行政复议法实施条例重要规定及受理案件规定

行政复议法实施条例

《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）于2007年5月23日经国务院第177次常务会议通过，并于2007年8月1日起施行。它是行政复议制度与时俱进的产物。

行政复议是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依据《行政复议法》和《条例》的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对行政机关的具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。它是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度。

由此，我们可以看出，行政复议不仅是为公民、法人或其他组织提供权利救济的制度，同时也是行政机关内部纠错的一种层级监督制度。与行政诉讼相比，行政复议有自己的许多特点，如受案范围广、审查内容全面、方便快捷、不收取任何费用等，并且在大多数情况下，申请人对行政复议结果不满的，仍有权向人民法院提出行政诉讼。

《条例》在《行政复议法》的基础上，细化了相关规定，增强了行政复议法的可操作性，进一步完善了行政复议制度。下面我们就从四个方面解读这部法规。

一、《条例》产生的背景

改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，具有中国特色的社会主义法制体系也在不断发展健全。1989年七届全国人大二次会议通过了《行政诉讼法》，第一次以法律的形式确立了“民告官”的行政诉讼制度。为了与《行政诉讼法》相适应，1990年国务院颁布了《行政复议条例》，第一次系统地规定了行政复议的程序。为更好地发挥行政复议在解决行政争议中的作用，建立起统一、独立的行政复议制度，1999年九届人大常委会第九次会议通过了《行政复议法》，将复议制度由行政法规提升到法律层次，拓宽了受案范围，进一步完善了程序。

近几年来，按照行政复议法的规定，县级以上各级人民政府及其部门积极履行行政复议职责，全国平均每年通过行政复议这个制度平台解决行政争议8万多起，纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为，努力将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部，密切了政府同人民群众的关系，维护了政府的形象，促进了社会的和谐。但是，任何一项制度的建立，都要经历一个与时俱进、不断完善的过程。在行政复议实践中，各地积累了一些经验，也发现了一些具体问题。为了在新形势下发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，根据党的十六届六中全会提出的“完善行政复议、行政赔偿制度”的要求，国务院制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。

二、《条例》的立法宗旨

《条例》第一条明确规定，“为进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例。”这一立法宗旨，第一次把行政复议与“以人为本，构建和谐社会”紧密联系起来，是行政复议制度与时俱进的表现。

“行政复议”与“行政诉讼”分别是行政领域和司法领域中两项“民告官”的法律制度。从促使依法行政的角度讲，行政复议对行政机关的要求更严。其立法目的不仅要防止和纠正“违法的”具体行政行为，还要防止和纠正“不当的”具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。对此，我们可以从两方面来理解。一方面，使有气、有曲、有冤的老百姓能得到政治上和法律上的“救济”，弘扬民主、伸张正义;另一方面，把我们的政府置于“阳光”下，接受人民的监督，使违法、不当的行政行为得以纠正，正确的行政行为更为群众所理解、所支持。使行政主体与行政相对人之间的关系更加和谐，整个社会更加和谐。从而使依法行政与以人为本的理念和政策在立法层面上得到了统一体现。

三、制定《条例》遵循的指导原则

为了充分体现“以人为本，复议为民”的要求，提高行政复议质量和效率，在制定《条例》的过程中，主要遵循了五个指导原则：

1.依法完善

各级行政复议机构在工作实践中普遍反映，行政复议的范围、申请、受理以及行政复议决定等比较原则，建议进一步具体化，增强可操作性。为此，依照行政复议法的规定，结合各地、各部门的实践经验，《条例》对行政复议的有关制度作了具体规定。

2.方便申请

老百姓提出行政复议申请，是对行政机关的信任，表明愿意通过合法、正常的渠道解决行政争议。然而行政复议渠道不够畅通困扰着众多百姓。按照切实维护人民群众行政复议权的要求，《条例》在方便百姓申请方面作了相应的规定。

3.积极受理

依法受理行政复议案件，是各级行政机关必须认真履行的职责。《条例》对依法积极主动受理行政复议案件作了相应规定。

4.改进方式

行政复议的审理方式关系到行政复议的办案质量和效率。为了充分发挥行政复议便捷高效解决问题的优势，增强行政复议的公信力和权威性，提高办案质量和效率，必须改进现有的审理方式。为此，《条例》在改进行政复议审理方式方面作了相应的规定。

