比如土地使用权、宅基地使用权和地役权等。国家对土地资源进行统一规划，是出于保护自然环境、维护生态平衡、满足人民生产和生活对于土地的需求、实现土地的综合利用等多方面的综合考虑。《物权法》明确土地属于国家和集体所有而不属于私人，国家或集体拥有土地的最终处分权，为政府制定和实施城乡规划提供了依据。

（二）《物权法》对城乡规划管理工作的影响分析

1.物权法定原则为城乡规划管理提供执法依据

《物权法》确定了物权法定原则，其核心是指权利的范围由法律明文规定。城乡规划管理是一个拥有行政权力作为行政主体的行政机关对成千上万的管理相对人，在城乡规划管理过程中，拥有行政权力的行政主体处于有利地位，其相当于权利人，而不拥有行政权力并接受管理的成千上万的管理相对人相当于义务人。同样道理，在行政权力运行过程中，其权利应由法律规定和约束，即物权法定作为物权法的重要原则之一，其原理也应成为实现城乡规划管理依法行政的法理要求。

2.严格规划设计条件

首先，规划设计条件因其作为国有土地出让合同的组成部分，本身具有法律效力。其次，规划设计条件是依据控制性详细规划拟定的，是落实控制性详细规划和其他各类专项规划的重要载体，各类各层次规划编制成果最终都要通过规划设计条件落实到地块。再者，规划设计条件还是修建性详细规划、建筑设计方案审查和工程规划依据，也是建设项目竣工规划验收的依据。由此可见，规划设计条件是贯穿整个规划许可程序和规划监督检查的一条主线，是实现对地块开发控制的关键环节，是实现工程规划管理和规划监督检查的前提和依据。对所有变更规划设计条件的地块可以采取收回和重新出让的措施；亦可及时通报土地部门，由土地部门与建设单位根据新的规划设计条件重新签订土地出让合同并调整土地出让金，作为后续规划中的前提。

3.强调城乡规划公共服务职能

《城乡规划法》在城乡总体规划的强制性内容中，着重规定运作市政交通基础设施、公共服务设施、公共安全设施用地，这些内容作为公共利益的载体，是城乡规划公共服务的重点内容。其要求在城乡规划的实施中，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活和需要。近期建设规划则应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。这些规定将促使公共财政首先投向公共设施、民生保障的各类项目，实现政府的公共服务职能。

4.加强地方性法规建设

《城乡规划法》是城乡规划管理工作依据的基本法。同时，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。《物权法》、《土地管理法》、《建筑法》和《房地产管理法》以及其他行政法规、地方法规、部门规章中涉及规划的内容和原则，也是规划管理工作的重要依据。制定城乡规划地方性法规，需要在《城乡规划法》的指导下，与相关法律法规相协调，根据当地的实际情况做好当地法规条例的修订工作，并尽量避免法规冲突或职能交叉。

5.慎重违法违章查处

首先，规划验收要核实是否为合法物权。规划验收不仅要落实规划意图，检查规划实施情况，也应该核实不动产物权形式（平、立、剖面）、使用功能、规模、现状、位置的合法性。土地使用权人在各类建设用地上的建设行为（行使其物权权利的行为），也应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害相关物权人、利害关系人的各种物权权利，否则，即可视为违法建设。对于未按照建设工程规划许可证进行建设的行为，为了确保不损害公共利益和他人的合法权益，可以进行公示，把这些建设工程变更的内容告知相关物权人和利害关系人，若其无反对意见，再行做出建设行为合法的认定。这实现了规划管理向社区的渗透，同时也充分尊重了物权人自主管理的权利，提高了物权人自觉遵守规划确定的公共秩序和维护个人权益的意识，保证了规划管理的有效实施，减轻了规划管理部门的负担，也减少了管理过程中物权人对规划管理人员的抵触情绪。

《物权法》的施行对城乡规划管理工作带来了很多新要求，可以说是一把双刃剑，既是挑战，又是机遇。《物权法》和《城乡规划法》其实是从不同角度出发而又相互配合与统一的关系。《物权法》从保障土地物权的角度，强化相关利益主体的权利意识，在公众参与不断深化的过程中，推动行政许可的公开透明、城乡规划决策日益科学和民主化、规划实施更加精细化。今后的城乡规划要更加强调对相关利益的协调，逐步从管理者走向协调者，依法保护行政相对人和利害关系人的物权权益，真正做到以人为本，构建和谐社会。

七、可以说，从城市规划法到城乡规划法，中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代

目前，中国现行的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括。除1989年12月七届全国人大常委会通过的城市规划法外，还有1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。“这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。”

改革开放近30年来，中国经历了沧海桑田般的巨变。昔日农田，今日已是高楼林立。来自建设部的统计数字显示，到2006年底，中国城镇人口已从改革开放之初的1.7亿人达到5.77亿人，城镇化水平也从不到18%增长到近44%。相对于飞速发展的城镇化进程，中国的城乡规划法律制度却一成不变。在一些城市发展中，不少村镇已转变为建制镇，其规划管理前后却要适用两部法律法规，难以协调。

此外，由于“一法一条例”对规划编制和修改的规定均比较原则，在科学性上也已经不适应新的形势需要。特别是对乡村规划的管理非常薄弱，现有的一些规划甚至无法体现农村特点，难以满足农民生产生活需要，农村无序建设和浪费土地严重。

即便是中国经济比较发达的东部沿海地区，城乡规划的覆盖面也不宽，甚至存在不少规划空白区。有的省辖市规划建设用地控制性详细规划覆盖率仅为2/3，县级市规划建设用地覆盖率更是不到一半。这些问题正是最高立法机关和有关部门着手制定一部规范城乡一体规划的法律的深层次原因。城乡规划法将统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度。

在总结现行城市规划法和《村庄和集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，《城乡规划法》对规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作出了比较详细的规定，特别是对乡规划和村庄规划的制订和实施作了明确规定。

根据《城乡规划法》，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划，将统一纳入一个法律管理。目的是“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。

为了提高今后城乡规划管理的科学性，城乡规划法还提出：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。”此外，为了提高规划的执行力，城乡规划法还完善了法律责任，加大了处罚力度。

从《城市规划法》到《城乡规划法》，一字之差，意义深远。总之，《城乡规划法》的制定和实施将有利于正确处理近期建设和长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系，促进合理布局，节约资源，保护环境，体现特色，充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。

（晋城市司法局　邓　洁）