中国循环经济法与发展

循环经济促进法

改革开放以来，中国经济一直处于飞速发展状态，工业化、城市化进程大大加快。与此同时，由于决定人类社会可持续发展的三大要素即社会、经济、环境，在整个发展的进程中呈严重不均衡和不协调状态，导致了一系列影响中国社会、经济可持续发展的重大问题。我国现已将循环经济提高到国民经济发展战略的高度。根据国家发展和改革委员会的规划，到2010年，中国已建立起比较完善的循环经济法律法规体系、政策支持体系、技术创新体系和有效的约束激励机制;十一五规划提出了建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展；党的十七大上提出建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。对于我国这样一个资源相对匮乏的人口大国而言，大力发展循环经济，降低经济发展的社会成本，走新型工业化道路，是实现可持续发展的唯一出路。2008年8月29日我国颁布了循环经济基本法——《中华人民共和国循环经济促进法》，该法已于2009年1月1日起施行。这部法律的出台，有利于促进我国循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。正确地认识循环经济的特征与原则，对于实施《中华人民共和国循环经济促进法》无疑具有重要的现实意义。

一、循环经济法的立法背景及目的

（一）立法背景

循环经济，是指生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。循环经济是推进可持续发展战略的一种优选模式，它强调以循环发展模式替代传统的线性增长模式，表现为以“资源—产品—再生资源”和“生产—消费—再循环”的模式有效地利用资源和保护环境，最终达到以较小发展成本获取较大的经济效益、社会效益和环境效益。

20世纪80年代以来，我国经济快速增长，各项建设取得了巨大成就，同时也付出了很大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。这与我国传统的高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式密切相关。因此，必须改变这种经济增长方式，以最少的资源消耗、最少的废物排放和最小的环境代价换取最大的经济效益，实现经济、环境和社会的全面协调可持续发展。发展循环经济是转变经济增长方式的突破口，是贯彻科学发展观构建资源节约型和环境友好型社会的重要举措。2005年，国务院颁布了《关于加快发展循环经济的若干意见》，为循环经济的发展提供了明确的政策依据。近年来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的部署，从多方面采取措施，促进循环经济发展。国务院有关部门与各省区市和重点企业签订了节约能源、保护环境的目标责任书，实施了重点节能和环保工程，国务院有关部门会同有关省市人民政府在重点行业、重点领域、产业园区和省市先后开展了两批循环经济试点，取得了一定的经验。为了进一步促进循环经济发展，十届全国人大环境与资源保护委员会起草了《循环经济法（草案）》，于2007年8月26日提请十届全国人大常委会第二十九次会议审议，经过十一届全国人大常委会第三次会议第二次审议，十一届全国人大常委会第四次会议在2008年8月29日通过了《循环经济促进法》。该法共七章五十八条，已于2009年1月1日起开始实施。发展循环经济纳入法制轨道，有利于促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。

（二）立法目的

本法的立法目的在于以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，实现经济、环境和社会效益相统一，建设资源节约型和环境友好型社会。具体包括以下三项内容：

1.提高资源利用效率

资源利用效率是衡量循环经济发展水平的基本指标，提高资源利用效率可以通过两种方式来实现：一是通过产业链、消费链的耦合和社会的合作，实现对自然资源的合理利用；二是通过废物的循环利用，把已经产生的废物通过各种技术措施，进行再利用和资源化，减少自然资源的用量。我国近30年的经济发展已经取得了辉煌的成就，但是同时也付出了巨大的资源消耗代价。因此，提高资源利用效率，满足最大的需求，就成为循环经济立法首要的直接目的。

2.保护和改善环境

可以通过三种方式来实现：

（1）源头削减

通过实施循环经济的“减量化”规定，尽可能地减少废物和污染的产生，从源头削减污染，既节约资源，又保护环境。

（2）过程控制

通过实施清洁生产措施，采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备等措施提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放。

（3）末端治理

通过污染治理和废物的循环利用，回收可循环利用的废弃物，减少环境中已有废弃物的数量，降低污染程度。缓解现实的环境压力是循环经济立法的另一个直接目的。2006年3月，十届全国人大四次会议审议通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出了“十一五”期间“主要污染物排放总量减少10%”等约束性指标。这是有法律约束力的。本法的制定，为约束性指标的实现增添了一道重要的法律保障。

3.实现可持续发展

实现可持续发展是循环经济立法的根本目的，也是我国国民经济和社会发展的基本指导方针。本法的制定，通过在全社会倡导一种资源节约和环境友好的理念，逐渐让政府、企业事业单位、公民、行业协会等主体形成一种资源节约和环境友好的行为方式，从而促进可持续发展。这是循环经济立法的更高目的。