5.强化监督

加强对行政复议工作的指导监督，是行政机关全面履行职责的重要内容，也是保证行政复议工作整体推进、协调发展的迫切要求。《条例》对此作了相应规定，并强化了行政复议机关及行政复议机构的责任。

四、《条例》解读

（一）行政复议机关和行政复议机构的职责

1.确立了行政复议机关的职责

《行政复议法》中规定了行政复议机关，但对其职责未作规定。《条例》对行政复议机关的职责作了明确的规定，规定包括：认真履行行政复议职责；领导、监督、检查、反馈、定期总结行政复议工作；健全行政复议工作责任制;制作行政复议意见书；履行重大行政复议决定备案职责等。这些规定具体体现在：

第二条，各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。

第五十三条，行政复议机关应当加强对行政复议工作的领导。

第五十四条，县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府以及本级政府行政复议机构履行行政复议职责的监督；行政复议机关应当加强对其行政复议机构履行行政复议职责的监督。

第五十五条，县级以上地方各级人民政府应当建立健全行政复议工作责任制，将行政复议工作纳入本级政府目标责任制。

第五十六条，县级以上地方各级人民政府应当按照职责权限，通过定期组织检查、抽查等方式，对所属工作部门和下级人民政府行政复议工作进行检查，并及时向有关方面反馈检查结果。

第五十七条，行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。

第五十九条，下级行政复议机关应当及时将重大行政复议决定报上级行政复议机关备案。

第六十一条，各级行政复议机关应当定期总结行政复议工作，对在行政复议工作中做出显著成绩的单位和个人，依照有关规定给予表彰和奖励。

2.扩大了行政复议机构的职责

在《行政复议法》规定的基础上，《条例》第三条增加了6项行政复议机构的职责，具体如下：①依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请;②办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项;③按照职责权限，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行;④行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项;⑤办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项;⑥研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告。

此外，《条例》第五十三条第二款、第五十七条第二款、第五十八条、第六十条在行政复议工作的督促指导、制作行政复议意见书提出完善改进行政执法建议、业务培训等方面也对行政复议机构提出了职责要求。

3.强化了行政复议责任追究制度

第六十四条规定，行政复议机关或者行政复议机构不履行行政复议法和本《条例》规定的行政复议职责,经有权监督的行政机关督促仍不改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分;造成严重后果的,依法给予降级、撤职、开除的处分。

【应用提示】《行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”根据这一规定，行政复议机关应当在受理复议申请之日起60日内依法作出行政复议决定；情况复杂，经行政复议机关的负责人批准，可以延长30日，即行政复议机关最迟应当在90日内作出行政复议决定。如果行政复议机关不履行此项职责，并经有权监督的行政机关督促仍不改正的,即为违法失职行为，应承担相应的法律责任。对于这种违法行为，《条例》规定了明确的法律责任：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分;造成严重后果的,依法给予降级、撤职、开除的处分。

（二）行政复议申请

行政复议申请应当具备以下六个要件：一是有明确的申请人和符合规定的被申请人；二是申请人与具体行政行为有利害关系；三是有具体的复议请求和理由；四是在法定期限内提出；五是属于行政复议法规定的行政复议范围；六是属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；七是其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。（《条例》第二十八条）

1.行政机关对合伙企业、不具备法人资格的合伙组织、股份制企业作出具体行政行为，申请人如何确定

第五条规定，依照行政复议法和本《条例》的规定申请行政复议的公民、法人或其他组织是申请人。

第六条规定，合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。前款规定以外的不具备法人资格的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议；没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。

第七条规定，股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。

【案例1】行政复议申请人是谁

甲、乙、丙成立一家合伙企业经营建材生意，推选甲为合伙事务的执行人，2006年3月某省工商局对该合伙企业作出吊销营业执照的处罚决定，甲遂以自己的名义提出了行政复议申请。

本案涉及行政复议申请人的资格问题。申请人资格的确定，是启动行政复议程序的重要环节。只有符合法定条件的申请人才能提起行政复议申请。根据《条例》规定，申请人是认为具体行政行为侵犯了自己合法权益的公民、法人或其他组织，可见，行政复议申请人必须符合三个条件:一是必须是本人权益受到侵犯。对于不是本人权益受到侵犯的情形，公民、法人或其他组织可以检举、揭发，但不能对之提起行政复议。二是必须是合法权益受到侵犯。如果是违法的利益受到损害，则不能申请复议。三是必须与具体行政行为存在法律上的利害关系。这句话可以这样理解，具体行政行为的作出，使得当事人原来享有的权利被剥夺或削减，或者本应履行的义务被增加或改变，因此，申请人必须是具体行政行为的行政管理相对人。

本案中，处罚决定书是针对合伙企业作出的，合伙企业的权益受到了影响，只有合伙企业才能作为申请人，甲可以作为合伙企业的代表参加行政复议。

此外，在《条例》第七条、第十条分别规定了，申请人超过5人参加行政复议时的规定和申请人可以委托1至2名代理人参加行政复议以及授权委托、解除或变更委托等。

2.关于被申请人的补充规定

《行政复议法》规定，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。实践中有些地方和部门相互推诿、敷衍塞责，责任主体不够明确。比如行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为；下级行政机关依法经上级行政机关批准作出具体行政行为等情形，利用该规定就不能准确地确认责任主体，结果是一些地方和部门不积极受理、审查符合法定条件的行政复议案件。因此，《条例》在被申请人方面做了补充性规定，以便于在实践中更好地确定责任主体。

第十二条规定，行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。

行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。

【应用提示】所谓授权是指，法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织就取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使职权，以自己的名义独立承担因行使管理权而引起的法律后果。授权的要件：①授权的主体是特定的国家机关，它以制定法律、法规的形式作出授权；②接受授权的组织是有公共事务管理职能的组织，并且有一定的管理和承担责任的能力；③授予的是共有权力，法律、法规规定的专有权力不能授权；④经授权后，该组织就可以在授权范围内行使管理职权，并承担由此引起的法律后果。

有的人会问为什么要授权有关组织行使行政管理权，国家的行政权不是应当由行政机关和公务员行使吗？从理论上是这样的。但是，随着社会的发展，社会生活日趋复杂，行政权对我们生活的干预无论是广度还是深度都在加强，管理的范围也越来越大，行政机关和公务员不能无限制地增加。因此，为了满足实际的需要，一些法律、法规就授权一些具有公共事务管理职能的组织来代行一些行政管理权，这些组织就成为行政主体。当我们认为这些组织作出的具体行政行为侵犯了我们的合法权益时，我们就可以这些组织为被申请人提起行政复议。

第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关是被申请人。

【应用提示】经批准的具体行政行为，就是由上级行政机关以批准方式确定具体的内容，同时由下级行政机关以自己的名义出具法律文书并送达给相对人的具体行政行为。在经批准的具体行政行为中，形式上存在两个行政主体，即作出批准行为的行政机关和对外出具法律文书的行政机关；经批准的具体行政行为虽然由批准机关以外的行政机关对外出具法律文书，但是在法律文书中明确载明了经有关批准机关批准的内容。

对于经批准作出的具体行政行为引起的行政案件，在行政复议和行政诉讼两种救济制度中规定并不一致。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，以谁的名义作出具体行政行为，就以谁为被告。但要在行政复议领域也参照适用这一规定，就会出现行政复议机关可能是批准机关，甚至是批准机关的下级机关的情形。因此，依据权责一致的依法行政原则，从保证行政复议实际的效果角度出发，《条例》的规定是符合行政复议特点的。

第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。

【案例2】不服派出机构作出的具体行政行为应以谁为被申请人提起行政复议

2006年4月某日，某市公安局某分局某派出所接到报案，报案人称李某称她从3月起，不断收到单位同事王某发来的黄色短信，给其生活造成了严重影响，要求该派出所依据新的《治安管理处罚法》处理当事人。该派出所办案民警未经调查，就依据《治安管理处罚法》，对王某作出罚款500元的处罚。王某不服，提出行政复议申请，那么王某该以谁为被申请人呢？