二、循环经济的基本特征和原则

（一）循环经济的基本特征

1.循环经济本质上是一种生态经济

循环经济要求运用生态学规律而不是机械规律来指导人类社会的经济活动，要求把经济活动按照自然生态系统的运行规律和模式，组织成为一个“资源→产品→再生资源”的物质反复循环、流动的过程。表现为自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放，从根本上解决长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。循环经济强调资源的持久性和集约化使用。所谓产品的持久性使用，是指通过延长产品的使用寿命来降低资源利用的速度。所谓集约化使用，是指使产品的利用达到规模效应，从而减少分散使用导致的资源浪费。

2.循环经济是综合效益协调性的经济发展模式

循环经济把经济发展建立在自然生态规律的基础上，可以实现资源的可持续利用，促进经济发展。同时，循环经济模式还可以拉长产业链，推动环保产业和其他新型产业的发展，增加就业机会，促进社会发展。循环经济使生态效益、经济效益、社会效益达到协调统一。

3.循环经济是需要相应技术支撑的发展模式

循环经济的技术载体就是环境无害化技术或环境友好技术。依靠科技进步，积极采用无害或低害新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗，实现少投入、高产出、低污染，尽可能把对环境污染物的排放消除在生产过程之中。环境无害化技术主要包括预防污染的少废或无废的工艺技术和产品技术，同时也包括治理污染的末端控制技术。

4.循环经济的基本途径和第一阶段是清洁生产

清洁生产是对生产过程和产品持续运用整体预防的环境保护战略。清洁生产特别是工业领域的清洁生产是发展循环经济的关键因素和必由之路。清洁生产是循环经济的微观基础，循环经济则是清洁生产的最终发展目标。清洁生产的核心就是从污染源产生开始，利用一切措施减少生产和服务过程中对环境可能造成的危害。

（二）循环经济的基本原则

循环经济的基本原则，是循环经济运行过程中应当遵循的基本准则，它反映出循环经济的基本要求和运行方式。循环经济主要具有三大基本原则，即减量化（Reducing）原则、再利用（Reusing）原则和再循环（Recycling）原则，简称为“3R”原则。3R原则的重要性是不一样的。循环经济的根本目标是要求在经济过程中系统地避免和减少废物，再利用和再循环都应建立在对经济过程进行了充分的源削减的基础之上。

1.减量化原则

减量化原则，是指在生产经营和消费过程中，用较少的环境和资源投入，达到预期的生产或消费目的，也称为减物质化原则。其具体要求在于：在生产源头的输入端就充分考虑节省资源，提高单位生产产品对资源的利用率，预防废物的产生；在生产过程中，通过技术改造，采用先进的生产工艺，实施清洁生产，减少单位产品生产的原料使用量和污染物的排放量；在消费过程中，鼓励消费者选择包装物较少的物品、耐用的可循环使用的物品，以减少废弃物的产生，由过度消费向适度消费和“绿色消费”转变。(www.chuimin.cn)

2.再利用原则

再利用原则，是指能够以初始的形式尽可能多次以及尽可能多种方式地使用产品及其包装。在再利用原则下，通过对物品多次或多种方式的使用，使其能够不断回到经济循环活动中，从而尽可能地延长产品和包装物的资源再利用时间，提高其资源利用率，避免过早地转化为废弃物，以降低资源消耗。再利用原则要求对同类产品及其零配件、包装物实行兼容性，配套化生产，以便于同类产品相互利用，延长使用期限。再利用原则还要求建立规范的废旧品回收利用机制。由生产经营者主导回收利用，可以鼓励、引导消费者将自己不再需要的物品返回市场体系，再安全地参加到新的经济循环中。再利用原则要求抵制当今世界一次性用品的泛滥，还要求制造商应该尽量延长产品的使用期，而不是非常快地更新换代。

3.再循环原则

再循环原则又称资源化原则，是指废弃物的资源化，使废弃物转化为再生原材料，重新生产出原产品或次级产品。如果不能被作为原材料重复利用，就应该对其进行热回收。资源化有两种途径：一是原级资源化，即将消费者遗弃的废弃物资源化后形成与原来相同的新产品；二是次级资源化，即将废弃物转化为其他产品的原材料，再生产出不同类型的产品。

循环经济的三大原则构成了循环经济的基本发展思想。减量化原则属于输入端方法，旨在减少进入生产和消费流程的物质量；再利用原则属于过程性方法，目的是提高产品和服务的利用效率；再循环原则是输出端方法，通过把废弃物再次变成资源以减少末端处理负荷。循环经济三原则的排列顺序，依次为减量化→再利用→再循环。