要解决这个问题很简单，就是看该派出所有没有作出500元罚款的决定的权力。依据《治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。因此，该派出所有权以自己的名义作出500元罚款的决定。王某应以该派出所为被申请人提起行政复议。

此外，《条例》还规定：对两个以上国务院部门作出的具体行政行为不服的，可以向其中任何一个部门提出行政复议申请，由作出具体行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定（第二十三条）；对实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，申请人可以选择行政复议机关（第二十四条）。

3.细化了行政复议申请期限

在日常生活中，许多普通群众不知道自己提出行政复议申请的时间是否已经超过了维权“时效”。对此，《条例》以行政机关告知方式的不同，分别对行政复议申请期限作了具体规定。

第十五条规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：①当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；②载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；③载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；④具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；⑤行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；⑥被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。

这些具体规定给实务操作制定了一个非常明确的模式。同时在第二款中规定，行政机关作出具体行政行为,但未依法向有关公民、法人或者其他组织有效送达时，须承担行政复议的不利后果，即视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。从这里，我们可以看到：程序法与实体法并重的理念在我国已经上升到新的高度，尤其是代表国家行使管理职权的行政机关在执法方面必须严格依法办案，而不能随意行政、违法行政，从而保障了具体行政行为合法性、有效性。

【案例3】因政府疏忽没有送达《处理决定》，一年之后能否复议

申请人某县城某镇竹叶村委会与第三人客阳村委会为了两村交界处的80.9亩山林的权属发生纠纷，双方都认为该山林应当属于自己所有。1998年，申请人申请某县政府对该80.9亩的土地所有权和使用权进行确权，2000年9月6日，县政府作出《处理决定》，将争议地内10.7亩林地划归申请人所有，其余的归第三人所有。2000年9月8日，县政府工作人员将决定书送到客阳村委会，并通知申请人的法定代表人竹叶村村长刘某到场，经办人将《处理决定》送给刘某看，刘某看完后，拒绝在送达回证上签字。后来经办人把《处理决定》送到镇政府办公室，由该镇办公室干部卜某在送达回证上签收，并要求其通知刘某到镇办公室领取，但卜某未能将《处理决定》送达给申请人，直至2001年7月23日，镇政府证明该《处理决定》仍保存在镇档案室。申请人认为县政府处理不公正，于2001年7月19日向某市政府申请行政复议。

在该案能否进行立案受理的问题上，行政复议机关的工作人员有不同意见。一种意见认为，在法律上应当认定在2000年9月8日县政府送达《处理决定》时，申请人就知道了具体行政行为的内容，如果申请人不服，可以在2000年9月8日算起的60日内向市政府申请行政复议，逾期则视为放弃权利。另一种意见认为，县政府的《处理决定》作出后，必须送达当事人，才能发生法律效力。而在本案中，申请人的法定代表人没有签收《处理决定》，申请人也始终没有持有县政府的《处理决定》，不能认为申请人已经收到被申请人的处理决定。所以，事隔一年，申请人仍然享有申请复议的权利。

本案受理的关键是申请人何时“知道”了县政府的具体行政行为，而县政府的文书送达时间又是判断申请人“知道”的关键。法律文书的送达，根据《行政复议法》第四十条的规定，是依照《民事诉讼法》关于送达的规定执行的。《民事诉讼法》第七十七条规定，送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收的日期为送达日期。从本案来看，申请人的法定代表人虽然看过《处理决定》的内容，但是其并未签字，这从法律上来说就不能认定该法律文书已经送达。

本案中的委托送达也无效。受托人卜某如果能将《处理决定》有效地送达到申请人手中，这种方式也是可行的。但是，卜某由于工作疏忽，在代为签收送达回证之后，未能将《处理决定》送达到申请人手中，直至2001年6月28日，该《处理决定》仍保存在镇档案室。

由此看来，《处理决定》始终没有按照法定要求送达到申请人。因此而导致的法律后果，也不应该由申请人承担，所以申请人当然依法享有“在接到本决定书之日起60日内向市政府申请复议”的权利。行政复议机关也应当依法给予相应的救济途径，这样才能切实地维护当事人的合法权益。

（摘自：中华人民共和国行政复议法案例应用版）

【案例4】申请行政复议超过法定期限能否受理

张某是某橡胶厂的一名普通职工。1995年2月，张某在工作时间内不慎受伤。事故发生后，橡胶厂不承认张某为工伤。张某不服，遂向有关部门反映。同年12月11日，当地劳动行政部门经过调查作出批复，认定“张某在工作之余，比力气搬东西受伤，不属于从事领导指定的工作时受伤，不能按工伤处理”。张某于1998年6月1日收到此批复。张某收到此批复后，并没有马上申请行政复议，而是直到2004年4月25日才申请行政复议。复议机关收到申请后，经调查认为，张某的行政复议申请已经超过法律规定的申请行政复议的期限，因此，决定不予受理。(www.chuimin.cn)

本案是一起典型的行政复议中有关申请行政复议期限的案件。本案中，张某知道批复及其内容的日期是1998年6月1日，而他申请行政复议的日期是2004年4月25日，相隔4年之久，很明显超过了60日的期限。同时，也没有其他事实表明其有正当理由可以延长其申请行政复议的期限。因此，根据《行政复议法》和《条例》的规定，复议机关作出不予受理的决定是正确的。

（摘自：中华人民共和国行政复议法案例应用版）

法律规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，只有在法定有效期内提出复议申请，行政复议机关才予受理，否则，行政复议机关不予受理。这样规定有两个目的：一是促使申请人及时行使权利；二是为了保证行政效率，及时处理争议，以使行政机关能够把更多精力投入到行政管理工作中。

此外，为了保障公民、法人或者其他组织的行政复议知情权，第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。

4.提出行政复议申请

我们的政府应该是便民的政府、高效的政府。但在以往的实践中，行政复议的申请不能尽可能地为申请人提供方便，以至于行政复议的渠道不够畅通，申请人的合法权益得不到及时有效的保护。针对这些问题，《条例》在申请方式、申请书应当载明的事项、在一定情形下要提供证明材料等方面做了具体规定。

第一，申请提交的方式多样，突出一个方便。

申请提交的方式有四种：

①当面递交。申请人将行政复议申请书当面交给行政复议机关的工作人员。

②邮寄申请。申请人将行政复议申请书邮寄至行政复议机关或者其法制工作机构，这种申请方式简便易行，方便申请人提出申请，而且申请人还可以通过邮寄提供相关证据。

③传真申请。申请人将行政复议申请书传真至行政复议机关或者其法制工作机构。这种申请方式类似于邮寄，而且更为方便快捷。但在实践中需要注意两点：一是申请人必须将行政复议申请书传真至行政复议机关所指定的专门接收行政复议申请的传真号码上。二是申请人通过传真方式提交的行政复议申请书和相关证据，复议机关无法判断原件的真实性，在行政复议过程中还需进一步核对。

④电子邮件申请。申请人通过互联网，以电子邮件方式提出行政复议申请。这是一种全新的申请方式，便捷、高效而且成本较低。在发达国家，这种方式比较普遍，不需要见面，只要在网上写个申请书把材料发过去，就行了，非常方便。

以上这四种提出申请的方式是针对书面申请方式而言的，在写书面申请书时，《条例》明确规定了书面申请书应当载明的五项内容，即第十九条，申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：①申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；②被申请人的名称；③行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；④申请人的签名或者盖章；⑤申请行政复议的日期。除了对书面申请做了规定，在口头申请方式中，也规定了行政复议机关应当履行的法定义务，即第二十条，申请人口头申请行政复议的，行政复议机构应当依照本条例第十九条规定的事项，当场制作行政复议申请笔录交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认。

第二，公民的证据意识需增强。

前面我们提到“公民、法人或者其他组织只要认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以向复议机关提出复议申请”，这是提出行政复议的主观标准，申请人不负有举证责任，那是不是在任何情况下，申请人都不需要举证呢？我们说现在不是了，《条例》根据申请人行政复议请求的不同，在举证义务方面作了不同的规定。

第二十一条，有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：（1）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；（2）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；（3）法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。