三、《循环经济促进法》的指导思想和制度内容

（一）《循环经济促进法》的指导思想

一是坚持减量化优先的原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国正处于工业化高速发展阶段，能耗、物耗过高，资源浪费较为严重，因此前端减量化的潜力很大，要特别重视资源的高效利用和节约使用。

二是突出重点，着力解决能耗高、污染重、影响我国循环经济发展的重大问题。对主要工业行业和重点企业，要明确提出节能减排的约束性要求。

三是法律规范要有力度，对高消耗、高排放的行为要有硬约束。同时，通过制定一系列的激励政策，为企业或个人按照循环经济的要求进行生产和生活活动提供指导规范，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济。

四是在生产、流通和消费的各个环节，注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力。“减量化、再利用、资源化”作为循环经济的主要内容，已经由全国人大批准的一系列法律性文件所确认，最能体现循环经济的本质特征。为此，《循环经济促进法》按照实施“减量化、再利用、资源化”的顺序设计该法的法律框架，并以此为主线解决发展循环经济所面临的突出问题。

（二）《循环经济促进法》的主要制度

一部法律，离不开若干重要的法律制度做支撑。《循环经济促进法》的主要制度的内容包括：

一是建立循环经济规划制度。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。为此，《循环经济促进法》规定了编制循环经济发展规划的程序和内容，为政府及部门编制循环经济发展规划提供了依据。

二是建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。我国一些地方的经济发展是建立在过度消耗资源和污染环境的基础上的，对这种不可持续的发展方式必须有实在而有效的总量控制措施。《循环经济促进法》明确要求各级政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构。依据《循环经济促进法》发展经济决不能突破本地的环境容量和资源承载力，应把本地的资源和环境承载能力作为规划经济和社会发展规模的重要依据。

三是建立以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，而现代社会发展要求生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段。为此，《循环经济促进法》根据产业的特点，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任做出了明确规定。

四是强化对高耗能、高耗水企业的监督管理。为保证节能减排任务的落实，对重点行业的高耗能、高耗水企业进行监督管理十分必要。《循环经济促进法》规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。

五是强化产业政策的规范和引导。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据。为此，《循环经济促进法》规定，国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。

六是明确关于减量化的具体要求。对于生产过程，《循环经济促进法》规定了产品的生态设计制度，对工业企业的节水节油提出了基本要求，对矿业开采、建筑建材、农业生产等领域发展循环经济提出了具体要求。对于流通和消费过程，《循环经济促进法》对服务业提出了节能、节水、节材的要求；国家在保障产品安全和卫生的前提下，限制一次性消费品的生产和消费等。此外，还对政府机构提出了厉行节约、反对浪费的要求。

七是关于再利用和资源化的具体要求。对于生产过程，《循环经济促进法》规定了发展区域循环经济、工业固体废物综合利用、工业用水循环利用、工业余热余压等综合利用、建筑废物综合利用、农业综合利用以及对产业废物交换的要求。对于流通和消费过程，《循环经济促进法》规定了建立健全再生资源回收体系、对废电器电子产品进行回收利用、报废机动车船回收拆解、机电产品再制造，以及生活垃圾、污泥的资源化等具体要求。

八是建立激励机制。主要包括：建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格政策、收费制度和有利于循环经济发展的政府采购政策。

九是建立法律责任追究制度。《循环经济促进法》专设法律责任一章，对有关主体不履行法定义务的行为规定了相应的处罚细则，以保障该法的有效实施。

四、发展循环经济的现实意义

（一）是落实科学发展观的需要

十六届三中全会要求我们要牢固树立全面协调和可持续发展的科学观。党的十七大提出：在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。实践证明，循环经济是落实科学发展观的最佳经济模式。一是循环经济是最大效率的利用资源，从历史的角度来看，是能最快促进经济的发展，符合科学发展观的第一要义。二是循环经济强调以人为本，强调环境的保护，可以实现社会、经济和环境、人与自然的共存共荣。三是循环经济可以使社会生产由片面追求数量和速度转向注重质量、经济与社会、人与自然等方面的协调发展，实现经济增长方式的根本性转变。同时，发展循环经济有力地促进结构调整，推动环保和生态等产业的发展和新兴产业的开发，扩大劳动力就业。总之，循环经济是人类迄今为止最科学的经济发展模式，它能够更好地协调经济与社会、人与自然之间的和谐发展，从而把党的十七大丰富和完善的科学发展观落到实处。