有人会说，在行政管理过程中，行政管理相对人本来就处于弱势，《条例》如此规定不是加重了行政管理相对人的负担，妨碍了行政管理相对人通过行政复议维护自身合法权益吗？我认为不是这样的，申请人如果能够准确地提供特定事实的相关证据，更有利于复议机关快速了解事实，及早做出决定。在实践中，某些特定事实的根据是证明复议案件案情事实所必需的证据材料，是复议机关审理案件、作出决定的重要依据。有了这些证据，复议机关就能据此高效、快捷地解决行政争议，有效地保护申请人的合法权益。例如，甲某申请行政复议，要求公安机关履行侦破案件的法定职责，就必须提供证据证明自己曾向公安机关报案或举报而公安机关未予理睬。

对于这一规定，我们要注意两点：一是法律、法规明确规定申请人需要举证的情形，申请人不能履行这一义务的，就要承担不利的后果；二是只有法律、法规明文规定申请人负有举证义务的，申请人才需要举证，除此之外的任何规范性文件都不能规定申请人的举证义务。

第三，对“规定”的附带性审查。

第二十六条规定，依照行政复议法第七条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请；申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。

对于这一条，我们先来看一个案例。

【案例5】能否针对《通告》提出行政复议申请

刘某于2000年2月购买了一台化油器捷达轿车。2000年12月，他为了响应某市人民政府治理汽车尾气污染、改善大气质量的号召，自费安装了韩国产尾气净化器。经检测，其尾气排放明显低于某市技术监督局发布的《汽油污染物排放标准》。但某市环保局、市交通局、市公安交通管理局联合发布《关于对具备治理条件的轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》（以下简称《通告》）规定：1995年1月1日以后领取牌照的桑塔纳、富康、捷达等小客车必须安装电控补气和三元催化器，经验收达标并取得绿色环保标志后，方准予年检。因此，刘某的私车因未安装通告指定的产品，无论采取何种尾气治理措施、也无论治理是否达标，市环保局都不予尾气年检，也不准许参加年检。刘某就上述《通告》的合法性向市环保局提出质疑，并多次与其联系参加当年年检事宜，环保局答复：不安装电控补气和三元催化器就不能年检。刘某对《通告》的规定不服，向市政府申请行政复议。

（摘自：中华人民共和国案例应用版）

结合法条和案例，我们首先解释法条中“规定”的含义。“规定”，属于抽象行政行为，是指行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件。这里的“规定”仅指规章以下的规范性文件。抽象行政行为是行政机关针对不特定对象发布能反复适用的行政规范性文件的行为。与具体行政行为相比，抽象行政行为有三个特点：一是针对不特定对象作出；二是能反复适用；三是对将来的行为有约束力。在我国，对抽象行政行为的监督主要有三种方式：一是人大和上级行政机关的监督；二是备案审查；三是在行政复议中附带性审查。

在本案中，《通告》符合抽象行政行为的特性，它是市环保局等行政机关联合作出的具有普遍约束力的抽象行政行为，依法是不能对《通告》单独提出行政复议申请的，所以，刘某的行政复议申请不符合规定，市政府可以依法作出不予受理的决定。那么刘某的合法权益是不是就得不到保护了呢？我们说不是的。对该《通告》不服，刘某可以在对市环保局不为其办理年检的不作为行为提起复议申请的同时，一并向市政府提出对该《通告》的审查申请，但要切记，对于行政机关这种不作为行为，我们要提供证明材料。

（三）行政复议受理

行政复议受理是指申请人提出行政复议申请后，行政复议机关通过对行政复议申请的审查，认为该申请符合法定条件（《条例》第二十八条）时，接受申请，并予以立案的活动。行政复议的受理即关系到公民、法人或其他组织行使申请权的实际效果，也对行政复议活动的正常进行产生直接影响。因此，《行政复议法》第三条将受理行政复议申请列为行政复议机构的首要职责。但是在实践中，存在一些行政复议机构无故不予受理，在受理时自由裁量权较大等问题，这些问题都直接影响着申请人的申请权。针对这些实践中存在的问题，《条例》遵循积极受理、改进方式指导原则，作出了较《行政复议法》更为羁束、更为要式的规范，使得行政复议的受理审查行为更为要式。

第一，“必须受理”原则。即除不符合《行政复议法》和《条例》规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。（《条例》第二十七条）

第二，增加了行政复议机构的职责。注意“一个五日”，“书面通知”。第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。

第三，明确了申请人就同一事项向两个或两个以上行政复议机关提出申请的处理办法。注意“最先受理”，“10日内协商”，“10日内指定”。第三十条规定，申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，由最先收到行政复议申请的行政机关受理；同时收到行政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限。

第四，完善了上级行政机关责令受理的程序。第三十一条规定，依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。

（四）行政复议决定

第一，健全和改进了行政复议审理方式。注意“听证”，“调查取证”。

行政复议审理采取何种方式，应当与行政复议本身的特点结合，行政复议作为一项准司法行为，既要充分体现、符合行政效率原则，也应当在程序上体现公开、公正、公平的特点。根据行政复议法第二十二条的规定，行政复议原则上实行书面审理，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要的，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。实践证明，对于一些事实清楚、争议不大的行政复议案件，实行书面审理方式，申请人、被申请人、证人等无须当面对质，行政复议机构通过对各方提交的书面材料进行审查，可以判断具体行政行为是否合法、适当，并作出行政复议决定，这有利于提高行政复议案件的办理效率。但是，随着实践的发展，行政复议案件越来越复杂，有时仅凭书面审理，无法查清案件事实，而且审理程序不透明，容易给申请人以“暗箱操作”、“官官相护”的错觉，不利于行政争议的彻底解决。因此，必须健全和完善行政复议的审理方式，使行政复议制度的价值和功能得以实现和发挥，切实提高行政复议办案质量和效率。

第三十二条规定，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。

第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。

第三十四条规定，行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。

调查取证时，行政复议人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。

如果出现拒绝或者阻挠行政复议人员调查取证、查阅、复制、调取有关文件和资料的，该怎么办呢？《条例》明确规定：“对有关责任人员依法给予处分或者治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

《条例》引入了“听证”和“调查取证”程序。听证程序的引入，保证了当事人有机会了解、参与复议活动，强化了对整个复议活动的监督，进而增强了行政复议工作的公正性和透明度。调查取证制度的引入，改变了行政复议证据收集方式，增强了复议机构在复议过程中的重要性。同时调查核实的证据更加具体明确，消除了当事人对证据产生的疑虑，使当事人对认定的证据、事实更加信服，主动接受复议决定的结果，进而节约因进一步诉讼产生的司法成本。这些都是行政复议审理方式的重大改进，也是行政复议审理制度化建设的重要成果。

第二，确立了有限的和解和调解制度，突出了“自愿、平等、合法”原则。

引入和解、调解，是《条例》对《行政复议法》规定的结案方式的重大调整。由于行政复议属公权范围，因此1990年的《行政复议条例》严格禁止和解、调解。1999年的《行政复议法》虽然删除了“不适用调解”的严格规定，但也未将和解、调解列入结案方式。之所以如此规定，是因为许多人认为具体行政行为的合法性与适当性具有既定的法律约束力，不应存在调解的余地。但在实践中，和解、调解具有定纷止争的作用，它能最大限度地化解、缓解矛盾，平衡利益，促进社会更加和谐。因此，《条例》中引入了和解、调解是必要的、正确的。当然，为了防止和解、调解的滥用，《条例》对和解、调解在范围和程序上作了规定，

第四十条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定做出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。

【应用提示】准确把握本条规定的含义，应当注意以下六点：

一是可以和解的具体行政行为的范围是有限的。即行政机关行使法律规定的裁量权作出的裁量性具体行政行为。依据行政机关是否有裁量权的不同，具体行政行为可以分为羁束性具体行政行为和裁量性具体行政行为。对于羁束性具体行政行为，因为法律有明确规定，需要恪守行政法定原则，合法与违法的界限分明，不存在行政机关自行改变的空间，因此，不能使用和解。但是，对于裁量性具体行政行为，法律赋予了行政机关在合法范围内一定的自由裁量权，行政机关可以根据情况予以调整或者变更，更多体现了合理行政的原则。

二是和解应当遵循平等、自愿、合法的原则。行政机关不能强迫、威胁或者欺骗申请人，与之达成和解。相反，行政复议和解应当建立在事实清楚、是非分明、当事人自愿的基础上，达成的和解协议应当不违反法律的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