（二）缓解资源约束性矛盾的根本出路

我国是一个资源严重不足的国度，这种不足从两个方面来理解：一是我国的资源总量不多；二是人均资源总量不足。资源总量这个分子同13亿人口这个分母之比，显得是那样的微不足道。在资源总量方面，我们国家石油仅占世界1.8%，天然气占0.7%，铁矿石不足9%，铜矿不足5%，我国人均矿产资源是世界人均水平的一半，人均水平和森林资源量是世界人均水平的1/4和1/5；资源的开采利用方式也很粗放，综合利用水平低，浪费严重。我国每年重要资源消耗占世界的比重却很高，石油为7.4%、原煤31%、钢铁27%。黑龙江省的东部地区，有一个叫楚山的地方，专门生产大理石，每年的生产量都在几千万方，大部分都是出口的但基本上都是初加工，有的甚至是毛石。采下来，就装上火车，再倒到船上，运往日本、韩国等地。而且由于加工有限，有相当一些好的石材，被浪费掉了，现在资源面临枯竭的边缘。因此，以高消耗为代价的传统经济增长方式，难以为继。必须大力发展循环经济，提高资源利用效率，以更少的资源消耗，追求更大的经济效益。

（三）从根本上防治环境污染的有效途径

当前，我国生态环境总体恶化的趋势尚未得到根本扭转，环境污染状况日益严重。水环境每况愈下，大气环境不容乐观，固体废物污染日益突出，城市生活垃圾无害化处理率低、农村环境问题严重，人的环保意识很差，只顾眼前，不考虑长远。2005年全国排放的污水量是460亿吨，大多都是未经过处理或不达标的废水，就直接排入了江河湖海，全国大小水系符合饮用水标准的仅占38%，二氧化碳的排放量为2158万吨，居世界第一位。全国年排放生活垃圾1.4亿吨，处理率仅为一半。同时我们解决环境问题的主要方式是末端治理，这种治理方式不能从根本上消除污染。同时我国的资源利用率也很低，“水资源浪费严重，农业灌溉系数仅为0.4，是国外先进水平的一半，城市供水管网损失率超过20%”。缓解生态压力，遏制环境恶化刻不容缓。必须大力发展循环经济，推行清洁生产，转变生产方式，从源头上减少污染物的产生。将经济活动对自然资源的需求和对生态环境的影响降低到最低程度，以最少的资源消耗、最小的环境代价实现经济的持续增长。

（四）提高综合国力、保持强大竞争力的重要手段

进入21世纪，国际竞争日趋激烈，竞争可谓五花八门。我国的嫦娥一号卫星对月球进行探测，美国等西方国家也提出了要在20年后在月球上建立永久性基地，同时还提出了登陆火星的计划，这是空间领域的竞争。同时经济竞争、军事竞争、文化竞争也在愈演愈烈。而各种竞争中，最根本的就是经济的竞争。党的十七大指出：我们已经朝着党的十六大确立的全面建设小康社会的目标迈出了坚实步伐，今后要继续努力奋斗，确保到2002年实现全面建成小康社会的奋斗目标。我国人均GDP现已超过1000美元，开始向中低收入国家迈进。国际经验表明，从低收入国家步入中低收入国家行列的阶段，对任何国家的成长来说都是一个极为重要的历史阶段，它既是一个“黄金发展时期”，又是一个“矛盾凸显时期”。而我国经济发展却存在着一些瓶颈方面的制约，这就是资源环境的制约。我国是世界上最大的发展中国家，人口多，底子薄，人均资源占有量非常少。许多地方生态系统处于崩溃边缘、有的地方已严重恶化。环境质量问题令人担忧，生态环境问题已经明显地影响了我国公民的各项生存指标和我国的经济发展。如不尽快走循环经济的道路，那么资源、生态、环境的问题必然造成生产成本的上升，直接影响我国经济和国际竞争力。因此，发展循环经济是保持和提高国际竞争力的重要手段。“对于中国这样一个发展中的大国和人口大国来说，发展循环经济，推动循环型社会的建立尤为重要。循环型社会能够从根本上解决中国在发展过程中遇到的经济增长与资源短缺，社会发展与环境恶化之间的矛盾，通过开创富有中国特色的新型工业化道路，以促进全面建设小康社会宏伟目标的实现。”

总之，我国目前经济的快速增长在很大程度上是依靠资源的高消耗和环境的严重污染来实现的，并没有从根本上改变“高投入、高消耗、高污染、低效率”的粗放式增长方式。国家和政府坚持科学发展观，将经济、社会发展与资源环境统筹发展，在综合考虑生态环境的承受能力和资源能源的可供给能力的情况下出台《循环经济促进法》对于促进我国循环经济发展、实现经济可持续发展的具有重大的现实意义。只要全社会共同努力，从自身做起、从本单位的事情做起，全面贯彻落实《循环经济促进法》，就一定能走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的循环经济新路子，最终达到社会、经济、环境、资源的可持续发展。

（山西佳邦律师事务所　周先瑞）