三是和解协议的达成有时间限制。即应当在行政复议决定做出前达成。

四是和解应当签订和解协议书。

五是和解协议应当经行政复议机构准许。行政复议机构应当对和解协议进行合法性审查。如果发现和解协议违背自愿平等原则、违反法律规定或者损害国家利益、社会公共利益或者其他人合法权益的，应当不准许和解协议，可以要求当事人重新达成和解协议或者依法及时作出行政复议决定。

六是当事人达成和解协议的，行政复议终止。

第五十条规定，有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（1）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；（2）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

【应用提示】

准确理解和运用调解制度，需要注意以下几点：

一是坚持自愿。

二是依法进行。不得损害公共利益、国家利益和他人的合法权益。

三是范围有限。只适用于两种情形：①公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的。②当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

四是要式条件。即当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

五是调解不成的，应及时作出行政复议决定，维护当事人的合法权益。

调解与和解虽然都是案件结案的方式，但它们的区别也是明显的。调解是由行政复议机关对申请人和被申请人之间的行政争议进行居中协调。行政复议调解书是申请人和被申请人自愿接受调解结果而达成的协议，申请人对已经生效的调解书不服，不能提起行政诉讼。而和解是申请人和被申请人双方自主协商如何解决行政争议，行政复议机关不参与和解过程。和解协议不能作为强制执行的依据。

第三，增加了驳回行政复议申请制度。

按照《行政复议法》的规定,行政复议机构对行政复议申请只能作两种选择：一是受理；二是不予受理。如果受理之后发现该申请不符合受理条件,但因为已经受理而无法处理,只能硬着头皮作出复议决定。新规定就解决了这一难题。

第四十八条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（1）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（2）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。

上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。

第四，明确列举了行政复议中止和终止的情形，完善了行政复议审理程序。

第四十一条规定，行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（1）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（2）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（3）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（4）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（5）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（6）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（7）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（8）其他需要中止行政复议的情形。

行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。

行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。

第四十二条规定，行政复议期间有下列情形之一的，行政复议终止：（1）申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的；（2）作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的；（3）作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的；（4）申请人与被申请人依照本条例第四十条的规定，经行政复议机构准许达成和解的；（5）申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的。

依照本条例第四十一条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项规定中止行政复议，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止。

第五，确立了行政复议不利变更禁止原则。

行政复议中的不利变更禁止是指行政复议机关在审查具体行政行为的合法性和适当性过程中，禁止行政机关作出或者要求其他行政机关作出对行政复议申请人较原具体行政行为更为不利的行政复议决定，既不能加重对复议申请人的处罚或者赋予更多的义务，也不能减损复议申请人的既得利益或权利。

第五十一条规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

【应用提示】不利变更禁止原则,是现代法治为规范复审程序而制定的一项基本原则，是为弥补公权与私权地位不对等的一种“程序补偿”。我国的《行政处罚法》第三十二条规定“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”，就是不利变更禁止原则的直接体现，旨在解除申请人“不敢告”的思想顾虑。同时有利于确保行政复议功能的充分发挥，也有利于加强行政监督工作。我们在理解这条原则时要把握两点：一是适用对象特定。即仅适用于申请行政复议的一方。二是复议裁决变更内容的限制。行政复议机关作出的决定方式有维持、撤销、变更、确认违法、责令履行，其中只有变更的复议决定有可能将复议申请人置于较复议之前更为不利的境地。因此，在行政复议中，确立不利变更禁止原则，就是对复议裁决变更内容的限制，即行政复议机关在变更原具体行政行为的情况下，原则上不能减损申请人的既得利益或权利，也不能加重对申请人的处罚或者科以更多的义务。

从对《中华人民共和国行政复议法实施条例》解读中，我们可以认识到《条例》作为《行政复议法》相配套的行政法规，是在总结《行政复议法》实施8年的实践经验基础上，遵循依法完善、方便申请、积极受理、改进方式、强化监督等原则制定出来的。它对进一步完善行政复议制度，畅通行政复议渠道，保证各级行政机关正确及时地履行行政复议职责，引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求，用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素，体现和谐社会的“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的精神实质和基本内涵，推进依法行政，建设法治政府，构建和谐社会都具有十分重要的意义。

（山西本和律师事务所　　张晓鸿）